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§ Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), 2008 CSC 46 (31 juillet 2008)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : 2008 CSC 46 ?
Numéro d'affaire : 31753
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2008-07-31;2008.csc.46 ?

Analyses :

Droit fiscal - Impôt sur le revenu - Application et exécution - Pouvoir du ministre du Revenu national d’inspecter, vérifier et examiner les registres des contribuables - Dans le cadre d’une vérification légitime d’un organisme de bienfaisance enregistré, le ministre doit‑il demander une autorisation judiciaire avant d’exiger que l’organisme lui remette des renseignements sur l’identité de ses donateurs - Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.), art. 230(2)a), 231.1(1).

La fondation appelante, un organisme de bienfaisance enregistré, gère un programme de prêt à remboursement conditionnel qui finance la formation d’étudiants d’un collège affilié. L’Agence du revenu du Canada (« ARC ») doutait que certains dons au programme constituent des dons de bienfaisance valides parce que les contributions des donateurs ne visaient qu’à financer les études de leur propre enfant. L’ARC a signifié à la Fondation une demande péremptoire lui enjoignant de consigner l’identité de chaque donateur et le nom de l’étudiant ayant bénéficié de chaque don. Dans le cadre d’une vérification subséquente, l’ARC a demandé des renseignements sur les donateurs, que la Fondation lui a remis. L’ARC a informé la Fondation qu’il existait peut‑être des motifs d’annulation de son statut d’organisme de bienfaisance et d’établissement de nouvelles cotisations à l’égard de ses donateurs. Certains donateurs ont reçu des avis de nouvelle cotisation. La Fondation a demandé le contrôle judiciaire de la demande de renseignements relatifs aux donateurs que lui avait faite l’ARC. Le juge siégeant en révision a déclaré que la demande faite sans autorisation judiciaire préalable était irrégulière, a ordonné que les renseignements relatifs aux donateurs soient retournés et a interdit à l’ARC d’agir sur la foi des renseignements pour établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs. La Cour d’appel fédérale a annulé l’ordonnance du juge siégeant en révision et rejeté la demande de contrôle judiciaire.

Arrêt (les juges Binnie, Deschamps et Rothstein sont dissidents en partie) : Le pourvoi est rejeté.

La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish et Charron : L’effet combiné de l’al. 230(2)a) et de l’art. 231.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu permettait au ministre d’obtenir des renseignements sur l’identité des donateurs et le ministre n’était pas tenu d’obtenir une autorisation judiciaire avant d’exiger les renseignements. Le paragraphe 231.1(1) confère au ministre un vaste pouvoir d’inspection, de vérification et d’examen des registres des contribuables et des renseignements qui figurent dans les livres du contribuable ou qui devraient y figurer. Selon l’obligation de tenir des registres que lui impose l’al. 230(2)a), la Fondation devait colliger les renseignements sur les donateurs parce que le ministre en avait besoin pour déterminer s’il fallait annuler son enregistrement comme organisme de bienfaisance. Même si l’art. 231.1 est interprété comme autorisant le ministre à obtenir, sans autorisation judiciaire, des renseignements sur des tiers non désignés nommément dans le cadre de la vérification d’un contribuable, l’art. 231.2 garde son utilité puisqu’il vise les situations où le ministre a besoin de renseignements sur un ou plusieurs contribuables en dehors du contexte d’une vérification formelle. [1] [12‑13] [15]

Que l’ARC ait utilisé ou non la liste des donateurs pour vérifier les donateurs eux‑mêmes, elle a demandé les renseignements relatifs aux donateurs pour un motif légitime, à savoir pour enquêter sur la validité du statut de la Fondation comme organisme de bienfaisance enregistré. Sans les renseignements qu’elle a exigés, l’ARC ne pouvait confirmer que les contributions des donateurs étaient des dons de bienfaisance valides. Les renseignements relatifs aux donateurs appartenaient manifestement au type de registres que la Fondation doit tenir pour confirmer la légitimité des dons qu’elle reçoit. Exiger que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire préalable serait illogique et n’aurait aucune utilité. En outre, l’établissement de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs est une conséquence logique de la conclusion qu’un organisme de bienfaisance enregistré ne gère pas un programme de bienfaisance valide. Un donateur peut raisonnablement s’attendre à ce que son don soit examiné si l’organisme de bienfaisance fait l’objet d’une vérification et à ce que le crédit d’impôt qu’il réclame ne soit pas conforme à la loi si le programme de bienfaisance n’est pas valide. Exiger une autorisation judiciaire chaque fois que la vérification d’un organisme de bienfaisance entraîne la possibilité que ses donateurs fassent l’objet d’une enquête et d’une nouvelle cotisation serait irréaliste et, vu le caractère réciproque de nombreux arrangements fiscaux, pourrait rendre l’obtention d’une autorisation judiciaire obligatoire dans une multitude d’autres circonstances. Finalement, le risque que le ministre vérifie des contribuables qui ne sont pas soupçonnés de contrevenir à la loi simplement pour enquêter sur d’autres contribuables non désignés nommément est minime. [16‑21] [26‑27]

La Cour fédérale n’a pas compétence pour ordonner au ministre d’annuler les cotisations fiscales. Les contribuables doivent s’adresser à la Cour canadienne de l’impôt pour contester l’admissibilité d’éléments de preuve utilisés pour l’établissement de nouvelles cotisations. [28]

Les juges Binnie, Deschamps et Rothstein (dissidents en partie) : L’ARC outrepasse les pouvoirs que lui confèrent les art. 230 et 231.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu lorsque, dans le cadre d’une vérification, elle cherche à obtenir des renseignements dans un but autre que celui de s’assurer que le contribuable soumis à la vérification respecte la Loi et elle doit obtenir une autorisation judiciaire conformément au par. 230.2(2) si les renseignements qu’elle cherche à obtenir concernent des personnes non désignées nommément. Bien que, pris isolément, les art. 230 et 231.1 puissent être interprétés comme conférant à l’ARC le pouvoir d’intimer à un contribuable de conserver et de fournir des renseignements identifiant des personnes non désignées nommément, ces dispositions doivent être interprétées à la lumière de l’art. 231.2. Pour que cette dernière disposition ait une raison d’être et un sens, elle doit conférer à l’ARC un pouvoir supplémentaire à ceux que lui confèrent les art. 230 et 231.1. Si l’ARC pouvait exiger des renseignements relatifs à des personnes non désignées nommément en exerçant son pouvoir de vérification, elle pourrait échapper à l’obligation d’obtenir une autorisation judiciaire et le par. 231.2(2) qui vise à protéger le contribuable — n’aurait aucun effet. Il ne s’agit pas en l’espèce de donner une interprétation atténuée au par. 231.1(1) pour éviter la redondance, mais plutôt de donner aux art. 230, 231.1 et 231.2 une interprétation cohérente. Les articles 230 et 231.1 mettent l’accent sur le respect de la Loi par le contribuable, alors que l’art. 231.2 accroît le pouvoir de l’ARC et peut servir à d’autres fins, par exemple, à prendre des mesures en cas de non‑paiement et à obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément. [35‑41]

En l’occurrence, l’ARC a agi irrégulièrement en présentant sa demande sans obtenir d’autorisation judiciaire préalable conformément au par. 231.2(2). Dès juillet 2000, si ce n’est plus tôt, l’ARC voulait établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs de la Fondation. Il ne s’agit pas d’un cas où son seul but était de vérifier la Fondation et où les renseignements figuraient entièrement dans les registres de la Fondation. L’ARC voulait obtenir des renseignements concernant le respect de la Loi par des personnes spécifiques, mais non désignées nommément, et rien dans la Loi n’obligeait la Fondation à conserver ces renseignements, si ce n’est la demande péremptoire spécifique faite par l’ARC en vertu du par. 230(3). Dans les circonstances en cause, l’ARC ne pouvait exiger les renseignements dans l’exercice de son pouvoir de vérifier la Fondation, ni en vertu du par. 230(3), sans avoir obtenu une autorisation judiciaire conformément au par. 231.2(2), et elle ne pouvait pas non plus contourner le par. 231.2(2) en demandant les renseignements sur les donateurs verbalement ou de façon informelle. De plus, l’ARC ne peut justifier l’inobservation du par. 231.2(2) en invoquant la réciprocité du traitement fiscal ou les faibles attentes des contribuables en matière de protection de la vie privée en ce qui a trait à leurs registres fiscaux. Étant investie de pouvoirs aussi vastes, l’ARC est tenue de suivre rigoureusement la procédure prévue à la Loi. Le paragraphe 231.2(2) visait à limiter un tant soit peu le vaste pouvoir unilatéral de l’ARC et celle‑ci doit obtenir l’autorisation judiciaire exigée par le par. 231.2(2) lorsqu’elle forme l’intention d’obtenir des renseignements sur des personnes non désignées nommément dans le cadre d’une vérification. [41] [43] [46‑49] [54‑56]

