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§ France, Conseil constitutionnel, 18 juillet 2001, 2001-447

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Loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2001-447
Numéro NOR : CONSTEXT000017664389 ?
Numéro NOR : CSCL0105015S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2001-07-18;2001.447 ?

Saisine :

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGÉ CONTRE LA LOI RELATIVE A LA PRISE EN CHARGE DE LA PERTE D'AUTONOMIE DES PERSONNES AGÉES ET A L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE

La loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, définitivement adoptée le 26 juin 2001, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs, qui en contestent trois séries de dispositions. Leur recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I - Sur l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles A) L'article 1er de la loi déférée remplace le chapitre II du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles, qui définissait le régime de la prestation spécifique dépendance créée par la loi du 24 janvier 1997, par un nouveau chapitre intitulé « Allocation personnalisée d'autonomie ». Après une première section ayant trait aux principes fondamentaux de cette nouvelle prestation, la section 2 est relative à sa gestion. Placé au début de cette section, l'article L. 232-12 dispose que l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie est de la compétence du président du conseil général, sur proposition d'une commission qui réunit notamment, sous sa présidence, des représentants du département et des organismes de sécurité sociale. Selon les auteurs du recours, cette disposition est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution, dans la mesure où le président du conseil général n'aura d'autre rôle que celui d'entériner les propositions de la commission. Les requérants estiment en outre que le législateur est resté en deçà de sa compétence en ne précisant pas la composition de la commission, dans laquelle le président du conseil général et ses services pourraient être minoritaires. B) Ces moyens ne sont pas fondés. 1) Sur le premier point, il ressort en effet la décision n° 96-387 DC du 21 janvier 1997, rendue à propos du régime de la prestation spécifique dépendance, que la définition par la loi d'un régime de prestation d'aide sociale doit prendre en compte les dispositions du onzième alinéa du préambule de 1946 ainsi que, de manière générale, les exigences tenant au respect du principe d'égalité. Il en résulte que si le législateur, compétent pour fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, peut décider que la mise en oeuvre d'un régime de solidarité sera confié aux départements - comme c'est traditionnellement le cas en matière d'aide sociale - il ne peut le faire, ainsi que le relève un commentateur de cette décision (O. Schrameck, AJDA 1997, p. 166) qu'à la condition d'« encadrer suffisamment, par des règles de fond et de procédure, l'exercice de leur pouvoir par les autorités décentralisées pour éviter que, au gré de la diversité des politiques locales, ne se creusent des écarts qui mettent en cause de manière manifeste le principe d'égalité ». Il est donc clair qu'il eût été contraire à cette jurisprudence de conférer au président du conseil général, comme le préconise la saisine, un pouvoir discrétionnaire. Et c'est bien pour se conformer au cadre ainsi fixé par le Conseil constitutionnel que la loi déférée a défini des procédures permettant tout à la fois d'éclairer le président du conseil général sur les décisions qu'il aura à prendre et de s'assurer que ces décisions seront prises dans le respect des critères légaux et des principes constitutionnels. Il est d'ailleurs fréquent, en matière d'aide sociale, que les procédures d'attribution fassent intervenir plusieurs acteurs, le cas échéant extérieurs au département, alors que ce dernier supporte la charge de ces prestations. Nul n'a jamais contesté la conformité de tels dispositifs au principe de libre administration, notamment ceux qui prévoient l'intervention de commissions telles que les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) en ce qui concerne l'allocation compensatrice pour tierce personne. On peut aussi mentionner l'obligation de financement des actions d'insertion liées au revenu minimum d'insertion (RMI) : ces actions relèvent d'un contrat passé entre l'allocataire du RMI et un agent instructeur qui ne dépend pas nécessairement du département, et le contrat est validé par une commission locale d'insertion dans laquelle les représentants du département ne sont pas majoritaires. S'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie, son attribution fait intervenir divers professionnels et institutions aptes à prendre en compte la situation concrète des demandeurs. La commission instituée auprès du président du conseil général aura pour mission de rassembler les éléments de la décision et d'élaborer une proposition adaptée, et non pas d'émettre un avis conforme. 