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§ France, Conseil constitutionnel, 19 janvier 1984, 83-167

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Loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 83-167
Numéro NOR : CONSTEXT000017667640 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1984-01-19;83.167 ?

Saisine :

SAISINE DEPUTES :

Les soussignés, députés à l'Assemblée nationale, défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative au contrôle des établissements de crédit, qui a été adoptée définitivement par l'Assemblée nationale au cours de la 3e séance, du 20 décembre 1983 suivant la procédure de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution.

La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, qui est déférée à la censure du Conseil constitutionnel, est contraire à la Constitution et, de manière plus générale, aux règles de nature constitutionnelle.

On peut en effet faire à ce texte au moins trois séries de reproche.

Certaines dispositions du projet de loi portent atteinte au principe d'égalité et au principe de la liberté d'entreprendre ; d'autres dispositions du même projet de loi violent les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958.

On regroupera donc ces différents griefs suivant l'origine des règles ou principes de nature constitutionnelle ainsi violés en examinant successivement les atteintes aux principes et normes de nature constitutionnelle et les atteintes aux dispositions proprement dites de la Constitution.

I : Le projet de loi relatif à l'activité et au contrôle des établissements de crédit et les "principes et règles de valeur constitutionnelle".

Deux principes et règles de valeur constitutionnelle sont ainsi mis en cause : le principe d'égalité et le principe de la liberté d'entreprendre, principes qui résultent notamment du préambule de la Constitution de 1958 et de la Déclaration des droits de 1789.

En effet, le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 édicte que : "Le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946".

Il faut souligner que le renvoi aux textes de 1789 et de 1946 a pour objet et pour effet de les intégrer dans le préambule de la Constitution de 1958, donc dans cette Constitution elle-même.

Telle est exactement la solution dégagée par le Conseil constitutionnel qui considère que la Déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946 sont des composantes de la Constitution de 1958 et qui contrôle les lois par rapport à eux (CC, 16 juillet 1971, décision 7144 D C, Rec p 29 AJDA 1971, 537; Cf J Robert, Propos sur le sauvetage d'une liberté, RDP 1171 ; CC, 15 janvier 1975, décision 75-54 DC, Rec p 19, AJDA 1975-134, Note Rivero ; CC, 12 janvier 1977, décision 76-75 DC, Rec p 33, AJDA 1978-215, Note Rivero ; CC, 25 juillet 1979, décision 79-105 DC, Journal officiel 1953 ; CC, 9 janvier 1980, décision 79-109 DC, Journal officiel p 84 ; CC, 16 janvier 1982, décision 81-132 DC, Journal officiel 17 janvier 1982, p 299).

Il s'agit là d'une jurisprudence constante.

Par le préambule de la Constitution de 1946, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de races, de religions ni de croyances, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et les libertés de l'homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Il proclame, en outre, comme particulièrement nécessaires à notre temps un certain nombre de principes politiques, économiques et sociaux. Ainsi les sources de nature constitutionnelle auxquelles il faut se référer pour dégager les principes servant de fondement à la République sont la Constitution de 1958, y compris son préambule, le préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et la Déclaration des droits de 1789.

Ces textes expriment une conception générale de la société française qui s'impose aux pouvoirs publics, non seulement Gouvernement, mais également Parlement. La violation d'un de ces principes de valeur constitutionnelle entraîne la censure de la loi votée par le Parlement.

Ainsi la hiérarchie des normes en droit français amène à distinguer trois catégories de règles.

Il y a d'abord les normes ou règles essentielles qui sont contenues dans le corps de la Constitution et dans les principes ou dispositions à valeur constitutionnelle.

Il y a ensuite les normes ou règles importantes qui sont contenues dans les lois organiques et ordinaires.

Il y a enfin les normes ou règles secondaires qui sont contenues dans les règlements. (Cf sur cette hiérarchie, Louis Favoreu et Loïc Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 2e édition 1979, p 425).

Dans le cadre des compétences que lui réserve l'article 34 de la Constitution, la loi ne doit pas méconnaître les principes posés par la Constitution, les préambules et autres textes à valeur constitutionnelle, principes dont la loi doit seulement assurer la mise en oeuvre sans dénaturation ni mise en cause quelconques.

Dans la mise en oeuvre des principes constitutionnels, le législateur doit veiller à ne pas "dénaturer" ou "mettre en cause" ceux-ci en prenant des normes trop générales ou trop imprécises.

Comme d'ailleurs le pouvoir réglementaire qui ne peut ni ne doit, dans la mise en oeuvre des normes législatives, "dénaturer" ni "mettre en cause" ces normes.

C'est ainsi que la loi relative à la fouille des véhicules n'est pas conforme à la Constitution puisque, dépassant la simple mise en oeuvre, elle met en cause ou "porte atteinte aux principes essentiels sur lesquels repose la protection de la liberté individuelle". (CC, 12 janvier 1977, décision 76-75, Rec p 33, et Louis Favoreu et Loïc Philip, op cit, p 391 et s).

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs appliqué le même raisonnement en matière de droit du travail et de droit syndical dans l'affaire de l'emploi des jeunes en décidant que le législateur étant compétent, d'après l'article 34 de la Constitution de 1958, pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical, il lui "revient de déterminer, dans le respect des principes qui sont énoncés au préambule, les conditions de leur mise en oeuvre" (CC, 5 juillet 1977).

Si les mesures prises par le législateur ne se limitent pas à mettre en oeuvre les principes, mais "si elles les mettent en cause", le Conseil constitutionnel ne peut alors que sanctionner la violation du préambule.

Il appartient à la loi de "mettre en oeuvre" le principe constitutionnel, c'est-à-dire de prévoir ses modalités d'application, à condition que les règles de mise en oeuvre prévues ne vident pas le principe de son contenu et ne le dénaturent pas (Cf CC, 25 juillet 1979).

Ainsi, dans le cadre des compétences à lui reconnues par l'article 34 de la Constitution, le législateur doit respecter et s'abstenir de dénaturer les principes à valeur constitutionnelle.

En d'autres termes, comme l'écrit M Favoreu dans sa chronique constitutionnelle française consacrée au Conseil constitutionnel et aux nationalisations (Revue du droit public, 1982, pp 377 et suivantes) l'Etat de droit suppose en France que toute autorité, y compris le législateur, soit soumise à la règle de droit.

C'est ce que le Conseil constitutionnel a clairement affirmé dans sa décision du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisations en soulignant dans le 18e considérant que, lorsque la Constitution confie à la loi la fixation de la règle ou la détermination des principes, ceux-ci "ne sauraient dispenser le législateur, dans l'exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle qui s'imposent à tous les organes de l'Etat".

Aucun organe de l'Etat, aucun pouvoir institué n'échappe au respect de la norme constitutionnelle.