La Cour fédérale n’avait pas compétence pour annuler les cotisations fiscales établies à l’égard des donateurs. Les questions touchant l’admissibilité de la preuve relative aux cotisations doivent être soumises à la Cour canadienne de l’impôt. [58]


Parties :

Demandeurs : Redeemer Foundation
Défendeurs : Canada (Revenu national)

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), [2008] 2 R.C.S. 643, 2008 CSC 46

Date : 20080731

Dossier : 31753

Entre :

Redeemer Foundation

Appelante

et

Ministre du Revenu national

Intimé

Traduction française officielle

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein

Motifs de jugement :

(par. 1 à 29)

Motifs dissidents en partie :

(par. 30 à 58)

La juge en chef McLachlin et le juge LeBel (avec l’accord des juges Fish et Charron)

Le juge Rothstein (avec l’accord des juges Binnie et Deschamps)

______________________________

Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), [2008] 2 R.C.S. 643, 2008 CSC 46

Redeemer Foundation Appelante

c.

Ministre du Revenu national Intimé

Répertorié : Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national)

Référence neutre : 2008 CSC 46.

No du greffe : 31753.

2008 : 28 février; 2008 : 31 juillet.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein.

en appel de la cour d’appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sharlow et Pelletier), [2007] 3 R.C.F. 40, 354 N.R. 147, [2007] 1 C.T.C. 280, 2006 D.T.C. 6712, [2006] A.C.F. no 1492 (QL), 2006 CarswellNat 3150, 2006 CAF 325, qui a infirmé une décision du juge Hughes, [2006] 1 R.C.F. 416, 281 F.T.R. 143, [2006] 1 C.T.C. 7, 2005 D.T.C. 5617, [2005] A.C.F. no 1678 (QL), 2005 CarswellNat 3791, 2005 CF 1361, accueillant une demande de contrôle judiciaire d’une décision de l’Agence du Revenu du Canada d’exiger de l’appelante des renseignements et des documents concernant des tiers donateurs. Pourvoi rejeté, les juges Binnie, Deschamps et Rothstein sont dissidents en partie.

Jacqueline L. King, Robert B. Hayhoe et Gerald Chipeur, pour l’appelante.

Gordon Bourgard et Christine Mohr, pour l’intimé.

Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish et Charron rendu par

[1] La Juge en chef et le juge LeBel — Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si, dans le cadre d’une vérification légitime de la Redeemer Foundation (« Fondation »), un organisme de bienfaisance enregistré, le ministre devait demander une autorisation judiciaire, en vertu du par. 231.2(2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.), avant d’exiger que la Fondation lui remette des renseignements sur l’identité de ses donateurs. À notre avis, il n’était pas tenu de le faire. L’effet combiné de l’al. 230(2)a) et de l’art. 231.1 permettait au ministre d’obtenir des renseignements sur l’identité des donateurs. (Les dispositions pertinentes sont reproduites en annexe.) En outre, le ministre a demandé ces renseignements pour un motif légitime — il voulait enquêter sur la validité du Programme des prêts à remboursement conditionnel (« PPRC ») de la Fondation. Pour ces motifs, nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi et de confirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale.

I. Les faits

[2] La Fondation est affiliée au Redeemer University College. Elle gère le PPRC qui sert à financer la formation d’étudiants du Collège. En octobre 1998, l’Agence du revenu du Canada (« ARC ») a vérifié tant la Fondation que le Collège relativement à l’année d’imposition 1997. Cette vérification a soulevé des questions quant au respect de la Loi de l’impôt sur le revenu par la Fondation. L’ARC doutait surtout de la validité de nombreuses contributions au PPRC comme dons de bienfaisance. En effet, ces contributions étaient versées par des parents d’étudiants inscrits au Collège, qui s’attendaient à ce que l’argent serve à financer les études de leur propre enfant. L’ARC a prévenu la Fondation qu’elle envisagerait la possibilité de refuser les déductions réclamées par les parents dans leurs déclarations de revenus des particuliers. L’ARC a toutefois jugé, en définitive, qu’elle avait besoin de renseignements supplémentaires pour comprendre parfaitement les opérations visées par son enquête.

[3] L’ARC a plus particulièrement reproché à la Fondation de n’avoir pas pu lui remettre de formulaires de transmission indiquant l’identité de chaque donateur et le nom de l’étudiant qui devait bénéficier du don. Elle a repris sa vérification de la Fondation en 2001 pour les années d’imposition 1998, 1999 et 2000. Encore une fois, la Fondation n’a pas été en mesure de fournir des formulaires de transmission remplis, et elle a informé l’ARC qu’elle n’avait pas conservé les formulaires pour les années en cause. En guise de réponse, l’ARC a signifié à la Fondation une demande péremptoire, en vertu du par. 230(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu, lui enjoignant de tenir les registres voulus, dont les formulaires de transmission. L’ARC a décidé d’attendre que ces formulaires puissent lui être remis avant de poursuivre son enquête sur les liens entre les donateurs et les étudiants.

[4] L’ARC a entrepris une nouvelle vérification en 2003 relativement aux années d’imposition 2001 et 2002. Dans ce contexte, le représentant de l’ARC a demandé verbalement certains renseignements, dont une liste des donateurs, au directeur général de la Fondation. La Fondation a acquiescé à cette demande. Après avoir examiné tous les renseignements, l’ARC a informé la Fondation de son opinion que le régime de dons de bienfaisance n’était pas valide et, en conséquence, qu’il existait peut‑être des motifs d’annulation de son statut d’organisme de bienfaisance. Par la suite, des représentants de l’ARC, de la Fondation et des donateurs se sont rencontrés à plusieurs reprises pour discuter des conséquences de l’opinion de l’ARC sur le statut d’organisme de bienfaisance de la Fondation et de l’établissement consécutif de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs. En outre, l’ARC a communiqué avec certains donateurs pour les informer de son intention de ne pas leur accorder de déduction pour leurs dons à la Fondation et de demander des renseignements additionnels. Certains de ces donateurs ont reçu ultérieurement des avis de nouvelle cotisation.

[5] Lors d’une rencontre complémentaire avec des représentants de la Fondation, en juin 2004, l’ARC a demandé les listes des donateurs pour les années d’imposition 2002 et 2003. La Fondation a refusé de fournir ces documents, ses conseillers lui ayant conseillé de ne pas accéder à cette demande sans que l’ARC ait d’abord obtenu une ordonnance de la Cour fédérale conformément aux par. 231.2(2) et 231.2(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu. Le paragraphe 231.2(2) de la Loi se lit :

Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé « tiers » au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).

[6] En septembre 2005, la Fondation a présenté une demande de contrôle judiciaire à l’égard de la demande que lui avait faite l’ARC en 2003 et à laquelle elle avait obtempéré en lui fournissant les listes de donateurs et des renseignements connexes pour les années 2001 et 2002. La Fondation sollicitait un jugement déclaratoire constatant l’irrégularité de la demande faite en 2003, ordonnant que les renseignements lui soient retournés et interdisant à l’ARC d’agir sur la foi des renseignements en cause, et notamment d’établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs dont l’identité lui aurait été révélée par ces renseignements.

II. Les décisions des juridictions inférieures

A. Cour fédérale, [2006] 1 R.C.F. 416, 2005 CF 1361

[7] Le juge Hughes a fait droit à la demande de contrôle judiciaire de la Fondation et ordonné l’annulation de toutes les nouvelles cotisations établies sur la foi des renseignements obtenus par suite de la demande faite en 2003. Il a statué que les par. 231.2(2) et 231.2(3) avaient pour objet « de protéger les tiers contre la communication de renseignements sur leurs activités par d’autres personnes soumises à une vérification du ministre, qui utiliserait ensuite ces renseignements à des fins d’imposition » (par. 14).