2) C'est également à tort que les requérants font grief au législateur d'être resté en deçà de sa compétence en ne précisant pas la composition de la commission. En effet, si l'intervention obligatoire d'un organisme dans un processus de décision relevant d'un autorité décentralisée touche aux principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, au sens de l'article 34 de la Constitution, et doit par suite être prévue par la loi (n° 99-184 L du 18 mars 1999), il en va différemment pour la composition cet organisme, qui est en principe du domaine réglementaire. Cette composition ne relève de la compétence du législateur que lorsque l'intervention de cet organisme lie l'autorité ayant pouvoir de décision et pour autant que sa composition s'analyse comme une garantie au regard de l'une des matières rangées dans le domaine de la loi par l'article 34 (n° 98-183 L du 5 mai 1998). En l'espèce, et comme il vient d'être dit, la commission ne rend pas un avis conforme. Elle exerce seulement un pouvoir de proposition. L'autorité compétente pour statuer demeure donc libre de ne pas suivre cette proposition et de demander à l'organisme consulté d'en formuler une autre. En tout état de cause, et en admettant même qu'il faille assimiler le pouvoir de proposition à un avis conforme au regard de cette jurisprudence, elle ne range dans le domaine de la loi que les grandes lignes de la composition de l'organisme consulté, et pour autant que ces grandes lignes - par exemple la représentation majoritaire d'une catégorie de personnes directement visées par l'objet du texte - s'analysent comme une garantie (n° 82-124 L du 23 juin 1982). Or, en l'espèce, tout en renvoyant à un décret le soin de préciser la composition de la commission, le deuxième alinéa de l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles spécifie que la commission « réunit notamment des représentants du département et des organismes de sécurité sociale ». Eu égard à l'objet de cette consultation, qui ne peut que s'inscrire dans le cadre des principes dégagés par la décision n° 96-387 DC du 21 janvier 1997 - c'est-à-dire la mise en oeuvre de la solidarité prévue par le onzième alinéa du préambule, dans le respect du principe d'égalité - la loi n'avait pas à fixer elle-même la pondération entre ces catégories de membres, et notamment le caractère majoritaire des représentants du département. En effet, cette pondération ne saurait s'analyser comme une garantie au regard de l'article 34 de la Constitution. On soulignera toutefois que, au cours du débat parlementaire, le Gouvernement a fait connaître que ces commissions seraient majoritairement composées de représentants des conseils généraux.

II - Sur l'article L. 232-19 A) Le nouvel article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles précise que les sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie ne font pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire. Selon les requérants, cet article a été adopté en méconnaissance du principe d'égalité, dès lors qu'il introduit, entre les bénéficiaires de cette allocation et ceux de la prestation spécifique dépendance, qui est soumise à un tel recouvrement, une rupture injustifiée. B) Cette argumentation est inopérante. L'on ne saurait, en effet, utilement comparer sur le terrain du principe d'égalité deux régimes juridiques dont l'un a vocation à succéder à l'autre. Par ailleurs, il appartient au Parlement de choisir en opportunité la solution qui lui paraît la plus appropriée quant à la possibilité d'opérer le recouvrement d'une prestation sur la succession du bénéficiaire de celle-ci. En adoptant, en 1997, le régime de la prestation spécifique dépendance, le législateur avait estimé souhaitable de prévoir à cet égard des conditions plus rigoureuses que pour l'allocation compensatrice pour tierce personne dont elle était issue. A l'inverse, le législateur de 2001 a jugé préférable que les sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie ne fassent pas l'objet d'un tel recouvrement. On observera, au surplus, que la loi déférée comporte des dispositions permettant aux personnes concernées de choisir librement le régime d'aide le plus favorable. Ainsi, pour régler le cas des personnes qui auraient omis de faire valoir leurs droits à l'allocation personnalisée d'autonomie, le II de l'article 19 prévoit que « il est procédé, au plus tard au 1er janvier 2004, ... au réexamen des droits au regard de la présente loi des bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance qui n'auraient pas sollicité l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie ».