Comme "tous les organes de l'Etat", le législateur est soumis au respect de la Constitution. C'est l'affirmation fondamentale de la plénitude de la réalisation de l'Etat de droit en France.

Et le caractère fondamental de cette affirmation du Conseil constitutionnel a été repris et confirmé par la suite dans la décision qui est intervenue sur la réforme de la décentralisation : "Considérant que le principe de légalité exige à la fois le respect des attributions du législateur et celui des règles supérieures de droit par lesquelles la Constitution adoptée par le peuple français " (Décision n° 82-137 DC, 25 février 1982, loi de décentralisation).

Et, par ailleurs, le Conseil constitutionnel entend préciser que non seulement le législateur est soumis au respect des normes supérieures mais qu'encore, par ces normes supérieures, il faut entendre celles qui sont contenues dans la Constitution proprement dite (ce sont "les règles"), mais aussi les principes à valeur constitutionnelle qui sont contenus ou déduits d'autres textes ou déclarations.

Cette formule résume et reprend toute la jurisprudence qui a été élaborée depuis 1971 par le Conseil constitutionnel et qui "incorpore" au bloc de constitutionnalité les préambules, la Déclaration de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

En définitive, selon les termes très nets employés par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation, l'article 34 de la Constitution qui énumère les pouvoirs du législateur tout comme la disposition qui confie à la loi la détermination des principes fondamentaux du régime de la propriété, "ne saurait dispenser le législateur, dans l'exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle qui s'imposent à tous les organes de l'Etat".

II : Ces observations préliminaires étant faites, deux principes et règles de valeur constitutionnelle au moins sont méconnus par la loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Il s'agit du principe d'égalité et du principe de la liberté d'entreprendre.

A : La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit et le principe d'égalité.

Il n'est point besoin de longs développements pour rappeler ce principe. L'article 2 de la Constitution de 1958 proclame que la République assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens.

Ce faisant, elle reprend le principe d'égalité déjà consacré par les articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : Art 1er : "Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit".

Art 6 : "La loi est l'expression de la volonté générale Elle doit être la même pour tous ".

Il résulte de ces textes fondamentaux une multitude de principes d'égalité : égalité devant la loi, égalité du suffrage, égalité devant le service public, égalité devant les charges publiques.

La valeur constitutionnelle du principe d'égalité ressort donc d'une manière éclatante des textes constitutionnels (Cf G Vedel et P Delvolvé, Droit administratif, 7e éd 1980, p 383 et s).

Ce point fondamental étant ainsi posé, la poursuite de l'examen des décisions du Conseil constitutionnel impose de s'attacher particulièrement à la décision du 17 janvier 1979 relative aux conseils de prud hommes.

Epousant fidèlement le mode de raisonnement du juge administratif, le conseil déclare : "Considérant que si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard des catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non-identité est justifiée par la finalité de cette loi".

Dans cette décision, l'élément résolument novateur est le principe selon lequel la non-identité de la règle ne doit pas être "incompatible avec la finalité de la loi".

Le Conseil constitutionnel a repris cette même position dans sa décision précitée du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation.

Ces précisions étant faites, on peut passer à l'examen des dispositions de la loi qui sont contraires au principe d'égalité.

C'est le cas d'abord de l'article 8, qui exclut du champ d'application de la loi le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la poste, l'institut des missions des départements d'outre-mer, l'institut des missions d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations.

C'est également le cas de l'article 11, qui exclut ces mêmes personnes et services du champ d'application du projet de loi en discussion.

On peut se demander si ces personnes et institutions se trouvent véritablement dans des situations différentes des autres établissements de crédit ou financiers qui sont définis par la loi.

La réponse est négative puisqu'en réalité, après avoir exclu ces institutions et ces services du champ d'application de la loi, l'article 8 précité, dans son alinéa 2, dispose expressément que ces institutions et services peuvent effectuer les opérations de banque.

De même, l'alinéa 3 du même article 8 prévoit que les règlements du comité de la réglementation bancaire pourront être étendus aux services financiers de la poste, à la Caisse des dépôts et consignations et aux comptables du Trésor assurant un service de dépôt de fonds de particuliers.

C'est dire qu'en réalité ces institutions et services réalisent les mêmes opérations et poursuivent les mêmes buts que les autres établissements de crédit. Rien ne semble donc justifier les discriminations ainsi opérées alors que la loi reconnaît elle-même l'identité de nature des opérations poursuivies.

Il n'y a aucune différence de situation entre l'ensemble de ces organismes qui puisse justifier les discriminations effectuées par la loi.

Une deuxième série de discriminations est introduite par l'article 22, alinéa 2, de la même loi au sein, cette fois-ci, de la catégorie des établissements de crédit concernés par la réforme.

L'article 22, alinéa 1er, pose le principe de l'obligation des établissements de crédit d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié à l'association française des établissements de crédit.

Mais l'alinéa second du même article 22 permet au ministre chargé de l'économie et des finances d'autoriser certaines institutions financières spécialisées à adhérer directement à cette association.

Le texte ne donne pas, encore une fois, les raisons de cette discrimination ainsi opérée au sein de la catégorie des établissements de crédit visés par la loi.

Une troisième série de discrimination résulte des articles 24, 27 et 28 de la loi, qui déterminent la composition du Conseil national du crédit, du comité de la réglementation bancaire et du comité des établissements de crédit.

En effet, le texte définitif adopté par l'Assemblée nationale a supprimé, dans ces trois dispositions, la référence aux cadres pour se contenter de viser les organisations syndicales de salariés ou les organisations syndicales représentatives du personnel alors que le projet de loi initial prévoyait expressément pour le Conseil national du crédit, l'obligation de nommer des représentants des fédérations de cadres et employés (art 24 du projet de loi initial), et, pour le comité de la réglementation bancaire et le comité des établissements de crédit, l'obligation de prendre le représentant du personnel parmi les fédérations syndicales de cadres et employés.

En supprimant toute référence à la notion de cadres dans la désignation des organisations de salariés ou représentatives du personnel, le texte définitif de la loi supprime l'obligation faite au Gouvernement de nommer les membres de ces organismes au sein des fédérations de cadres, de telle sorte qu'à la limite la loi autorise le Gouvernement à ne désigner aucun cadre au sein de ces institutions chargées de fonctions essentielles pour la régulation du système bancaire et financier.

Cette modification de rédaction du texte de la loi introduit donc une discrimination à l'encontre des cadres, discrimination contraire au principe d'égalité et d'autant plus choquante qu'elle conduit à exclure des institutions précitées ceux qui, parmi les membres du personnel, sont le plus à même de participer à l'activité de ces institutions.

Enfin une quatrième série de discriminations est opérée par l'article 33 de la loi.