[8] Puisque certains éléments de preuve tendaient à prouver que l’ARC avait utilisé les renseignements obtenus de la Fondation pour communiquer avec des donateurs concernant l’établissement de nouvelles cotisations, le juge Hughes était d’avis que la demande faite en 2003 était visée par les par. 231.2(2) et 231.2(3). Il a donc conclu à l’illégalité de la demande et de l’utilisation des renseignements par l’ARC sans autorisation judiciaire préalable.

[9] Le juge Hughes a conclu que l’al. 18.1(3)b) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, qui habilite notamment la Cour fédérale à « infirmer [. . .] prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance [. . .] ou [. . .] acte », lui confère le pouvoir d’empêcher le ministre d’agir sur la foi de renseignements obtenus illégalement. À son avis, le mot « décision » est « suffisamment général pour englober les actes commis à la suite de l’acte illégal initial » (par. 22). C’est sur ce raisonnement qu’il s’est fondé pour annuler les nouvelles cotisations.

B. Cour d’appel fédérale, [2007] 3 R.C.F. 40, 2006 CAF 325

[10] Le juge Pelletier, dans des motifs unanimes, a accueilli l’appel du ministre, annulé l’ordonnance de la Cour fédérale et rejeté la demande de contrôle judiciaire. Il a examiné d’autres dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu pour interpréter le par. 231.2(2). Il s’est fondé plus particulièrement sur le par. 230(1), qui exige que les contribuables tiennent des registres permettant au ministre d’établir le montant de l’impôt payable en vertu de la Loi. Il a de plus tenu compte du par. 230(2), qui précise les renseignements que les organismes de bienfaisance sont spécifiquement tenus de consigner, et il a conclu que ce paragraphe visait les renseignements en cause. Selon le juge Pelletier, ces dispositions, combinées au pouvoir général de vérification conféré au ministre par le par. 231.1(1), octroieraient à l’ARC un pouvoir assez étendu pour valider sa demande faite en 2003. Il explique ainsi son opinion :

Si le vérificateur peut obtenir les renseignements en examinant lui‑même les livres et registres de la Fondation, je ne connais aucun principe qui l’obligerait à solliciter une ordonnance judiciaire avant de demander l’aide de la Fondation pour obtenir exactement les mêmes renseignements. [par. 37]

[11] De l’avis du juge Pelletier, l’utilisation des renseignements par l’ARC pour l’établissement de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs de la Fondation ne posait pas réellement problème. Il estimait que, compte tenu de la réciprocité du traitement fiscal de l’organisme de bienfaisance et de ses donateurs, l’ARC avait un intérêt légitime à examiner les déclarations de revenus des donateurs sur la base de sa vérification de la Fondation et de sa conclusion que de nombreux dons ne donnaient pas droit à une déduction.

III. L’interprétation de la loi

[12] Le pourvoi tient, d’abord et avant tout, à une question d’interprétation législative. La principale disposition en cause est le par. 231.1(1), qui confère au ministre un vaste pouvoir d’inspection, de vérification et d’examen des registres des contribuables. Il s’agit de la disposition sur laquelle se sont fondés la Cour d’appel fédérale et le ministre pour conclure que le ministre pouvait obtenir les noms des donateurs de la Fondation sans autorisation judiciaire.

231.1 (1) Une personne autorisée peut, à tout moment raisonnable, pour l’application et l’exécution de la présente loi, à la fois :

a) inspecter, vérifier ou examiner les livres et registres d’un contribuable ainsi que tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui se rapportent ou peuvent se rapporter soit aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer, soit à tout montant payable par le contribuable en vertu de la présente loi;

[13] Au vu même de son libellé, cette disposition vise la situation dont il est question en l’espèce. Elle autorise le ministre à examiner les « renseignements qui figurent dans les livres [de la Fondation] [. . .] ou qui devraient y figurer ». Les renseignements en cause concernant des tiers, savoir les contribuables donateurs de la Fondation, se trouvaient dans les livres de la Fondation ou auraient dû y figurer conformément aux vastes exigences de tenue de registres établies par le par. 230(2) :

230. . . .

(2) Chaque organisme de bienfaisance enregistré et chaque association canadienne enregistrée de sport amateur doit tenir des registres et des livres de comptes à une adresse au Canada, enregistrée auprès du ministre ou désignée par lui, qui contiennent ce qui suit :

a) des renseignements sous une forme qui permet au ministre de déterminer s’il existe des motifs d’annulation de l’enregistrement de l’organisme ou de l’association en vertu de la présente loi;

b) un double de chaque reçu, renfermant les renseignements prescrits, visant les dons reçus par l’organisme ou l’association;

c) d’autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l’organisme ou à l’association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d’impôt aux termes de la présente loi.

Le ministre a présenté une preuve non contestée selon laquelle les renseignements qu’il demandait et qui identifiaient les donateurs étaient nécessaires pour déterminer si la Fondation délivrait des reçus non conformes à la Loi et, par conséquent, s’il existait des motifs d’annulation de son enregistrement. Il semblerait donc logique d’inférer que l’effet combiné de l’al. 230(2)a) et de l’art. 231.1 de la Loi permettait au ministre d’exiger les renseignements que la Fondation détenait ou pouvait obtenir sur ces donateurs.

[14] Selon le premier argument de l’appelante, les principes d’interprétation législative exigent que la Cour interprète le par. 231.1(1) comme ne permettant pas l’accès aux dossiers des tiers sans autorisation judiciaire. On a soutenu que l’art. 231.2 ne servirait à rien si l’art. 231.1 était interprété comme autorisant le ministre à obtenir des renseignements sur des personnes non désignées nommément (savoir sur les donateurs ou les « tiers » en l’espèce). Ainsi, le paragraphe 231.1(1) ne saurait s’appliquer aux renseignements concernant les personnes non désignées nommément et un mandat serait requis pour l’examen des renseignements concernant les donateurs de la Fondation.

[15] Les dispositions législatives doivent recevoir une interprétation textuelle, contextuelle et téléologique et, si possible, il faut donner un sens cohérent à un ensemble de dispositions connexes. Toutefois, nous n’acceptons pas l’argument selon lequel l’art. 231.2 perd toute son utilité si l’art. 231.1 est interprété comme autorisant le ministre à obtenir des renseignements sur des tiers non désignés nommément dans le cadre de la vérification d’un contribuable. Le ministre peut très bien avoir besoin d’obtenir des renseignements sur un ou plusieurs contribuables en dehors du contexte d’une vérification formelle. L’article 231.2 répond à ce besoin, sous réserve de l’exigence d’obtenir une autorisation judiciaire dans les cas où le ministre demande, à un tiers qui tient des registres, des renseignements concernant des personnes non désignées nommément. L’argument selon lequel le par. 231.1(1) devrait recevoir une interprétation atténuée pour éviter la redondance échoue donc.

IV. Le but de la demande de communication de la liste des donateurs

[16] Selon un autre argument invoqué au soutien de l’appel, l’autorisation judiciaire était requise parce que l’un des buts dans lesquels l’ARC voulait obtenir la liste des donateurs était d’établir de nouvelles cotisations à leur égard. Or, selon nous, les faits de la présente affaire confirment que l’ARC avait besoin de la liste pour enquêter sur les soupçons qu’elle entretenait quant à la légitimité du PPRC. L’établissement de nouvelles cotisations pour les donateurs de la Fondation ne constitue qu’une conséquence logique des soupçons de l’ARC voulant que le PPRC ne soit pas un programme de bienfaisance valide.

[17] Au terme de la vérification qu’elle a menée en 2003 relativement aux années d’imposition 2001 et 2002, l’ARC a communiqué ses conclusions à la Fondation dans les termes suivants :

[traduction] L’examen des formulaires de transmission, d’une liste de donateurs et de la liste des étudiants bénéficiaires d’un prêt à remboursement conditionnel nous a permis d’établir que, dans la majorité des cas, les étudiants ont fait une demande, dans le cadre du PPRC, en vue d’obtenir des fonds de leurs propres parents. Les étudiants recevaient ensuite 90 p. 100 du don des parents en vertu du PPRC pour payer leurs frais de scolarité et les frais connexes. Les parents reçoivent un reçu pour don de bienfaisance aux fins de l’impôt sur le revenu pour 100 p. 100 du montant versé en don et leur enfant aux études reçoit un reçu de frais de scolarité pour la partie du prêt applicable . . .