III - Sur l'article L. 232-21 A) L'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, issu de l'article 1er de la loi déférée, crée le "Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie". Il s'agit d'un établissement public national à caractère administratif, dont la mission est de contribuer au financement de la nouvelle prestation. A ce titre, le fonds versera un concours particulier aux départements et prendra en charge les dépenses de modernisation de l'aide à domicile. Les recettes du fonds proviendront, d'une part, d'une contribution des régimes obligatoires d'assurance vieillesse au titre de leurs dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes et, d'autre part, d'une fraction du produit de la contribution sociale généralisée (CSG). Les sénateurs saisissants considèrent que ce dispositif est contraire à la Constitution à plusieurs titres. Ils en mettent en cause le principe même, qui leur paraît se heurter à l'article 14 de la Déclaration de 1789, faute d'examen de ce fonds en loi de finances ou en loi de financement de la sécurité sociale. Les requérants font également valoir que la répartition des ressources du fonds entre les départements est entachée d'imprécision et d'ambiguïté. Ils y voient une méconnaissance par le Parlement, non seulement de sa propre compétence, mais aussi de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi. Ils critiquent également l'affectation de 0,1 point de CSG à ce nouveau fond, au motif que seraient ainsi méconnues, d'une part l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale en raison de la diminution corrélative des ressources du fonds de solidarité vieillesse (FSV), d'autre part l'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale qui aurait, selon eux, le caractère d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Aux yeux des requérants, le législateur aurait aussi méconnu l'étendue de sa compétence en ne définissant pas de manière suffisamment précise la participation des régimes obligatoires d'assurance vieillesse au financement du nouveau fonds. Enfin, cette participation ne tiendrait pas compte de la capacité contributive des caisses. B) Pour sa part, le Gouvernement considère que l'ensemble du dispositif de l'article L. 232-21 est conforme à la Constitution. 1) La création, sous la forme d'un établissement public, du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ne porte aucune atteinte au droit de tous les citoyens de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique. Comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, à propos de l'affectation de la taxe générale sur les activités polluantes au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le respect de l'article 14 de la Déclaration de 1789 implique seulement, lorsque le législateur décide d'affecter une contribution à un établissement public, que le Parlement soit clairement informé des motifs de ce choix et y consente par son vote. C'est bien ce qui a été fait en l'espèce. On soulignera en outre que ce fonds est financé par des recettes qui ont le caractère d'impositions, dont l'assiette et la quotité sont déterminées par le législateur, et dont la perception sera couverte par l'autorisation générale figurant chaque année à l'article 1er de la loi de finances. Par ailleurs, la diminution de 0,1 point de la CSG affectée au fonds de solidarité vieillesse sera prise en compte dans les agrégats de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. 2) Les règles de répartition des concours versés par le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ne méconnaissent ni les dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, ni l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi. a) En premier lieu, la loi n'avait pas à préciser davantage les pondérations affectées à chacun de ces trois critères en fonction desquels les concours du fonds de financement seront répartis entre les départements. On relèvera d'abord que, de manière générale, la répartition entre compétence législative et pouvoir réglementaire au titre des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ne conduit nullement à faire figurer dans le domaine de la loi l'ensemble du régime des différentes dotations dont bénéficient ces collectivités. La répartition retenue par la présente loi s'inspire directement de celle qui résulte des travaux de la Commission supérieure de codification et du Conseil d'Etat, lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales. On peut à cet égard citer, pour s'en tenir à des exemples concernant les départements, l'article L. 3334-7 de ce code selon lequel « un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de répartition de la dotation [de fonctionnement minimale] entre les départements en tenant compte, notamment, de leur potentiel fiscal et de la longueur de leur voirie ». Pour la dotation départementale d'équipement des collèges, l'article L. 3334-16 précise que « la part de l'ensemble des départements de chaque région dans la dotation départementale d'équipement des collèges est déterminée dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction notamment de l'évolution de la population scolarisable et de la capacité d'accueil des établissements ». Pour chacune de ces