L'article 31 de la loi prévoit que le comité de la réglementation bancaire établit la réglementation concernant notamment le montant du capital des établissements de crédit et les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ou étendues dans ces établissements, les conditions d'implantation des réseaux, les conditions dans lesquelles ces établissements peuvent prendre des participations, les conditions des opérations que peuvent effectuer les établissements de crédit, en particulier dans leurs relations avec la clientèle, ainsi que les conditions de la concurrence, l'organisation des services communs, les normes de gestion que les établissements de crédit doivent respecter en vue notamment de garantir leur liquidité, leur solvabilité, et l'équilibre de leur structure financière ; le plan comptable, les règles de consolidation des comptes ainsi que la publicité des documents comptables et des informations destinées tant aux autorités compétentes qu'au public et enfin les instruments et les règles de la politique du crédit. Tel est l'objet de la réglementation qui doit être prise par le comité de la réglementation bancaire.

Or l'article 33 de la loi prévoit que les règlements du comité de la réglementation bancaire peuvent être différents selon le statut juridique des établissements de crédit, l'étendue de leurs réseaux ou les caractéristiques de leur activité.

On voit mal le lien qui peut exister entre la réglementation qui doit être prise par le comité de la réglementation bancaire et qui a été rappelée (montant du capital des établissements de crédit, conditions de prise de participation, conditions de réalisation des opérations effectuées avec la clientèle, etc) et le statut juridique de ces mêmes établissements, l'étendue de leurs réseaux ou les caractéristiques de leur activité, critère qui, selon l'article 33, autoriserait les discriminations et l'édiction par le comité de la réglementation bancaire de règlements différents.

En ce qui concerne la différence de statuts juridiques, on peut se demander en quoi un tel critère peut justifier qu'un établissement de crédit soit soumis à des règlements différents en ce qui concerne par exemple la prise de participations ou la réalisation des opérations de crédit avec la clientèle.

De même, quel lien peut-il y avoir entre les caractéristiques de l'activité des établissements de crédit et la réglementation concernant les conditions de la concurrence ? En réalité, les critères qui sont ainsi retenus par l'article 33 de la loi n'impliquent pas une véritable différence de situation et sont, en tout état de cause, incompatibles avec la finalité de la loi.

Il y a donc incontestablement une violation du principe de légalité qui est encore aggravé d'ailleurs par l'alinéa second de l'article 33 qui autorise les règlements du comité de la réglementation bancaire à prévoir les conditions d'octroi de dérogations individuelles à titre exceptionnel et temporaire.

B : La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit et le principe de la liberté d'entreprendre.

Ce principe, ce nouveau droit fondamental a été consacré solennellement par le Conseil constitutionnel dans le 16e considérant de sa décision du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation : "Considérant que, si postérieurement à 1789 et jusqu'à nos jours, les finalités et les conditions d'exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractérisée à la fois par une notable extension de son champ d'application à des domaines individuels nouveaux et par des limitations exigées par l'intérêt général, les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de la puissance publique ; que la liberté qui, aux termes de l'article 4 de la Déclaration, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre".

Or l'article 33 précité de la loi comporte tout à la fois une violation de ce nouveau droit fondamental et du principe d'égalité.

En effet, cette disposition permettra au comité de la réglementation bancaire de prendre des règlements, non pas généraux, mais individualisés en quelque sorte en fonction de la taille ou de l'implantation géographique, et même d'autoriser certains établissements à ne pas s'y conformer.

Ainsi, le comité de la réglementation bancaire, utilisant le critère de l'implantation géographique des réseaux, risque de vouloir empêcher ou bloquer le développement de banques étrangères.

Une telle discrimination est contraire d'une part, aux principes de la liberté d'entreprendre solennellement affirmés par le Conseil constitutionnel mais également aux principes d'égalité des Français et étrangers qui résultent de l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, qui proclame l'égalité de tous, ainsi que de l'article 11 du code civil qui pose le principe que "l'étranger jouira en France des mêmes droits civiques que ceux qui sont ou seront accordés aux Français par les traités de la nation à laquelle cet étranger appartiendra".

II : La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit et la violation de la Constitution.

La loi est non seulement contraire aux principes et règles de valeur constitutionnelle, mais également à deux dispositions de la Constitution, à savoir les articles 34 et 37 de la Constitution.

A : La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements

de crédit et l'article 34 de la Constitution.

L'article 34 de la Constitution énumère les matières dans lesquelles la loi peut désormais intervenir.

Il en résulte que, dans ces matières, seule la loi peut intervenir et le législateur n'est pas autorisé, sous peine de violation de la Constitution, à consentir des "subdélégations de compétence".

C'est ainsi que, pour reprendre encore une fois la décision du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation, le Conseil constitutionnel, conformément à une jurisprudence bien établie, condamne des "subdélégations de compétence" et sanctionne ainsi l'incompétence négative du législateur.

En effet, dans la décision du 16 janvier, le Conseil annule les articles 4, 16 et 30 de la loi relative aux nationalisations au motif qu'en attribuant "aux seuls organes des sociétés nationales un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et de décision soustrait à tout contrôle ", le législateur a méconnu sa propre compétence ; car l'article 34 lui enjoint de "fixer les règles", ce qui signifie que si le législateur ne doit pas lui-même tout décider, il ne doit confier des pouvoirs à des organismes extérieurs que dans le cadre de règles précisées par lui.

Le commentateur de cette décision déjà citée, Monsieur Favoreu, ajoute que déjà, à deux reprises, le Conseil constitutionnel a adopté une telle attitude : d'une part, en 1972, en censurant une disposition organique par laquelle le législateur donnait compétence à chaque assemblée pour déterminer l'autorité chargée de statuer sur certains cas d'incompatibilité (CC, 20 janvier 1972, Incompatibilité parlementaire, "Grandes décisions du Conseil constitutionnel, 2e éd n° 22) ; d'autre part, en 1975, en annulant la mesure par laquelle le législateur donnait compétence au président du tribunal correctionnel pour opérer un choix entre juge unique et tribunal collégial (CC, 23 juillet 1975, juge unique, "Grandes décisions du Conseil constitutionnel", 2e éd n° 27).

Or, la loi comporte un certain nombre de dispositions qui méconnaissent la compétence du législateur.

C'est le cas de l'article 6 de la loi aux termes duquel les établissements de crédit peuvent, en outre, dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire visées à l'article 26, prendre et détenir des participations dans des entreprises existantes ou en création.

Ainsi, il appartient librement au comité de la réglementation bancaire de définir les conditions de prise de participation par les établissements de crédit et ce, sans aucune restriction, alors que de telles prises de participation, dès lors qu'elles excèdent le seuil de 50 p 100 du capital des entreprises concernées, auront pour effet de faire entrer ces entreprises dans le secteur public.