Eu égard aux motifs énumérés précédemment, il peut être justifié de révoquer le statut d’organisme de bienfaisance enregistré de la Fondation. [Nous soulignons; motifs de la C.A., par. 9.]

La citation qui précède confirme que l’ARC a examiné la liste des donateurs, tout comme les formulaires de transmission et une liste des étudiants bénéficiaires du PPRC, afin d’évaluer la validité du statut d’organisme de bienfaisance enregistré de la Fondation. L’ARC s’est servie de la liste des donateurs pour clarifier les liens entre ces derniers et les étudiants, liens que visait précisément son enquête sur la Fondation et sur la validité du statut de la Fondation comme organisme de bienfaisance. Que l’ARC ait utilisé ou non la liste des donateurs pour la vérification des donateurs eux‑mêmes, elle avait manifestement un motif légitime de demander et d’utiliser les renseignements pour effectuer sa vérification de la Fondation.

[18] Selon le point de vue de l’appelante, l’ARC serait tenue d’obtenir une autorisation judiciaire chaque fois que l’un de ses objectifs consiste à établir de nouvelles cotisations à l’égard de personnes non désignées nommément. Cette approche obligerait l’ARC à obtenir une autorisation judiciaire pour avoir accès aux registres de pratiquement tous les organismes de bienfaisance qu’elle choisit de soumettre à une vérification. Lorsqu’un organisme de bienfaisance fait l’objet d’une vérification, nous présumons que celle‑ci servira généralement à examiner la validité de son statut d’organisme de bienfaisance ou la légitimité des dons qu’elle reçoit. Un tel examen entraînera toujours une possibilité que les donateurs fassent l’objet d’une enquête, selon l’issue de l’enquête initiale, et qu’une nouvelle cotisation soit ultimement établie à leur égard. Les circonstances dans lesquelles l’ARC pourrait procéder à la vérification d’un organisme de bienfaisance sans avoir à obtenir une autorisation judiciaire pour examiner les renseignements concernant ses donateurs sont donc nébuleuses. Il nous semble difficile d’imaginer comment on pourrait appliquer ce test en pratique autrement qu’en exigeant de l’ARC qu’elle obtienne une autorisation judiciaire chaque fois qu’elle procède à la vérification d’un organisme de bienfaisance.

[19] En plus de s’appliquer aux vérifications des organismes de bienfaisance, cette approche pourrait rendre l’obtention d’une autorisation judiciaire obligatoire dans une multitude d’autres circonstances. En effet, vu le caractère réciproque de nombreux arrangements fiscaux, le fait de soupçonner un contribuable de contrevenir à la Loi peut provoquer des soupçons contre d’autres contribuables au sujet de la possibilité de contraventions correspondantes relativement aux mêmes opérations. Ainsi, en procédant à la vérification du premier contribuable, l’ARC pourrait vraisemblablement obtenir des renseignements concernant les autres contribuables et établir, en conséquence, de nouvelles cotisations à leur égard. L’ARC serait alors tenue d’obtenir une autorisation judiciaire.

[20] Pour revenir aux organismes de bienfaisance, nous partageons les préoccupations de la Cour d’appel fédérale quant à la capacité de l’ARC d’examiner les registres que la Loi les contraint à tenir. Comme nous l’avons mentionné, le par. 230(2) oblige les organismes de bienfaisance enregistrés à tenir certains registres. L’alinéa 230(2)c) exige spécifiquement qu’un organisme de bienfaisance enregistré tienne des registres qui contiennent

d’autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l’organisme ou à l’association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d’impôt aux termes de la présente loi.

Aux termes du par. 230(3), lorsqu’un organisme de bienfaisance n’a pas tenu les registres voulus, le ministre peut lui enjoindre de les tenir, comme ce fut le cas en l’espèce. La liste des donateurs a été utilisée, en corrélation avec les registres que l’ARC avait spécifiquement contraint la Fondation à tenir, pour évaluer la validité du PPRC. À notre avis, la liste des donateurs appartenait manifestement au type de registres que la Fondation devait tenir aux termes du par. 230(2). Pour reprendre les propos du juge Pelletier : « La tenue des livres et registres n’aiderait pas à assurer le respect de la Loi si le ministre n’était pas en mesure de les consulter » (par. 31). Il serait illogique d’enjoindre à un organisme de bienfaisance de tenir des registres pour que l’ARC puisse vérifier la légitimité des dons qu’il reçoit, et d’exiger ensuite que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire pour les examiner. Dans de telles circonstances, l’autorisation judiciaire n’aurait aucune utilité.

[21] En l’espèce, le fait qu’il était apparemment nécessaire d’identifier les donateurs pour juger de la validité de l’organisme de bienfaisance lui‑même créait une autre difficulté. L’ARC doutait de la validité du PPRC comme programme de bienfaisance en raison des liens entre les donateurs et les bénéficiaires (les étudiants). L’ARC ne pouvait confirmer ces doutes sans obtenir les registres où étaient indiquées l’identité à la fois des donateurs et des bénéficiaires de leurs dons.

[22] La restriction énoncée au par. 231.2(2) ne devrait pas s’appliquer aux situations où les renseignements demandés sont nécessaires pour vérifier que le contribuable visé par la vérification se conforme à la Loi. Qu’il existe ou non une possibilité ou une probabilité que la vérification donne lieu à une enquête concernant d’autres contribuables non désignés nommément, l’ARC devrait pouvoir obtenir les renseignements dont elle pourrait autrement prendre connaissance dans le cadre d’une vérification. On a fait valoir que le recours au par. 231.2(2) devient inutile si, au cours d’une vérification, les registres du contribuable révèlent l’identité de l’autre partie à une opération et que l’ARC n’exige rien de plus. Or, en l’espèce, il ne faut pas oublier que la Fondation n’avait pas tenu les registres voulus. Cela signifierait, contre toute logique, que l’ARC devrait obtenir une autorisation judiciaire simplement parce que l’organisme de bienfaisance ne tenait pas les registres voulus, et ce, même si ces registres — où auraient figuré précisément les renseignements que l’ARC cherchait à obtenir — sont de ceux que l’ARC pourrait normalement examiner dans le cadre d’une vérification.

V. L’argument de principe de l’appelante

[23] L’appelante s’est aussi fondée sur un autre argument — retenu par le juge Rothstein — selon lequel l’interprétation du par. 231.1(1) comme conférant le droit d’obtenir des renseignements concernant des tiers dans le cadre d’une vérification pourrait ouvrir la voie à un usage abusif du pouvoir de vérification. Plutôt que de solliciter une autorisation judiciaire pour obtenir, d’un tiers qui tient des registres, des renseignements concernant des personnes non désignées nommément, le ministre se contenterait de procéder à la vérification de ce tiers.

[24] Comme nous l’avons déjà mentionné, le par. 231.1(1) est libellé en termes généraux. Il permet l’accès « aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer ». Il donne donc accès tant aux renseignements concernant des tiers que le contribuable est tenu de conserver, qu’à ceux que le contribuable n’est pas tenu de conserver, mais qui se trouvent dans ses registres.

[25] Certes, le libellé général du par. 231.1(1) fournit un outil puissant qui risque de dévoiler beaucoup de renseignements sur les opérations entre le contribuable visé par la vérification et des tiers. Il s’agit toutefois de renseignements commerciaux. Les attentes des contribuables en matière de protection de la vie privée demeurent très faibles en ce qui a trait à leurs registres commerciaux utiles à la détermination de leur assujettissement à l’impôt : R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627.

[26] Les renseignements en cause concernant des tiers sont directement liés au fonctionnement de la Fondation et à son statut d’organisme de bienfaisance qui reçoit, de tiers, des dons assortis d’avantages fiscaux. Le ministre a obtenu ces renseignements dans le cadre d’une vérification dont le véritable objet était la Fondation. Une personne qui contribue à un organisme de bienfaisance peut raisonnablement s’attendre à ce que sa contribution puisse être examinée si l’organisme fait l’objet d’une vérification. Pareil examen emporte toujours la possibilité que le donateur fasse l’objet d’une enquête et qu’une nouvelle cotisation soit établie ultimement à son égard.