dotations, ce sont des décrets, repris respectivement aux articles R. 3334-2 et R. 3334-17 du même code, qui fixent les pondérations utilisées pour la répartition des crédits. Au cas particulier, la loi va même un peu plus loin en indiquant nettement l'existence d'un critère principal et de critères secondaires de modulation. En effet, le 1° du II de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles précise, pour le régime permanent, que le montant de ce concours est réparti en fonction de la part prise par chaque département dans le montant total des dépenses au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements : ce premier critère constitue, à l'évidence, le critère principal de répartition. Aux fins de péréquation au profit des départements défavorisés, la loi indique ensuite que ce montant est modulé en fonction du potentiel fiscal et du nombre de bénéficiaires du RMI de chaque département. Pour le régime transitoire, rendu nécessaire par le fait que les premières données relatives au critère principal ne seront pas disponibles avant le milieu de l'année 2003, l'alinéa suivant du 1° du II de l'article L. 232-21 prévoit qu'il est remplacé par la proportion de personnes âgées de plus de soixante quinze ans, qui est le critère socio-démographique qui se rapproche le plus du critère principal qu'est, dans le régime dit « permanent », le montant des dépenses au titre de l'allocation personnalisée. Dès lors qu'il résulte des termes mêmes de la loi qu'il existe un critère principal de répartition des concours versés par le fonds, et que les deux autres critères ne servent qu'à le moduler en fonction de la situation de chaque département quant à ses ressources (potentiel fiscal) et à ses autres charges d'aide sociale (nombre de bénéficiaires du RMI), l'on ne saurait reprocher au législateur d'être demeuré en deçà de sa compétence. La loi ayant ainsi fourni les indications nécessaires au titre des principes fondamentaux de la libre administration, il appartiendra ensuite au pouvoir réglementaire de préciser le poids respectif des trois critères de répartition, sous la seule réserve de ne pas dénaturer la volonté du législateur. En l'occurrence, une telle dénaturation est d'autant plus exclue que le Parlement a été informé par le Gouvernement, au cours des débats, que le décret, qui sera soumis au Comité des finances locales, affecterait respectivement aux critères de population âgée, de potentiel fiscal et de nombre de bénéficiaires du RMI des pondérations situées autour de 70%, 25% et 5%. b) En second lieu, il n'existe, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune contradiction entre les différentes règles correctrices permettant de réguler les versements de concours du fonds aux départements. Les deux règles contestées dans la saisine, et qui figurent respectivement au 6ème et au 10ème alinéas du II de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, ont un objet et une portée qui diffèrent absolument : - la première de ces règles, dite « règle d'écrêtement », limite la contribution du fonds à hauteur de 50 % des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département. Elle ne concerne que les départements qui, du fait de leur démographie et du faible taux de dépendance de leurs habitants âgés de plus de 75 ans, supportent une charge modérée au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie. Cette première règle s'inscrit dans la logique de répartition globale de la charge de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie entre les départements et la solidarité nationale exprimée par le fonds. Elle contribue à asseoir la légitimité de chaque département à instruire, attribuer et servir la prestation dès lors qu'il assure en majeure partie son financement. - la seconde règle concerne les départements dans lesquels les personnes âgées dépendantes représentent une proportion importante de la population. Elle a, quant à elle, pour objet de fixer une limite absolue à la charge finale d'allocation personnalisée d'autonomie exposée par chaque département ; elle vise à faire en sorte qu'aucun département ne soit placé, par l'obligation nouvelle de verser cette allocation dans une situation telle que son autonomie financière serait vidée de toute substance et, par là même, son autonomie de décision. Ainsi cette règle de plafonnement de la dépense permet-elle aux départements dont la dépense excédera un niveau maximum défini par le produit de 80 % de la majoration pour tierce personne (soit 4.705 francs revalorisés chaque année comme les prix) par le nombre de bénéficiaires, d'appeler le fonds en garantie à hauteur de ce dépassement. Contrairement à ce qu'indiquent les requérants, cette disposition n'a pas pour effet de plafonner la dépense par bénéficiaire, puisqu'elle fait référence à un « montant moyen », ni d'ailleurs de permettre aux départements « d'apprécier véritablement la charge qui leur incombe ». Elle tend seulement à fixer la portée de la dépense obligatoire mise à la charge des départements, comme l'exige la jurisprudence du Conseil constitutionnel (n° 90-274 DC du 29 mai 1990). Il importe également de souligner que, au regard notamment de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi, aucune incertitude ne ressort de celle-ci quant à la règle de plafonnement des dépenses des départements à hauteur de 4.705 francs par bénéficiaire. Les auteurs du recours estiment que cette règle n'est opérante que si elle s'applique aux dépenses nettes, abstraction faite de l'apport du fonds. Mais tel est bien le cas, en vertu des dispositions de la loi déférée : la situation de chaque département au regard de ce plafonnement sera examinée ex post, une fois connues les données financières afférentes aux dépenses de l'exercice ainsi qu'aux apports du fonds. Comme on le voit, ces deux règles ont donc une portée différente ; elles ne peuvent s'appliquer simultanément au même département et ne peuvent, dès lors, entrer en contradiction. 