L'article 31 de la loi opère d'ailleurs de la même manière en prévoyant que le comité de la réglementation bancaire établit la réglementation concernant : 1° Les conditions dans lesquelles les participations peuvent être prises ou étendues dans (les) établissements (de crédit) ;

2° Les conditions dans lesquelles ces établissements peuvent prendre des participations.

Le cas prévu par l'article 31 (3°) est celui de l'article 6 ; il appelle donc les mêmes observations.

Le cas prévu par l'article 31 (1°) envisage la situation contraire car il permet au comité de la réglementation bancaire de prévoir les conditions dans lesquelles les participations peuvent être prises dans le capital des établissements de crédit, et ce encore une fois sans aucune restriction, de telle sorte que si ces participations, étant le fait de personnes privées, viennent à excéder le seuil de 50 p 100 du capital de ces établissements de crédit, lesdits établissements de crédit seront automatiquement dénationalisés.

Ce critère de 50 p 100 résulte de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui a décidé que le décret qui autorise le Commissariat à l'énergie atomique, établissement public, à créer une société anonyme filiale du CEA, ne concerne pas un transfert au secteur privé au sens de l'article 34, dès lors que le décret prévoit que l'établissement public sera tenu de conserver la majorité au moins du capital de la société filiale, et qu'il disposera de plus de la moitié des sièges du conseil d'administration, la société ainsi créée restant dans le "secteur public" (CE, 24 novembre 1978, syndicat national du personnel de l'énergie atomique CFDT et autres, Lebon p 465 ; CE, 21 novembre 1978, Schwartz, AJDA 1979, p 42 avec les conclusions de Madame Latournerie et la note Bazex).

Ainsi, le seuil de 50 p 100 est retenu par la jurisprudence pour déterminer si une entreprise entre ou non dans le "secteur public".

En permettant au comité de la réglementation bancaire de prévoir les conditions de prise de participations dans le capital des établissements de crédit sans indiquer de limite à ces prises de participations qui pourront donc excéder 50 p 100, la loi laisse le soin au seul comité de décider de la dénationalisation éventuelle des établissements de crédit.

La critique ne porte certes pas sur le retour de ces établissements de crédit au secteur privé d'où ils n'auraient dû jamais sortir, mais sur les conditions de ce retour qui émanent uniquement du comité de la réglementation bancaire, organisme administratif, et non pas du législateur.

Or, l'article 34 de la Constitution de 1958 prévoit expressément que la loi fixe également les règles concernant les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé. Les articles 6 et 31 violent donc la compétence exclusive du législateur de la même manière que le faisaient les articles 4, 16 et 30 de la première loi de nationalisation, comme l'a affirmé, de manière très nette, le Conseil constitutionnel dans la décision du 16 janvier 1982 précitée : "Considérant que les articles 4, 16 et 30 de la loi sont conçus en termes identiques ; que leurs dispositions tendent, en ce qui concerne chacune des catégories de sociétés nationalisées, à permettre aux administrateurs généraux ou aux conseils d'administration de décider, lorsque les législations ou les pratiques propres à certains pays le rendront nécessaire, l'aliénation partielle ou totale des participations, majoritaires ou minoritaires, détenues directement ou indirectement par ces sociétés dans des filiales ou certaines de leurs succursales exerçant leurs activités en dehors du territoire national ;

Considérant qu'il est également fait grief aux articles 4, 16 et 30 de méconnaître les dispositions de l'article 34 de la Constitution en ce qu'ils autoriseraient les administrateurs généraux ou les conseils d'administration des sociétés nationalisées à procéder à des aliénations pouvant constituer des transferts du secteur public au secteur privé, alors qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, de tels transferts relèvent du domaine de la loi ;" "Considérant que si, aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe "les règles concernant les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé", ces dispositions n'imposent pas que toute opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé soit directement décidée par le législateur ; qu'il appartient à celui-ci de poser pour de telles opérations des règles dont l'application incombera aux autorités ou organes désignés par lui ;

Considérant que, si les articles 4, 16 et 30 de la loi ont pour objet de fixer, dans le cas particulier qu'ils visent, les règles selon lesquelles peuvent intervenir certains transferts, leurs dispositions attribuent aux seuls organes des sociétés nationales un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et de décision soustrait à tout contrôle et d'une telle étendue que les dispositions critiquées ne sauraient être regardées comme satisfaisant aux exigences de l'article 34 de la Constitution ;

Considérant dès lors que les articles 4, 16 et 30 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne sont pas conformes à la Constitution." (Voir également CC, 29 janvier 1960, D 1960-641, note L Hamon : toute mise en liquidation d'un organisme ou établissement qui a pour effet d'opérer un transfert de propriété d'entreprise du secteur privé est réservée à la loi).

Autre exemple de la méconnaissance de la compétence du législateur : l'article 8, alinéa 3, de la loi.

On a vu que l'article 8 exclut du domaine de la loi un certain nombre d'établissements de crédit. Mais l'alinéa 3 autorise le comité de la réglementation bancaire à étendre les règlements, qui doivent être élaborés uniquement pour les établissements de crédit visés par la loi, à certains des organismes qui sont pourtant ainsi écartés du champ d'application de la loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Outre la contradiction incontestable entre les alinéas 1er et 3 de l'article 8, on doit noter que cette incorporation des établissements concernés dans le champ d'application de la loi résultera uniquement de la volonté du comité de la réglementation bancaire, et non pas du législateur qui ne donne aucun critère devant guider l'organisme administratif dans sa décision.

La même critique peut être faite à l'encontre de l'article 17, paragraphe 2, de la loi. Le paragraphe 2 de l'article 17 prévoit que les sociétés financières et les institutions financières spécialisées ne peuvent recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme. Mais la première phrase de l'alinéa 2 introduit une exception en disposant : "sauf si elles y sont autorisées à titre accessoire dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire". Ici encore c'est un organisme administratif qui est seul habilité, sans aucune directive du législateur, à fixer les cas dans lesquels ces sociétés financières et ces institutions financières spécialisées vont pouvoir être autorisées à recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme alors que la loi le leur interdit en principe.

Une critique similaire peut être faite à l'article 50 de la loi qui prescrit les obligations comptables des établissements de crédit.

Aux termes de l'article 50, les commissaires aux comptes procèdent à la certification des comptes annuels et vérifient la sincérité des informations destinées au public, et leur concordance avec lesdits comptes.

En principe, cette mission doit être exercée dans tous les établissements de crédit par deux commissaires aux comptes. Mais l'alinéa troisième de l'article 50 apporte deux dérogations à ce principe.

Première dérogation : "lorsque le total du bilan d'un établissement de crédit est inférieur à un seuil fixé par le comité de la réglementation bancaire, la certification peut être exercée par un seul commissaire aux comptes".