[27] Subsiste la crainte que l’ARC puisse tenter d’enquêter sur des contribuables non désignés nommément « sous le couvert » d’une vérification. L’expression « sous le couvert » suppose que le contribuable qui fait l’objet de la vérification n’est pas réellement soupçonné de contrevenir à la Loi et que les personnes non désignées nommément en sont les véritables cibles. Or, si le programme de bienfaisance d’un organisme n’est pas valide, tant l’organisme que tous ses donateurs qui réclament un crédit d’impôt contreviennent à la Loi. L’ARC a donc un intérêt légitime à enquêter sur chacun d’eux. Il en serait de même de toute autre relation impliquant un traitement fiscal réciproque. À notre avis, le risque que l’ARC utilise son pouvoir de vérifier un contribuable qui n’est pas personnellement soupçonné de contrevenir à la Loi simplement pour enquêter sur la conformité des agissements d’autres contribuables non désignés nommément est minime.

VI. Le recours

[28] Compte tenu de notre conclusion selon laquelle l’ARC n’était pas tenue d’obtenir d’autorisation judiciaire pour exiger et obtenir la liste des donateurs et les renseignements connexes, il n’est pas nécessaire, à strictement parler, d’examiner la question du recours approprié pour trancher le pourvoi. Toutefois, nous croyons opportun de formuler certains commentaires sur l’ordonnance de la Cour fédérale, rendue par le juge des requêtes, qui a annulé les nouvelles cotisations de tous les donateurs dont l’identité a été révélée à l’ARC uniquement grâce aux renseignements obtenus par suite de sa demande faite en 2003. Nous souscrivons à l’opinion du juge Rothstein selon laquelle la Cour fédérale n’a pas compétence pour ordonner au ministre du Revenu national d’annuler les cotisations fiscales. Lorsqu’un contribuable craint que certains éléments de preuve soient utilisés contre lui pour l’établissement d’une nouvelle cotisation, il doit s’adresser à la Cour canadienne de l’impôt pour en contester l’admissibilité.

[29] Pour ces motifs, nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs des juges Binnie, Deschamps et Rothstein rendus par

[30] Le juge Rothstein (dissident en partie) — J’ai lu les motifs de la Juge en chef et du juge LeBel, mais je ne puis souscrire à leur opinion. À mon humble avis, le par. 231.2(2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.) (« Loi »), visait à restreindre dans une certaine mesure le vaste pouvoir unilatéral de l’Agence du revenu du Canada (« ARC »). Les dispositions pertinentes de la Loi devraient recevoir une interprétation qui donne un sens à cet article. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi. Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites dans les motifs des juges majoritaires.

[31] Il ne fait aucun doute que l’ARC dispose d’un vaste pouvoir de vérification des contribuables. (Suivant le par. 248(1) de la Loi, sont comprises dans la définition de « contribuables » « toutes les personnes, même si elles ne sont pas tenues de payer l’impôt », ce qui inclut les organismes de bienfaisance tels que la Redeemer Foundation (« Fondation »).) Selon le par. 231.1(1), une personne autorisée peut, pour l’application et l’exécution de la Loi, inspecter, vérifier ou examiner les livres et registres d’un contribuable. L’ARC peut exiger tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui peuvent se rapporter aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer.

[32] Selon le par. 230(1), quiconque exploite une entreprise et quiconque est obligé de payer des impôts doit tenir des registres et des livres de comptes, dans la forme et renfermant les renseignements qui permettent d’établir le montant des impôts payables.

[33] L’obligation pour les organismes de bienfaisance de tenir des registres et des livres de comptes est prévue expressément au par. 230(2). Chaque organisme de bienfaisance enregistré doit tenir des registres et des livres de comptes qui contiennent : des renseignements qui permettent à l’ARC de déterminer s’il existe des motifs d’annulation de l’enregistrement de l’organisme; un double de chaque reçu, renfermant les renseignements prescrits, visant les dons reçus; d’autres renseignements qui permettent à l’ARC de vérifier les dons qui donnent droit à des déductions ou à des crédits d’impôt.

[34] Selon le par. 230(3), l’ARC peut enjoindre à une personne qui n’a pas tenu les registres et livres de comptes voulus de tenir ceux qu’elle spécifie.

[35] Prises isolément, ces dispositions peuvent être interprétées comme conférant à l’ARC non seulement le pouvoir de procéder à une vérification des livres et registres d’un contribuable à tout moment raisonnable, mais également celui d’exiger la conservation des renseignements qui lui permettraient d’obtenir les noms des personnes non désignées nommément. Cependant, elles doivent être interprétées à la lumière des autres dispositions pertinentes de la Loi. Dans Hypothèques Trustco Canada c. Canada, [2005] 2 R.C.S. 601, 2005 CSC 54, la Juge en chef et le juge Major ont affirmé, au par. 10 :

L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. [Je souligne.]

[36] En l’espèce, l’autre disposition législative pertinente est l’art. 231.2, dont le par. (1) prévoit :

. . . le ministre peut [. . .] pour l’application et l’exécution de la présente loi [. . .] exiger d’une personne . . .

a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire . . .

b) qu’elle produise des documents.

Le paragraphe 231.2(1) doit être interprété comme conférant à l’ARC un pouvoir supplémentaire à ceux que lui confèrent les art. 230 et 231.1. Autrement, il serait inutile. Le législateur ne saurait avoir l’intention d’adopter une disposition législative qui n’a aucun effet. Comme l’affirme la Cour dans Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 27 :

. . . on peut qualifier d’absurdes les interprétations qui vont à l’encontre de la fin d’une loi ou en rendent un aspect inutile ou futile . . .

[37] Les pouvoirs de vérification et d’inspection conférés à l’ARC par les art. 230 et 231.1 ne peuvent être aussi vastes que les juges majoritaires le prétendent, car une telle interprétation ferait abstraction de l’art. 231.2 et le dépouillerait de tout sens. Toutefois, même s’il est très vaste, le pouvoir supplémentaire conféré à l’ARC par le par. 231.2(1) n’est pas illimité. Il est subordonné au par. 231.2(2), qui interdit à l’ARC d’exiger de quiconque la fourniture de renseignements ou la production de documents prévue au par. 231.2(1) concernant des personnes non désignées nommément, sans y être préalablement autorisée par un juge.

[38] Selon l’interprétation des juges majoritaires et de la Cour d’appel, l’ARC pourrait toujours échapper à l’application du par. 231.2(2) en exigeant des renseignements concernant des personnes non désignées nommément dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de vérification du contribuable à qui elle demande de fournir ces renseignements. L’ARC aurait donc entière discrétion pour décider soit de procéder par voie de vérification soit de demander une autorisation judiciaire pour obtenir des renseignements ou des documents se rapportant à des personnes non désignées nommément. Le paragraphe 231.2(2), qui vise à protéger le contribuable, n’aurait plus, au mieux, qu’un effet très limité et, au pire, absolument aucun effet.

[39] Au paragraphe 15 de leurs motifs, les juges majoritaires affirment que l’argument selon lequel le par. 231.1(1) devrait recevoir une interprétation atténuée pour éviter la redondance échoue. Avec égards, j’estime que la notion d’interprétation atténuée est hors de propos. Il faut plutôt interpréter les dispositions interreliées de la Loi de sorte qu’elles forment un tout cohérent lorsqu’elles sont lues conjointement. Il s’agit ici de savoir si, dans l’exercice de son pouvoir de vérification, l’ARC peut se soustraire à l’application du par. 231.2(2). L’approche des juges majoritaires rendrait le par. 231.2(2) totalement inutile dans le contexte de la vérification d’un contribuable par l’ARC. Rien dans la Loi ne donne à croire qu’il faille appliquer le par. 231.2(2) aussi restrictivement.