3) C'est également en vain que la conformité à la Constitution de l'article L. 232-21 est contestée au regard des dispositions de l'article 34 relatives à la détermination par le législateur des règles concernant les impositions de toute nature. a) Les critiques adressées à la contribution des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse, prévue au 1° du III de l'article L. 232-21, se heurtent à trois séries d'objections. En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, la notion de régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse est dépourvue de toute ambiguïté et l'emploi de ce terme par la loi ne saurait entacher celle-ci d'incompétence négative. Au demeurant, et comme le relève d'ailleurs le recours, l'expression « régimes obligatoires de base » est employée par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale . Or cet article est issu d'une loi organique que le Conseil constitutionnel a déclarée conforme à la Constitution. En deuxième lieu, l'assiette de la participation de ces régimes au financement du fonds n'a rien d'aléatoire. En précisant, au 1° du III de l'article L. 232-21, que cette assiette est constituée des « sommes consacrées par chacun [des ces régimes] en 2000 aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes remplissant la condition de perte d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-2 », ce dernier article renvoie à la grille nationale, fixée par voie réglementaire, qui permet de classer les personnes âgées en fonction de leur perte d'autonomie, sur une échelle dite "GIR", allant de 1 à 6. Cette "photographie" de l'action des caisses en faveur de l'aide à domicile a pour objet de tenir compte du fait que la nouvelle allocation inclura ce type de dépenses au profit des personnes classées en GIR 4, à la différence de la prestation spécifique dépendance qui concernait les personnes classées en GIR 1 à 3. La référence ainsi faite par le 1° du III de l'article L. 232-21 exclut donc nécessairement, d'une part, les dépenses d'aide ménagère aux personnes classées en GIR 5 et 6, qui ne remplissent pas la condition de perte d'autonomie, d'autre part, les personnes classées en GIR 1 à 3, qui étaient exclues du bénéfice de l'aide ménagère dès lors qu'elles bénéficiaient de la prestation spécifique dépendance. Cette référence aux dépenses correspondantes de l'année 2000 permet de mesurer l'effort alors consenti par ces régimes et d'en prévoir le transfert, pour une part comprise entre la moitié et les trois-quarts, au fonds de financement. L'assiette de cette contribution, ainsi définie par la loi, est de l'ordre de 800 MF, soit moins de 0,1% de l'ensemble des dépenses totales de ces régimes, qui dépassent 800 Mds de francs. L'apport des caisses de retraite sera donc situé entre 400 MF et 600 MF. Cet écart de 25 points (200 MF) entre les branches de cette fourchette constitue la marge d'appréciation normale qu'il convient de laisser au Gouvernement au regard de la contribution apportée par ailleurs par les caisses à la mise en place des équipes médico-sociales de proximité. S'agissant enfin des règles de recouvrement applicable à cette catégorie de recette du fonds, l'absence de disposition particulière dans la loi signifie seulement que le législateur a entendu renvoyer aux règles de droit commun applicables au recouvrement des créances des établissements publics administratifs. On observera d'ailleurs que dans les nombreux précédents de prélèvements de cette nature, opérés sur un nombre limité d'établissements publics ou d'organismes privés chargés de missions de service public, la loi n'édicte généralement pas de règles particulières, analogues à celles dont on trouve le détail dans le code général des impôts ou le livre des procédures fiscales pour les impositions dues par les particuliers ou par les entreprises. b) Quant à l'affectation au fonds de modernisation de l'aide à domicile, prévue au 2° du II de l'article L. 232-21, d'une fraction du produit de la CSG dont bénéficiera le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie en application du 2° du III du même article, elle ne saurait être utilement contestée sur le fondement des dispositions de l'article 34 relatives à la détermination par le législateur des règles concernant les impositions de toute nature. En effet, ce fonds de modernisation ne constitue, comme le précise le 2° du II de l'article L. 232-21, qu'une section spécifique du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Il s'agit ici, non pas de déterminer le montant d'une imposition, mais de définir les conditions dans lesquelles les recettes de l'établissement public seront réparties entre ces différentes missions, au profit de celle qui correspond à l'aide apportée aux personnes âgées à domicile. 