Outre la violation caractérisée du principe d'égalité pour laquelle les auteurs du présent recours se permettent de renvoyer à l'argumentation qu'ils ont développée à cet égard au début dudit recours, l'alinéa troisième de l'article 50 de la loi laisse ici encore le soin à un organisme administratif de déterminer le seuil en dessous duquel la certification des comptes ne sera opérée que par un seul commissaire aux comptes.

Seconde dérogation au principe de la certification obligatoire des comptes annuels des établissements de crédit : pour les établissements de crédit dont le total du bilan est inférieur à un seuil fixé par le comité de la réglementation bancaire, et lorsque "l'établissement est soumis soit aux règles de la comptabilité publique, soit à un régime spécifique d'approbation de ses comptes présentant des garanties jugées suffisantes par la commission bancaire, celle-ci peut décider de lever l'obligation de certification visée à l'alinéa précédent".

On ne peut cumuler davantage d'infractions en une aussi petite phrase.

Cette seconde dérogation au principe de certification ne s'applique qu'aux établissements de crédit dont le total du bilan est inférieur à un seuil fixé par le comité de la réglementation bancaire. C'est donc un organisme administratif qui va déterminer le champ d'application de la dérogation à un principe de certification obligatoire, ce qui est constitutif à la fois d'une violation du principe d'égalité et de l'interdiction des subdélégations de compétence du législateur.

Par ailleurs, cette première condition ne suffit pas, il faut encore que l'établissement soit soumis à un régime spécifique d'approbation de ses comptes qui présente des garanties suffisantes.

Mais ce n'est pas la loi qui donne le critère de suffisance de ses garanties ; c'est la commission bancaire qui devra apprécier si ces garanties sont ou non suffisantes, empiétant ainsi sur le domaine réservé au législateur.

Et lorsque ces conditions, déterminées non pas par la loi mais par un organisme administratif, joueront, les établissements de crédit concernés seront dispensés de l'obligation de faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes.

Ainsi, en réalité, cette exception à l'obligation de certification des comptes, qui relève du seul domaine du législateur (principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales), résulte de conditions définies par des autorités administratives et non pas par la loi.

L'article 50 de la loi est donc contraire à l'article 34 de la Constitution.

B : La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements

de crédit et l'article 37 de la Constitution.

Alors que l'article 34 de la Constitution définit le domaine de la loi, l'article 37 définit le domaine du pouvoir réglementaire.

S'il n'appartient pas au législateur de méconnaître sa compétence de manière négative en quelque sorte en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer les règles qui relèvent pourtant du domaine de la loi, il n'appartient pas plus au législateur de sortir du domaine de la loi, et d'empiéter sur celui du pouvoir réglementaire, ce qui aboutirait à une méconnaissance positive cette fois-ci de sa compétence par le législateur.

Comme l'indique M Favoreu dans sa chronique constitutionnelle française précitée, pour la première fois, le Conseil constitutionnel a accepté, dans sa décision du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation, d'examiner au fond un moyen tiré de ce que le législateur a empiété sur la compétence du pouvoir réglementaire.

Les dispositions de la loi qui encourent ce reproche sont d'abord l'article 9 aux termes duquel, lorsque des établissements de crédit ayant leur siège social à l'étranger ouvrent des bureaux ayant une activité d'information, de liaison ou de représentation, l'ouverture de ces bureaux doit être préalablement notifiée au comité des établissements de crédit visés par l'article 26.

Or, il appartient au pouvoir réglementaire de fixer, dans le cadre des règles qui sont posées par la loi, les mesures de détail qui concourent à l'application de ces règles (CC, 7 avril 1960, p 31 et 32 et Sirey 1962, p 64, note Hamon ; CC, deux décisions du 12 décembre 1967, p 34 et 39).

De même, relèvent du pouvoir réglementaire les dispositions prévoyant un délai d'un mois pour informer une SAFER des conditions dans lesquelles doit avoir lieu l'adjudication d'un bien rural sur lequel la loi du 5 août 1960 lui ouvre un droit de préemption (CE, S 4 juin 1965, Laudy, p 330), ou obligeant à porter à la connaissance de ces SAFER les opérations soustraites à leurs droits de préemption dès lors qu'il n'est pas porté atteinte aux droits des propriétaires de procéder à ces opérations (même arrêt).

Autre disposition méconnaissant de manière positive la compétence du pouvoir réglementaire : l'article 14 du projet de loi qui prévoit dans ses deux derniers alinéas que le comité des établissements de crédit statue dans un délai de douze mois à compter de la réception de la demande d'agrément et que tout refus d'agrément est notifié au demandeur, d'une part, et que, d'autre part, le comité des établissements de crédit établit et tient à jour la liste des établissements de crédit qui est publiée au Journal officiel de la République française.

Or, il s'agit là encore de matières réglementaires et non pas législatives. En effet, la compétence législative ne s'étend pas à la fixation des délais de procédure (CE, 15 mars 1972, dame veuve Schneider, p 208). De même, le Conseil constitutionnel affirme le caractère réglementaire d'une disposition du code civil fixant la durée impartie pour faire appel de décisions rendues par le juge des enfants en matière d'assistance éducative (CC, 8 juillet 1966, p 30).

De manière plus générale d'ailleurs, relève du domaine réglementaire tout ce qui concerne la procédure autre que pénale (CC, 8 juillet 1966, p 30 ; CE, S 4 juillet 1969, ordre des avocats à la cour d'appel de Paris, p 358 ; CE, 3 décembre 1969, Chevrot, p 550 ; CE, 14 janvier 1970, époux Redois, p 18 ; CE, S 8 octobre 1971, société Librairie François Maspero, p 589 ; CC, 21 décembre 1972, p 36 ; CE, Ass 10 mai 1974, Barre et Honnet, p 276). Donc, relève du pouvoir réglementaire tout ce qui concerne la procédure autre que pénale et notamment les délais de procédure contentieuse ou les délais de procédure non contentieuse (CE, S 4 juillet 1969, ordre des avocats à la cour d'appel de Paris précité ; CE, 15 mars 1972, dame veuve Schneider précité ; CE, 3 mars 1976, Valette).

L'article 23 de la loi encourt les mêmes griefs, car il se contente de déterminer la compétence du Conseil national du crédit et l'obligation qui lui est faite d'adresser chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport relatif à la monnaie, au crédit et au fonctionnement du système bancaire et financier.

Il en va de même de l'article 24 qui prévoit la composition du Conseil national du crédit et l'interdiction faite aux membres dudit Conseil national du crédit de se faire représenter.

Les articles 25, 25 bis et 25 ter se contentent également de donner les règles générales de fonctionnement du Conseil national du crédit.

Il en va de même de l'article 27 qui définit la composition du comité de la réglementation bancaire et qui prévoit que le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

Mêmes observations pour l'article 28 qui définit la composition du comité des établissements de crédit et ses conditions de fonctionnement.