[40] J’estime que la différence entre les art. 230 et 231.1, d’une part, et l’art. 231.2, d’autre part, réside dans ce qui suit : les art. 230 et 231.1 mettent l’accent sur le respect de la Loi par le contribuable et sur la capacité pour l’ARC, dans le contexte d’un système d’autodéclaration, de demander et d’obtenir des renseignements qui lui permettent de s’assurer de ce respect ou de conclure au non‑respect de la Loi par le contribuable. Le pouvoir que l’art. 231.2 confère à l’ARC d’exiger des renseignements et documents — avec l’autorisation d’un juge, au besoin, sinon sans cette autorisation — peut être vu comme un accroissement de son pouvoir de vérification d’un contribuable, mais il peut aussi servir à d’autres fins, par exemple, à prendre des mesures en cas de non‑paiement et à obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément.

[41] Lorsque l’ARC cherche à obtenir des renseignements ou des documents dans un but autre que celui de s’assurer que le contribuable respecte la Loi, ce qu’elle pourrait déterminer par une vérification, elle outrepasse les pouvoirs que lui confèrent les art. 230 et 231.1. Si ce que cherche l’ARC se rapporte à des personnes non désignées nommément, elle doit obtenir une autorisation judiciaire.

[42] Par suite de la vérification de la Fondation et du Redeemer University College pour l’année d’imposition 1997, qui semble avoir éveillé les soupçons de l’ARC à certains égards, cette dernière a écrit aux donateurs de la Fondation, le 10 juillet 2000, pour leur faire part de son intention d’établir de nouvelles cotisations et de refuser les crédits d’impôt pour les dons qu’ils avaient faits au Programme des prêts à remboursement conditionnel (« PPRC ») à l’intention d’étudiants du Collège. Il semblerait donc que, dès juillet 2000, si ce n’est plus tôt, l’ARC voulait établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs associés au PPRC. Lors de vérifications subséquentes, elle a exigé des livres et registres en vertu du par. 230(3). Elle a aussi demandé des renseignements et des documents en vue d’établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs pour les années subséquentes.

[43] À mon avis, dès lors que l’ARC a souhaité obtenir les noms de personnes non désignées nommément ainsi que des renseignements à leur sujet, elle était tenue d’obtenir au préalable une autorisation judiciaire conformément au par. 231.2(2). Elle ne pouvait se soustraire à la nécessité d’obtenir cette autorisation en formulant une demande en vertu du par. 230(3). En outre, je suis d’accord avec le juge Hughes, juge des requêtes, pour dire que l’ARC ne pouvait pas non plus se soustraire à cette exigence en demandant les renseignements verbalement ou de manière informelle ([2006] 1 R.C.F. 416, 2005 CF 1361).

[44] Que l’ARC ait demandé des renseignements et des documents dans le seul but d’obtenir de l’information concernant des personnes non désignées nommément, ou dans le double but de vérifier les livres et registres de la Fondation et d’obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément, elle devait se conformer au par. 231.2(2).

[45] L’ARC soutient que la Fondation devait conserver les renseignements demandés pour les besoins de sa vérification. Selon elle, il serait déraisonnable et irréaliste d’exiger qu’elle obtienne une autorisation judiciaire simplement parce que les renseignements sur le contribuable visé par la vérification pourraient risquer de révéler les noms de personnes non désignées nommément. L’ARC affirme vérifier ou examiner annuellement près de 400 000 déclarations. Puisqu’elle a droit aux renseignements pour les besoins de la vérification, son obligation d’obtenir au préalable une autorisation judiciaire pour demander des renseignements concernant des personnes non désignées nommément ne servirait aucune fin utile.

[46] Je conviens qu’il serait déraisonnable et irréaliste d’exiger que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire simplement parce que les noms de personnes autres que le contribuable visé par la vérification pourraient figurer dans les renseignements du contribuable. Mais ce n’est pas le cas en l’espèce. En l’espèce, l’ARC avait décidé en juillet 2000, si ce n’est plus tôt, d’établir de nouvelles cotisations à l’égard de donateurs, mais pour ce faire, il lui fallait obtenir plus de renseignements. Il ne s’agit pas d’un cas où les renseignements nécessaires pour établir de nouvelles cotisations à l’endroit de certains donateurs figuraient entièrement dans les registres consultés par l’ARC dans le seul but de procéder à une vérification de la Fondation. Lorsque l’ARC a l’intention de demander des renseignements concernant ou identifiant des personnes non désignées nommément afin de vérifier si elles se conforment à la Loi, elle doit obtenir une autorisation judiciaire.

[47] Je comprends que l’ARC vérifie et inspecte chaque année près de 400 000 déclarations, mais ses propres pratiques indiquent que l’obtention d’une autorisation judiciaire ne devrait pas lui imposer un fardeau excessif. L’ARC a établi des « Lignes directrices sur les demandes péremptoires », dans lesquelles elle expose les étapes à suivre lorsque, dans le cadre d’une vérification, certains renseignements qu’elle estime nécessaires ne sont pas fournis volontairement. Les Lignes directrices font la distinction entre les cas où une demande péremptoire fondée sur le par. 231.2(1) est possible, et ceux où une demande péremptoire fondée sur le par. 231.2(2), qui requiert l’obtention d’une autorisation judiciaire, est nécessaire.

[48] Au paragraphe 20 de leurs motifs, la Juge en chef et le juge LeBel affirment qu’« [i]l serait illogique d’enjoindre à un organisme de bienfaisance de tenir des registres pour que l’ARC puisse vérifier la légitimité des dons qu’il reçoit, et d’exiger ensuite que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire pour les examiner. » Je ne prétends pas que l’ARC ne peut pas avoir accès, sans autorisation judiciaire, aux registres qu’un contribuable est obligé de tenir. Je fais toutefois une distinction dans les cas où l’ARC a formé l’intention d’obtenir des renseignements concernant le respect de la Loi par des personnes spécifiques, mais non désignées nommément, et qu’elle intime à l’organisme de bienfaisance de tenir des livres et registres ou lui demande de fournir de l’information de manière à pouvoir obtenir les noms de ces personnes non désignées nommément ou des renseignements à leur sujet. En pareils cas, l’ARC doit obtenir une autorisation judiciaire.

[49] Les juges majoritaires affirment aussi que le par. 231.2(2) ne devrait pas s’appliquer dans les situations où les renseignements requis sont demandés pour s’assurer du respect de la Loi par le contribuable soumis à la vérification et où celui‑ci n’a pas tenu les « registres voulus ». Ils soutiennent que, contre toute logique, l’ARC devrait ainsi obtenir une autorisation judiciaire simplement parce que l’organisme de bienfaisance n’a pas tenu les registres voulus. En l’occurrence, on n’a pas demandé à la Fondation de tenir des registres des transmissions avant novembre 1999. Par ailleurs, l’ARC a exprimé son intention de [traduction] « refuser la déduction réclamée par les parents dans leur déclaration de revenu des particuliers si l’organisme de bienfaisance ne met pas fin à cette pratique » (soit la participation au PPRC). Mise à part la demande spécifique formulée en 1999 par l’ARC pour que la Fondation conserve les formulaires de transmission, rien n’indique que ces formulaires faisaient partie des « registres voulus » que la Fondation ou tout autre organisme de bienfaisance devaient tenir aux termes du par. 230(2). Dès que l’ARC a décidé qu’elle établirait de nouvelles cotisations pour les donateurs qui participaient au PPRC, sa demande de production des formulaires de transmission constituait une demande de renseignements concernant des personnes non désignées nommément au sujet de leur respect de la Loi. La lettre de 1999 par laquelle l’ARC demandait les formulaires de transmission ne pouvait servir à contourner les exigences du par. 231.2(2).

[50] Selon les Lignes directrices :

Si le ministre cherche à exiger d’une personne des renseignements reliés à une ou à plusieurs parties inconnues, il doit au préalable obtenir une autorisation judiciaire en vertu du paragraphe 231.2(3) de la LIR . . .

(Ministère du Revenu national, Lignes directrices sur les demandes péremptoires, 20 juillet 1995, p. 6)

Rien n’indique que l’obligation de l’ARC d’obtenir une autorisation judiciaire lorsqu’elle cherche à obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément ne s’applique pas dans le cadre d’une vérification.