4) Enfin les autres moyens dirigés contre le nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles sont inopérants. a) Celui qui se prévaut de l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale déduit de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution repose sur un postulat erroné : contrairement à ce que suggère l'argumentation de la saisine, l'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse, qui n'est pas lui-même un régime obligatoire de base mais l'un des organismes concourant à leur financement, au sens de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ne correspond, en tout état de cause, à aucun objectif constitutionnel. b) Quant au moyen tiré d'un prétendu principe fondamental reconnu par les lois de la République suivant lequel la CSG serait exclusivement affectée au financement de la sécurité sociale, il se heurte à la définition même de ces principes, qui postule nécessairement que l'on puisse les déduire de dispositions législatives antérieures au Préambule de 1946.

En définitive, aucun des moyens invoqués n'est de nature à justifier la censure des dispositions contestées. Aussi le Gouvernement estime-t-il que le Conseil constitutionnel ne pourra que les déclarer conformes à la Constitution.Conformément à l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 26 juin 2001.

- Sur l'article premier - nouvel article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles et sa conformité avec l'article 72 de la Constitution. Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'article L. 232-12 que se propose d'insérer l'article premier dans le code de l'action sociale et des familles est contraire à l'article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ». S'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie, le texte proposé pour l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles semble ménager au président du conseil général une liberté, à vrai dire unique : celle de décider ou non de l'attribution de l'allocation aux demandeurs. Cette liberté est en outre, fortement encadrée puisque le président du conseil général devra se prononcer non pas sur les demandes des bénéficiaires potentiels, comme cela était le cas pour la prestation spécifique dépendance (PSD), mais sur les propositions d'une commission qu'il préside. Le texte proposé renvoie la composition de cette commission à un décret et prévoit uniquement qu'elle sera composée « notamment » de « représentants du département et des organismes de sécurité sociale ». Il faut souligner, enfin, qu'elle avait été supprimée en première lecture par l'Assemblée nationale avant d'être rétablie en nouvelle lecture. Ce dispositif porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales, puisque le rôle du président du conseil général se limitera à entériner les propositions de la commission. L'existence de celle-ci, est donc de nature à transformer, de fait, un pouvoir discrétionnaire du président du conseil général en compétence liée : une telle évolution relève du reste de l'esprit de la loi, censée créer une allocation « universelle », en rupture avec la PSD. De plus, s'agissant d'un principe aussi sensible que celui de la libre administration des collectivités locales, le législateur est resté en deçà de ses compétences en ne précisant pas la composition de cette composition, où le président du conseil général et ses services pourront être ainsi en minorité. L'emploi de l'adverbe « notamment » laisse en effet, toute latitude au pouvoir réglementaire. Comme la rédaction initiale du projet de loi en atteste, cette rédaction n'interdirait pas, par exemple, la présence d'un ou plusieurs représentant(s) de l'Etat, qui influencerait les décisions du président du conseil général.

- Sur l'article premier - nouvel article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles et sa conformité avec le principe d'égalité. Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'article L. 232-19, que se propose d'insérer l'article premier dans le code de l'action sociale et des familles, est contraire au principe d'égalité, résultant notamment de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. En effet, selon cet article L. 232-19, les sommes servies au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie -contrairement à celles servies au titre de la prestation spécifique dépendance- ne feront pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou le donataire. Dans ces conditions, le texte de l'article L. 232-19 aboutit à une rupture manifeste d'égalité entre bénéficiaires de la PSD et de l'APA. Une telle rupture n'est pas justifiée par une différence de situation entre les deux catégories d'allocataires. Quant à l'objet de cette discrimination, telle qu'elle aurait dû s'exprimer à l'occasion du rejet par l'Assemblée Nationale de l'article adopté par le Sénat étendant ce dispositif à la PSD, il n'a pas été déterminé par le législateur, en dehors de celui -apparaissant bien mince- d'assurer le « succès » de la réforme proposée.