L'article 36 de la loi également se contente de donner la composition de la commission bancaire et de prévoir que le président a voix prépondérante.

Il en va pareillement pour l'article 38 aux termes duquel la commission bancaire détermine la liste, le modèle et les délais de transmission des documents et informations qui doivent lui être remis. L'article 38 prévoit en outre que cette commission bancaire peut demander aux établissements de crédit tous renseignements, éclaircissements ou significations nécessaires à l'exercice de sa mission ainsi que la communication des rapports des commissaires aux comptes et d'une manière générale de tous documents comptables dont elle peut, en tant que de besoin, demander la certification ainsi que tous renseignements et informations utiles.

Enfin, l'article 55 institue un comité consultatif chargé d'étudier certains problèmes, de faire des propositions et un rapport.

Les observations qui ont été faites pour les articles précédents valent bien évidemment pour ceux que l'on vient d'énumérer à l'instant. Il faut ajouter aux motifs déjà indiqués en ce sens les deux précisions suivantes.

La répartition des attributions entre les diverses autorités relevant du pouvoir exécutif est du domaine du règlement, qu'il s'agisse d'autorités gouvernementales (CC, 9 juillet 1969, p 31 ; CC, 23 février 1970, p 33 ; CC, 21 mai 1970, p 39) ou d'autorités administratives (CC, 12 décembre 1967, p 39 ; 4 avril 1968, p 25 ; 27 février 1969, p 21 ; 10 juin 1969, p 26 ; 19 décembre 1965, p 35).

Il en va de même de l'étendue du contrôle pouvant être exercé par certaines commissions. C'est ce qu'a décidé notamment le Conseil constitutionnel à propos de la commission de la vérification des comptes des entreprises publiques (CC, 18 décembre 1964, p 29 ; S 1966, p 17, note Hamon ; AJDA 1965, p 101, note de Laubadère).

Ces principes peuvent et doivent être transposés à la loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Enfin, l'article 84 bis méconnaît également l'article 37 de la Constitution en dotant les caisses de crédit municipal d'un organe central prenant la forme d'un établissement public dès lors qu'il ne s'agit pas d'un établissement public "sans équivalent sur le plan national" (voir la Caisse nationale du crédit agricole notamment).

En définitive, la loi est contraire tant aux principes et règles de valeur constitutionnelle qu'à la Constitution elle-même.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1983, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Philippe Séguin, Serge Charles, René La Combe, Régis Perbet, Alain Peyrefitte, Jean-Paul de Rocca Serra, Michel Péricard, Pierre Bachelet, Gérard Chasseguet, Roger Corrèze, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Didier Julia, Roland Nungesser, Camille Petit, Yves Lancien, Pierre Messmer, Daniel Goulet, Pierre-Charles Krieg, Roland Vuillaume, Emmanuel Aubert, Marc Lauriol, Robert-André Vivien, Hyacinthe Santoni, Pierre Mauger, Pierre Bas, Jacques Toubon, Jacques Marette, Jean Foyer, Olivier Guichard, Gabriel Kaspereit, Maurice Couve de Murville, Georges Gorse, Jean de Lipkowski, Pierre Godefroy, Jean-Paul Charié, Jacques Chaban-Delmas, Jacques Godfrain, Etienne Pinte, René André, Robert Galley, Pierre-Bernard Cousté, Claude-Gérard Marcus, Michel Debré, Jean-Claude Gaudin, Charles Millon, Pascal Clément, Michel d'Ornano, Philippe Mestre, Jean Brocard, Jean-Pierre Soisson, Gilbert Gantier, Jean Rigaud, Francisque Perrut, Roger Lestas, Jacques Fouchier, Jean Bégault, Yves Sautier, Adrien Zeller, Victor Sablé, François d'Harcourt, Jacques Barrot, Claude Wolff, Jean-Marie Daillet, André Rossinot, Jean Proriol, Pierre Méhaignerie, Alain Mayoud, Henri Baudouin, Marcel Esdras, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Sur les articles 8, 11, 23, 25, 30, 31 et 35 au regard du principe d'égalité et, en ce qui concerne l'article 35, au regard de la liberté d'entreprendre : En ce qui concerne l'article 8 :

1. Considérant que l'article 8, alinéa 1er, de la loi énonce que le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la poste, l'institut d'émission des départements d'outre-mer, l'institut d'émission d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations sont exclus du champ d'application de la loi ; qu'en vertu de l'alinéa 2, ces institutions et services peuvent effectuer les opérations de banque prévues par les dispositions législatives et réglementaires qui les régissent ; que l'alinéa 3 dispose que les règlements du comité de la réglementation bancaire peuvent, sous réserve des adaptations nécessaires, et dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, être étendus aux services financiers de la poste, à la Caisse des dépôts et consignations et aux comptables du Trésor assurant le service des dépôts de fonds de particuliers ;

2. Considérant que selon les auteurs de la saisine l'exclusion du champ d'application de la loi des institutions et services mentionnés au premier alinéa de l'article 8 constitue une discrimination arbitraire puisqu'aux termes mêmes de l'alinéa 2 ces institutions et services peuvent effectuer des opérations de banque et que, en vertu de l'alinéa 3, les règlements du comité de la réglementation bancaire pourront être étendus à certains d'entre eux ;

3. Considérant que les services et organismes exclus du champ d'application de la loi, en vertu du premier alinéa de l'article 8, ont le caractère soit de services de l'Etat, soit d'instituts d'émission exerçant des prérogatives de puissance publique et pour ce motif dépendent étroitement de l'Etat, soit, en ce qui concerne la Caisse des dépôts et consignations, d'un organisme soumis par son statut au contrôle du Parlement ; que ces traits spécifiques justifient que ces institutions et services, qui ont toujours été reconnus aptes à effectuer des opérations de banque, ne soient pas soumis au régime de droit commun des établissements de crédit ; qu'au demeurant, certains d'entre eux, qui effectuent des opérations de banque dans les mêmes conditions que les établissements de crédit, seront soumis, après les adaptations nécessaires, aux règlements du comité de la réglementation bancaire ;

En ce qui concerne l'article 11 :

4. Considérant que l'article 10 interdit à toute personne autre qu'un établissement de crédit d'effectuer, à titre habituel, des opérations de banque et de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme ;

5. Considérant qu'en vertu de l'article 11 les interdictions de l'article 10 ne s'appliquent pas au Trésor public, aux services financiers de la poste, à la Banque de France, à l'institut d'émission des départements d'outre-mer, à l'institut d'émission d'outre-mer et à la Caisse des dépôts et consignations .