[51] L’ARC affirme qu’une pratique administrative incompatible n’est pas un facteur déterminant en matière d’interprétation législative. Je suis d’accord. Cependant, les Lignes directrices prévoient les cas où une autorisation judiciaire est nécessaire, sans indiquer de quelque façon que se soit qu’il faut éviter, si possible, pour des raisons d’ordre pratique, de recourir à cette procédure ou qu’elle est inutile lors d’une vérification. D’ailleurs, la requête en autorisation est présentée ex parte et, selon le par. 231.2(3), il suffit de démontrer que la personne ou le groupe est identifiable et que la requête ne vise qu’à vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la Loi. Je conclus que le recours à l’autorisation judiciaire, lorsqu’elle est nécessaire, ne devrait pas imposer un fardeau excessif.

[52] L’ARC soutient que le pouvoir que lui confère le par. 231.2(1) est facultatif et que la restriction imposée par le par. 231.2(2) ne transforme pas ce pouvoir facultatif en une obligation impérative. Or, comme je l’ai indiqué, lorsque l’ARC demande des renseignements se rapportant à des personnes non désignées nommément dans le but de vérifier si elles respectent la Loi, elle ne peut obtenir ces renseignements en vertu de son pouvoir de vérification d’un autre contribuable. L’ARC peut recourir à l’art. 231.2. Le cas échéant, elle doit se conformer au par. 231.2(2) si elle cherche à obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément.

[53] Selon la Cour d’appel fédérale, étant donné la réciprocité dans le traitement fiscal de la plupart des opérations commerciales, l’ARC peut utiliser les renseignements qu’elle a obtenus d’un contribuable pour s’assurer que l’autre partie à l’opération respecte la Loi. La Cour d’appel a dit ce qui suit :

Le ministre a tout intérêt à vérifier que le montant réclamé au titre des dépenses d’entreprise par l’acheteur correspond au montant enregistré à titre de revenu par le vendeur. Dans le cas des organismes de bienfaisance, la même réciprocité s’applique. Si le ministre détermine que les dons reçus ne sont pas admissibles à une déduction, il a alors intérêt à vérifier les déclarations de ceux à qui un reçu a été remis pour ces dons. Le fait de pouvoir assujettir les deux parties d’une transaction à un traitement fiscal équivalent représente un aspect fondamental du processus de vérification.

([2007] 3 R.C.F. 40, 2006 CAF 325, par. 41)

[54] Je conviens qu’il y a réciprocité dans le traitement fiscal de nombreuses opérations commerciales et que l’ARC peut avoir intérêt à vérifier comment le contribuable et l’autre partie à l’opération l’ont qualifiée pour fins d’imposition. Si les registres du contribuable soumis à une vérification révèlent l’identité de l’autre partie à l’opération et que l’ARC n’exige rien de plus, le recours au par. 231.2(2) est inutile. Cependant, cela ne saurait permettre de contourner les exigences du par. 231.2(2), ce qui serait le cas si, chaque fois qu’un contribuable faisait l’objet d’une vérification, l’ARC jouissait d’une liberté totale pour obtenir des renseignements se rapportant à des personnes non désignées nommément.

[55] Dans leurs motifs, mes collègues traitent des arguments de principe touchant l’interprétation de la Loi. Au paragraphe 25, ils affirment que les attentes des contribuables en matière de protection de la vie privée sont très faibles en ce qui a trait à leurs registres commerciaux et fiscaux et que l’art. 231.1 risque effectivement de dévoiler beaucoup de renseignements sur les contribuables soumis à la vérification et sur des personnes non désignées nommément. Cependant, la présente affaire relève du domaine de l’interprétation législative. Je conviens que les attentes des particuliers et des entités en matière de protection de la vie privée peuvent être très faibles en ce qui a trait à leurs registres commerciaux et fiscaux. J’estime toutefois qu’il demeure nécessaire d’interpréter la Loi de façon à ce que les dispositions pertinentes forment un tout cohérent lorsqu’elles sont lues conjointement.

[56] Selon la Juge en chef et le juge LeBel, l’ARC a le droit, sans recourir au par. 231.2(2), d’exiger les renseignements qui devraient figurer, selon la Loi, dans les registres d’un contribuable. Or, comme je l’ai mentionné, les dispositions pertinentes de la Loi sont formulées en termes extrêmement généraux. Étant investie de pouvoirs aussi vastes, l’ARC devrait être tenue de suivre rigoureusement la procédure prévue à la Loi. Le paragraphe 231.2(2) visait à limiter un tant soit peu ces vastes pouvoirs et, à mon avis, lorsque l’ARC forme l’intention d’obtenir des renseignements sur des personnes non désignées nommément dans le cadre d’une vérification, elle doit obtenir l’autorisation judiciaire exigée par le par. 231.2(2).

[57] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens et de rétablir la décision du juge des requêtes, sauf le paragraphe 4 de son ordonnance prononcée le 4 octobre 2005, qui est ainsi rédigé :

[traduction] Le défendeur annulera les nouvelles cotisations et les projets de nouvelles cotisations à l’égard de tout donateur dont l’identité a été portée à sa connaissance uniquement par les renseignements obtenus illégalement;

[58] L’ARC soutient que la Cour fédérale n’a pas compétence pour enjoindre au ministre du Revenu national d’annuler une cotisation fiscale. Je suis d’accord. Selon le par. 152(8) de la Loi, la cotisation est réputée valide sous réserve des modifications qui peuvent y être apportées ou de son annulation lors d’une opposition signifiée à l’ARC ou d’un appel à la Cour canadienne de l’impôt. Le paragraphe 169(1) de la Loi, qui permet un appel à la Cour canadienne de l’impôt, est le mécanisme dont disposent les contribuables désireux de faire annuler leurs cotisations. Selon l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 :

. . . lorsqu’une loi fédérale prévoit expressément qu’il peut être interjeté appel, devant la [. . .] Cour canadienne de l’impôt [. . .] cette décision [. . .] ne peut [. . .] faire l’objet de contrôle . . .

Le juge des requêtes n’avait pas compétence pour annuler les cotisations fiscales des donateurs. Comme l’a, à très juste titre, concédé l’ARC, les questions touchant l’admissibilité de la preuve relative aux cotisations peuvent être soumises à la Cour canadienne de l’impôt.

ANNEXE

Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.)

230. (1) [Livres de comptes et registres] Quiconque exploite une entreprise et quiconque est obligé, par ou selon la présente loi, de payer ou de percevoir des impôts ou autres montants doit tenir des registres et des livres de comptes (y compris un inventaire annuel, selon les modalités réglementaires) à son lieu d’affaires ou de résidence au Canada ou à tout autre lieu que le ministre peut désigner, dans la forme et renfermant les renseignements qui permettent d’établir le montant des impôts payables en vertu de la présente loi, ou des impôts ou autres sommes qui auraient dû être déduites, retenues ou perçues.

(2) [Livres de comptes et registres d’un organisme de bienfaisance] Chaque organisme de bienfaisance enregistré et chaque association canadienne enregistrée de sport amateur doit tenir des registres et des livres de comptes à une adresse au Canada, enregistrée auprès du ministre ou désignée par lui, qui contiennent ce qui suit :

a) des renseignements sous une forme qui permet au ministre de déterminer s’il existe des motifs d’annulation de l’enregistrement de l’organisme ou de l’association en vertu de la présente loi;

b) un double de chaque reçu, renfermant les renseignements prescrits, visant les dons reçus par l’organisme ou l’association;

c) d’autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l’organisme ou à l’association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d’impôt aux termes de la présente loi.

(2.1) [Idem, avocats] Il est entendu que les registres et les livres de comptes qui doivent, en vertu du paragraphe (1), être tenus par une personne exploitant une entreprise consistant dans l’exercice de la profession d’avocat (au sens du paragraphe 232(1)) en société de personnes ou autrement comprennent tous les registres comptables de l’avocat, y compris les pièces justificatives et les chèques.

(3) [Ordre du ministre quant à la tenue des registres] Le ministre peut enjoindre à une personne qui n’a pas tenu les registres et livres de comptes voulus pour l’application de la présente loi de tenir ceux qu’il spécifie et cette personne doit, dès lors, tenir les registres et livres de comptes qui sont ainsi exigés d’elle.