- Sur l'article premier - nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles. Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'article L. 232-21, que se propose d'insérer l'article premier dans le code de l'action sociale et des familles, est contraire à l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux articles 34 et 72 de la Constitution, à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la loi et au principe fondamental reconnu par les lois de la République d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale. Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen Le nouveau « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » ne sera examiné par le Parlement ni en loi de finances, ni en loi de financement de la sécurité sociale. Dès lors, son existence apparaît contraire avec les dispositions de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lesquelles « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique ». Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec les articles 34 et 72 de la Constitution (principe de libre administration des collectivités locales). L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources », tandis que son article 72 prévoit que les collectivités territoriales s'administrent librement « dans les conditions prévues par la loi ». Or, la rédaction proposée pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit que les ressources du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie sont réparties entre les départements « en fonction du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, du potentiel fiscal [...] et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion » apparaît contraire à ces deux articles. En effet, en s'en tenant à la détermination de ces trois critères, la loi n'a pas suffisamment précisé le sens de la règle qu'elle a posée, autorisant ainsi le pouvoir réglementaire à l'interpréter de multiples façons. Ainsi, en ne précisant pas la pondération qu'il a souhaité attribuer à chacun des critères, le législateur laisse au pouvoir réglementaire le soin de déterminer la vocation du fonds, soit dans le sens d'une compensation des charges des départements (en privilégiant le premier critère), soit dans le sens d'un soutien aux départements défavorisés (en privilégiant les deux derniers critères). En l'espèce, ce n'est donc pas la loi qui prévoit les conditions dans lesquelles s'administrent les collectivités territoriales puisque la fixation des règles est abandonnée au pouvoir réglementaire. Les débats au Parlement n'ont pas permis de clarifier ce point car, alors que la ministre de l'emploi et de la solidarité a qualifié le fonds de « fonds de péréquation », la secrétaire d'Etat chargée des personnes âgées a indiqué que le Gouvernement envisageait de ne donner aux critères de « péréquation » -le potentiel fiscal et le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion- qu'une pondération de l'ordre de 30 %. Par ailleurs, la rédaction proposée pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles prévoit, d'une part, que le montant de l'attribution du Fonds de financement « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée dudit département », et d'autre part, qu'« en aucun cas, les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1er janvier 2001 de la majoration pour tierce personne mentionnée à l'article L. 335-1 du code de la sécurité sociale » (soit environ 4.705 francs) et, enfin, que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir ». Il ressort que ces trois dispositions peuvent s'avérer contradictoires et provoquer une situation de blocage qui interdirait à un département de s'acquitter de l'une de ses dépenses obligatoires, le versement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Outre que le département serait placé en situation délicate à l'occasion du jugement de ses comptes par la juridiction financière, cette situation s'apparente à une entrave à la capacité du département à s'administrer librement dans les conditions prévues par la loi. En effet, dans l'hypothèse où la dépense moyenne par bénéficiaire d'un département attendrait le montant plafond de 4.705 francs, les dépenses effectuées en dépassement seraient prises en charge par le fonds de financement. Un tel mécanisme résulte toutefois d'une interprétation, qui est loin d'être certaine, selon laquelle l'expression « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département » ferait référence aux dépenses « nettes » des départements, c'est-à-dire une fois déduite l'attribution du fonds de financement de l'APA. La rédaction initiale du projet de loi faisait référence aux dépenses « laissées à la charge des départements », ce qui semblait viser logiquement les dépenses nettes. Or, en visant « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département », le législateur semble se référer aux dépenses brutes. Pourtant, si tel était le cas, le dispositif serait inopérant. Cependant si, dans le même département, le montant de la contribution du fonds représente déjà la moitié des dépenses totales du département, le fonds ne pourra pas aller au-delà et le département devra enfreindre une disposition législative, soit celle déterminant le montant plafond de dépense par bénéficiaire, soit celle qualifiant de dépense obligatoire le versement de l'allocation personnalisée. Le plafonnement des dépenses par bénéficiaire ne permet donc pas aux collectivités locales d'apprécier véritablement la charge qui leur incombe, qui est pourtant une dépense obligatoire. Seul un plafonnement des dépenses par département aurait permis de respecter les dispositions de l'article 34 de la Constitution.