6. Considérant que selon les auteurs de la saisine cette exception méconnaît le principe de l'égalité devant la loi ;

7. Considérant que le législateur a estimé, d'une façon générale, que des établissements n'entrant pas dans le champ d'application de la présente loi n'offrent pas de garanties suffisantes de protection de l'épargne pour les autoriser à pratiquer des opérations de banque, à titre habituel, et à recevoir du public des dépôts à vue ou à moins de deux ans de terme ; qu'il a pu, en raison de leur nature, de leurs missions et des contrôles auxquels est soumise leur activité, porter une appréciation différente en ce qui concerne des services de l'Etat, des instituts d'émission et la Caisse des dépôts et consignations ; que, dès lors, en autorisant ces établissements et ces services de l'Etat à effectuer des opérations de banque sans les soumettre au droit commun des établissements de crédit, il n'a pas établi une discrimination arbitraire ;

En ce qui concerne l'article 23 :

8. Considérant que l'article 23 dispose que tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié à l'Association française des établissements de crédit ; qu'en vertu de l'alinéa 2 de cet article le ministre de l'économie et des finances pourra autoriser certaines institutions financières spécialisées à adhérer directement à cette association ;

9. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la possibilité d'adhésion directe à l'Association française des établissements de crédit, dont seuls pourront bénéficier certains établissements de crédit, constitue une discrimination injustifiée ;

10. Considérant que parmi l'ensemble des établissements de crédit il existe, d'une part, de nombreux établissements qui présentent des similitudes permettant des regroupements entre eux et, d'autre part, des institutions financières spécialisées investies de missions particulières qui donnent à certaines d'entre elles une originalité marquée ; que permettre à ces dernières de s'affilier directement à l'Association française des établissements de crédit ne procède pas d'une distinction arbitraire ;

En ce qui concerne les articles 25, 30 et 31 :

11. Considérant que l'article 25 de la loi relatif à la composition du Conseil national du crédit prévoit que ce conseil comprendra "dix représentants des organisations syndicales des salariés représentatives au plan national, parmi lesquels des représentants des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit" ;

12. Considérant que les articles 30, pour le comité de la réglementation bancaire, et 31, pour le comité des établissements de crédit, disposent que chacun de ces organismes comprend en son sein, notamment, "un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit" ;

13. Considérant que pour contester ces dispositions les auteurs de la saisine font valoir que le législateur, par l'omission d'une représentation spécifique des cadres, "introduit une discrimination à l'encontre des cadres" qui "conduit à exclure des institutions précitées ceux qui parmi les membres du personnel sont le plus à même de participer à l'activité de ces institutions" ;

14. Considérant que l'absence d'une représentation spécifique d'une catégorie particulière de personnels au Conseil national du crédit, au comité de la réglementation bancaire ou au comité des établissements de crédit ne prive pas, contrairement à ce qu'indiquent les auteurs de la saisine, les agents de cette catégorie de la possibilité d'être représentés au sein de ces organismes dans les mêmes conditions que tous les autres membres du personnel ; qu'ainsi les dispositions critiquées ne méconnaissent pas le principe d'égalité ;

En ce qui concerne l'article 35 :

15. Considérant que l'article 33 énumère des domaines dans lesquels le comité de la réglementation bancaire peut établir une réglementation ; que l'article 35 de la loi dispose que ces règlements peuvent être différents selon le statut juridique des établissements de crédit, l'étendue de leurs réseaux ou les caractéristiques de leur activité ; que ces règlements peuvent, au terme de l'alinéa 2, prévoir les conditions d'octroi de dérogations individuelles à titre exceptionnel et temporaire ;

16. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, les critères tirés du statut juridique, de l'étendue des réseaux ou des activités des établissements de crédit ne correspondent à aucune véritable différence de situation et ne sauraient donc justifier, sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi, l'édiction de réglementations différentes ; que cette discrimination serait aggravée par l'autorisation donnée au comité de la réglementation bancaire de prévoir les conditions d'octroi de dérogations individuelles ;

17. Considérant que la diversité de situation des établissements de crédit, qu'il est apparu nécessaire au législateur de sauvegarder pour permettre leur adaptation constante aux besoins de ce secteur d'activités, justifie que des règles tendant à la protection des mêmes intérêts généraux soient établies selon des modalités différentes ; que, pour établir ces modalités, la loi a retenu des critères de distinction qui tous ont un rapport avec l'objet des réglementations dans le domaine considéré ; qu'enfin, si la loi permet que des dérogations individuelles soient prises, elle limite leur portée en exigeant qu'elles aient un caractère exceptionnel et temporaire et prévoit qu'elles devront obéir à des conditions fixées par les règlements du comité ; qu'un tel régime d'octroi de dérogations ne méconnaît pas le principe d'égalité ;

18. Considérant, en outre, que, selon les auteurs de la saisine, les dispositions de l'article 35 de la loi autoriseraient le comité de la réglementation bancaire, en entravant le développement de banques étrangères, à méconnaître le principe d'égalité entre Français et étrangers ainsi que la liberté d'entreprendre ;

19. Considérant que les dispositions de l'article 35 n'ont pas pour objet, compte tenu des critères qu'elles définissent, de permettre aux règlements du comité de défavoriser les sociétés d'origine étrangère ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance par la loi des dispositions de l'article 34 de la Constitution :

En ce qui concerne les dispositions des articles 6 et 33 de la loi :

20. Considérant qu'en vertu des articles 6 et 33 (3°) les établissements de crédit peuvent, dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire institué par l'article 29, prendre et détenir des participations dans les entreprises existantes ou en création ;

21. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, ces prises de participation, dont le principe est posé sans aucune restriction, auront pour effet de faire entrer des entreprises dans le secteur public ; qu'ainsi le législateur a délégué au comité de la réglementation bancaire une compétence que l'article 34 de la Constitution a réservé à la loi ;

22. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé " ;

23. Considérant que la nationalisation, au sens de l'article 34 de la Constitution, implique que le transfert de propriété d'une entreprise résulte d'une décision de la puissance publique à laquelle le ou les propriétaires sont obligés de se plier ; que la prise de participations dans le capital d'entreprises ne saurait, en raison du caractère contractuel de l'opération, constituer une nationalisation ; que dès lors le moyen invoqué ne saurait être retenu ;

Quant à l'article 33 (1°) :

24. Considérant qu'aux termes de l'article 33 de la loi : "Le comité de la réglementation bancaire établit la réglementation concernant notamment : 1° le montant du capital des établissements de crédit et les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ou étendues dans ces établissements" ;

25. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en permettant au comité de la réglementation bancaire de déterminer les conditions dans lesquelles des participations pourront être prises ou étendues dans des établissements de crédit sans fixer des limites à ces prises de participations, la loi confère à ce comité le pouvoir de décider de la dénationalisation éventuelle d'établissements de crédit appartenant au secteur public ; qu'en subdélégant ce pouvoir au comité, le législateur a méconnu l'article 34 de la Constitution qui donne à la loi compétence exclusive pour fixer les règles concernant les transferts de propriété du secteur public au secteur privé ;