(4) [Durée de conservation] Quiconque est requis, sous le régime du présent article, de tenir des registres et livres de comptes doit conserver :

a) les registres et livres de comptes, de même que les comptes et pièces justificatives nécessaires à la vérification des renseignements contenus dans ces registres et livres de comptes, dont les règlements prévoient la conservation pour une période déterminée;

b) tous les autres registres et livres de comptes mentionnés au présent article de même que les comptes et pièces justificatives nécessaires à la vérification des renseignements contenus dans ces registres et livres de comptes pendant les six ans qui suivent la fin de la dernière année d’imposition à laquelle les documents se rapportent.

(4.1) [Registres électroniques] Quiconque tient des registres, comme l’en oblige le présent article, par voie électronique doit les conserver sous une forme électronique intelligible pendant la durée de conservation visée au paragraphe (4).

(4.2) [Dispense] Le ministre peut, selon des modalités qu’il estime acceptables, dispenser une personne ou une catégorie de personnes de l’exigence visée au paragraphe (4.1).

(5) [Exception : défaut de production d’une déclaration] La personne visée au paragraphe (1) et qui n’a pas produit auprès du ministre, pour une année d’imposition, la déclaration de revenu prévue par l’article 150, de la manière et à la date prévues à cet article, doit conserver les registres et livres de comptes exigés par le présent article et qui se rapportent à cette année de même que les comptes et pièces justificatives nécessaires à la vérification des renseignements contenus dans ces registres et livres de comptes pendant les six ans qui suivent la date à laquelle la déclaration de revenu pour cette année est produite auprès du ministre.

(6) [Exception : opposition ou appel] Une personne tenue par le présent article de tenir des registres et livres de comptes et qui signifie un avis d’opposition ou est partie à un appel devant la Cour canadienne de l’impôt en vertu de la présente loi doit conserver les registres, livres de comptes, comptes et pièces justificatives nécessaires à l’examen de l’opposition ou de l’appel jusqu’à l’expiration du délai d’appel prévu à l’article 169 en cas de signification d’un avis d’opposition, ou, en cas d’appel, jusqu’au prononcé sur l’appel et sur tout autre appel en découlant ou jusqu’à l’expiration du délai prévu pour interjeter cet autre appel.

(7) [Exception : demande du ministre] Le ministre peut exiger de la part de toute personne obligée de tenir des registres et livres de comptes en vertu du présent article, par demande signifiée à personne ou par lettre recommandée, la conservation des registres et livres de comptes de même que des comptes et pièces justificatives nécessaires à la vérification des renseignements contenus dans ces registres et livres de comptes, pour la période y prévue, lorsqu’il est d’avis que cela est nécessaire pour l’application de la présente loi.

(8) [Autorisation de se départir plus tôt des documents] Le ministre peut autoriser par écrit une personne à se départir des documents qu’elle doit conserver aux termes du présent article avant la fin de la période fixée sous le régime de celui‑ci.

231.1 (1) [Enquêtes] Une personne autorisée peut, à tout moment raisonnable, pour l’application et l’exécution de la présente loi, à la fois :

a) inspecter, vérifier ou examiner les livres et registres d’un contribuable ainsi que tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui se rapportent ou peuvent se rapporter soit aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer, soit à tout montant payable par le contribuable en vertu de la présente loi;

b) examiner les biens à porter à l’inventaire d’un contribuable, ainsi que tout bien ou tout procédé du contribuable ou d’une autre personne ou toute matière concernant l’un ou l’autre, dont l’examen peut aider la personne autorisée à établir l’exactitude de l’inventaire du contribuable ou à contrôler soit les renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer, soit tout montant payable par le contribuable en vertu de la présente loi;

à ces fins, la personne autorisée peut :

c) sous réserve du paragraphe (2), pénétrer dans un lieu où est exploitée une entreprise, est gardé un bien, est faite une chose en rapport avec une entreprise ou sont tenus ou devraient l’être des livres ou registres;

d) requérir le propriétaire, ou la personne ayant la gestion, du bien ou de l’entreprise ainsi que toute autre personne présente sur les lieux de lui fournir toute l’aide raisonnable et de répondre à toutes les questions pertinentes à l’application et l’exécution de la présente loi et, à cette fin, requérir le propriétaire, ou la personne ayant la gestion, de l’accompagner sur les lieux.

(2) [Autorisation préalable] Lorsque le lieu mentionné à l’alinéa (1)c) est une maison d’habitation, une personne autorisée ne peut y pénétrer sans la permission de l’occupant, à moins d’y être autorisée par un mandat décerné en vertu du paragraphe (3).

(3) [Mandat d’entrée] Sur requête ex parte du ministre, le juge saisi peut décerner un mandat qui autorise une personne autorisée à pénétrer dans une maison d’habitation aux conditions précisées dans le mandat, s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit :

a) il existe des motifs raisonnables de croire que la maison d’habitation est un lieu mentionné à l’alinéa (1)c);

b) il est nécessaire d’y pénétrer pour l’application ou l’exécution de la présente loi;

c) un refus d’y pénétrer a été opposé, ou il existe des motifs raisonnables de croire qu’un tel refus sera opposé.

Dans la mesure où un refus de pénétrer dans la maison d’habitation a été opposé ou pourrait l’être et où des documents ou biens sont gardés dans la maison d’habitation ou pourraient l’être, le juge qui n’est pas convaincu qu’il est nécessaire de pénétrer dans la maison d’habitation pour l’application ou l’exécution de la présente loi peut ordonner à l’occupant de la maison d’habitation de permettre à une personne autorisée d’avoir raisonnablement accès à tous documents ou biens qui sont gardés dans la maison d’habitation ou devraient y être gardés et rendre tout autre ordonnance indiquée en l’espèce pour l’application de la présente loi.

231.2 (1) [Production de documents ou fourniture de renseignements] Malgré les autres dispositions de la présente loi, le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et, pour l’application et l’exécution de la présente loi, y compris la perception d’un montant payable par une personne en vertu de la présente loi, par avis signifié à personne ou envoyé par courrier recommandé ou certifié, exiger d’une personne, dans le délai raisonnable que précise l’avis :

a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenu ou une déclaration supplémentaire;

b) qu’elle produise des documents.

(2) [Personnes non désignées nommément] Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé « tiers » au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).

(3) [Autorisation judiciaire] Sur requête ex parte du ministre, un juge peut, aux conditions qu’il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger d’un tiers la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une personne non désignée nommément ou plus d’une personne non désignée nommément — appelée « groupe » au présent article — , s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit :

a) cette personne ou ce groupe est identifiable;

b) la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi;

c) et d) [abrogés L.C. 1996, ch. 21, par. 58(1)]

(4) [Signification ou envoi de l’autorisation] L’autorisation accordée en vertu du paragraphe (3) doit être jointe à l’avis visé au paragraphe (1).

(5) [Révision de l’autorisation] Le tiers à qui un avis est signifié ou envoyé conformément au paragraphe (1) peut, dans les 15 jours suivant la date de signification ou d’envoi, demander au juge qui a accordé l’autorisation prévue au paragraphe (3) ou, en cas d’incapacité de ce juge, à un autre juge du même tribunal de réviser l’autorisation.

(6) [Pouvoir de révision] À l’audition de la requête prévue au paragraphe (5), le juge peut annuler l’autorisation accordée antérieurement s’il n’est pas convaincu de l’existence des conditions prévues aux alinéas (3)a) et b). Il peut la confirmer ou la modifier s’il est convaincu de leur existence.

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges Binnie, Deschamps et Rothstein sont dissidents en partie.

Procureurs de l’appelante : Miller Thomson, Toronto.

Procureur de l’intimé : Procureur général du Canada, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge LeBel
Arrêt mentionné : R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627.
Citée par le juge Rothstein (dissident en partie)
Hypothèques Trustco Canada c. Canada, [2005] 2 R.C.S. 601, 2005 CSC 54
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27.
Lois et règlements cités
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.), art. 152(8), 169(1), 230, 231.1, 231.2, 248(1).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1(3), 18.5.
Doctrine citée
Canada. Ministère du Revenu national. Direction de la vérification. Lignes directrices sur les demandes péremptoires. Ottawa : Ministère du Revenu national, 20 juillet 1995.

Proposition de citation de la décision: Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), 2008 CSC 46 (31 juillet 2008)

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Origine de la décision

Date de la décision : 31/07/2008
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