26. Considérant qu'en instituant un comité de la réglementation bancaire le législateur n'a pu entendre l'affranchir, pour l'exercice de sa mission, du respect de règles ou de principes de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier l'article 33 (1°) habilitant ce comité à réglementer les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ou étendues dans les établissements de crédit ne saurait signifier qu'il puisse, en dehors d'un cadre légal régissant les transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé, permettre de tels transferts par la réglementation des prises de participations ; qu'ainsi, cet article n'ayant pas la portée que lui attribuent les auteurs de la saisine, le moyen manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 8 :

27. Considérant que l'article 8 de la loi, en son premier alinéa, exclut du champ d'application de cette loi le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la poste, l'institut d'émission des départements d'outre-mer, l'institut d'émission d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations ; qu'en son second alinéa il confirme au profit de ces institutions et services le pouvoir de procéder aux opérations de banque que les dispositions législatives et réglementaires qui les régissent leur donnent vocation à effectuer ; qu'enfin, dans son troisième alinéa, il prévoit l'extension, sous réserve des adaptations nécessaires et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des règlements du comité de la réglementation bancaire aux services financiers de la poste, à la Caisse des dépôts et consignations et aux comptables du Trésor assurant un service de dépôts de fonds de particuliers ;

28. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que cette dernière disposition méconnaît la compétence du législateur dans la mesure où, en conférant au comité de la réglementation bancaire le pouvoir de décider, sans qu'aucun critère lui soit imposé par la loi, l'extension ou la non-extension de ses règlements aux services et organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article 8, elle lui délègue le pouvoir de déterminer le champ d'application de la loi ;

29. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 8, la Caisse des dépôts et consignations, les services financiers de la poste et les comptables du Trésor assurant un service de dépôts de fonds de particuliers pourront, lorsqu'ils effectuent des opérations de banque dans les mêmes conditions que les établissements de crédit, être soumis, sous réserve des adaptations nécessaires et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat aux réglementations instituées par le comité de la réglementation bancaire ; que cette disposition d'une loi qui vise à soumettre la généralité des opérations de banque à des règles uniformes dès lors qu'aucun obstacle particulier ne s'y oppose ne laisse pas au comité de la réglementation bancaire le pouvoir de prononcer ou non, à son gré, l'extension des règles qu'il édicte aux établissements susénoncés, mais lui confère simplement le soin de vérifier l'existence des conditions nécessaires à cette extension ; que, dès lors, le moyen invoqué manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 18 :

30. Considérant que l'article 18 (2°) dispose que les sociétés financières et les institutions financières spécialisées ne peuvent recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme, sauf si elles y sont autorisées à titre accessoire dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire ;

31. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que cette disposition méconnaît la compétence du législateur en ce qu'elle habilite, sans lui imposer aucune directive, un organisme administratif à fixer les cas dans lesquels les sociétés financières et les institutions financières spécialisées pourront être autorisées à recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme alors que la loi le leur interdit en principe ;

32. Considérant que l'article 18 (2°) interdit aux sociétés financières et aux institutions financières spécialisées de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme tout en prévoyant qu'elles peuvent être autorisées à effectuer de telles opérations à titre accessoire, dans des conditions définies par le comité de la réglementation bancaire ; qu'en posant cette interdiction et en subordonnant la dérogation la condition que l'activité concernée présente un caractère accessoire, la loi a défini son champ d'application et n'a laissé au comité de la réglementation bancaire que le soin d'assurer l'application de ces dispositions ;

En ce qui concerne l'article 53 :

33. Considérant que l'article 53 de la loi prévoit que le contrôle des comptes de chaque établissement de crédit est exercé par au moins deux commissaires aux comptes qui procèdent, notamment, à la certification des comptes annuels ; que, toutefois, il apporte à cette règle les deux exceptions ci-après : d'une part, lorsque le total du bilan d'un établissement de crédit est inférieur à un seuil fixé par le comité de la réglementation bancaire, il peut être procédé à la certification par un seul commissaire aux comptes ; d'autre part, lorsque cette condition de seuil est remplie et que l'établissement est soumis aux règles de la comptabilité publique ou à un régime spécifique d'approbation de ses comptes présentant des garanties jugées suffisantes par la commission bancaire, celle-ci peut décider de lever l'obligation de certification ;

34. Considérant qu'il est soutenu que le législateur a, en violation de l'article 34 de la Constitution, subdélégué sa compétence à un organisme administratif dans la mesure où, en premier lieu, il laisse au comité de la réglementation bancaire le soin de déterminer le seuil en dessous duquel la certification des comptes pourra être opérée par un seul commissaire aux comptes et où, en second lieu, il charge la commission bancaire d'apprécier si, en dessous du même seuil, les garanties exigées pour la levée de l'obligation de certification sont suffisantes sans donner de critères de cette notion ; qu'enfin, selon eux, le principe d'égalité serait méconnu ;

35. Considérant que, si le principe du contrôle des comptes des établissements de crédit relève du domaine de la loi, il n'en est pas de même des modalités de l'exercice de ce contrôle ; que le régime de certification ainsi que la détermination du nombre des commissaires aux comptes sont des modalités de ce contrôle ; que, dans ces conditions, en adoptant les dispositions critiquées le législateur n'a pas méconnu sa compétence ; que la comparaison avec les règles de la comptabilité publique donne le critère des garanties suffisantes d'un régime spécifique d'approbation des comptes ; qu'enfin, toutes ces situations étant différentes, la non-application de règles identiques ne méconnaît pas le principe d'égalité ; que, dès lors, le moyen n'est pas fondé ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 37 de la Constitution :

36. Considérant que pour critiquer les articles 9, 15, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 38, 59 et 96 de la présente loi, les auteurs de la saisine soutiennent qu'"il n'appartient pas au législateur de sortir du domaine de la loi et d'empiéter sur celui du pouvoir réglementaire, ce qui aboutirait à une méconnaissance de sa compétence " ; qu'ainsi, selon eux, les dispositions critiquées seraient contraires à la Constitution en ce qu'elles relèvent du domaine du règlement ;

37. Considérant que, par les articles 34 et 37, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en oeuvre des procédures des articles 37 (alinéa 2) et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi ; que, dans ces conditions, les auteurs de la saisine ne sauraient, pour soutenir que les dispositions critiquées sont contraires à la Constitution, se prévaloir du fait que le législateur serait intervenu dans le domaine réglementaire ;

Sur l'ensemble de la loi :

38. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Décide :

Article premier :

La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit est déclarée conforme à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 19 janvier 1984 sur le site internet du Conseil constitutionnel
Texte attaqué : Loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°83-167 DC du 19 janvier 1984

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Origine de la décision

Date de la décision : 19/01/1984

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