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'article 34 de la Constitution (détermination par le législateur des règles concernant les impositions de toutes natures). En reconnaissant l'existence des « organismes concourant au financement des régimes de base », la loi organique du 22 juillet 1996 a inclus implicitement le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) dans le champ de la sécurité sociale (article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale). Or, l'équilibre du FSV, dont les recettes diminueraient en 2002 de 5 à 5,5 milliards de francs, est mis en cause par l'affectation de 0,10 point de CSG au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ». Compte tenu du faible équilibre prévu pour 2001 (1,7 milliard de francs, selon le rapport présenté le 7 juin à la Commission des comptes de la sécurité sociale), le FSV serait ainsi en déficit pour 2002. Par voie de conséquence, la mesure porte atteinte à l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale, que le Conseil a déduit de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution. Ce nouveau fonds est alimenté, pour partie, par « une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse ». Cette participation, identique pour tous les régimes, représente une fraction « des sommes consacrées par chacun de ceux-ci aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes remplissant la condition de perte d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-2 ; cette fraction ne peut être inférieure à la moitié ou supérieure aux trois quarts des sommes en cause ». Une telle participation représente une « imposition de toutes natures », dont il appartient au législateur, selon l'article 34 de la Constitution, de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement. Dans le cas présent, l'assiette apparaît aléatoire. Les travaux parlementaires n'ont pas permis de déterminer avec précision s'il s'agissait des dépenses d'aide ménagère pour les personnes classées en GIR 4, ou entre GIR 1 à GIR 4, ou encore entre GIR 4 et GIR 6, ou même entre GIR 1 et GIR 6. En effet, les régimes d'assurance vieillesse ne se contentent pas actuellement de prendre en charge les dépenses d'aide ménagère des personnes exclues du bénéfice de la prestation spécifique dépendance (PSD), ils peuvent compléter les dépenses d'aide ménagère des personnes disposant de cette prestation. Les régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse concernés n'ont pas été davantage précisés : s'agit-il exclusivement de la CNAVTS, du régime agricole, et des régimes vieillesse des artisans et commerçants, ou cette appellation couvre-t-elle un registre plus étendu ? De plus, l'assiette ne mesure aucune « capacité contributive » des caisses : elle constitue la simple « photographie » de l'effort qu'elles ont consenti à un moment donné, l'exercice 2000, en faveur de l'aide à domicile des personnes âgées dépendantes. La liberté laissée au pouvoir réglementaire de faire varier le taux de 25 points est totale et n'est enserrée par aucune règle, sauf celle d'ajuster discrétionnairement le produit de cette contribution en fonction des besoins du fonds ou des ressources des caisses. Enfin, les modalités de recouvrement de cette contribution ne sont pas définies par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles. Le législateur est également resté en deçà de ses compétences en prévoyant que la part de la fraction de CSG affectée au « fonds de modernisation de l'aide à domicile », section spécifique du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie », serait fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget selon une fourchette comprise entre 3 % et 10 % du montant de la fraction de CSG affectée au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ». Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi Le dispositif prévu par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale apparaît contraire à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi pour deux raisons. Premièrement, l'imprécision de l'affectation de la part de la fraction de la CSG au « fonds de modernisation de l'aide à domicile » (cf. supra) est manifeste. Or, dans sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, pour écarter le moyen tiré du non-respect d'un tel objectif, le Conseil avait notamment indiqué : [la loi] « énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ». Dans le cas présent, la loi n'énonce pas de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées de manière tout à fait vague. Deuxièmement, l'ensemble du dispositif de péréquation, précédemment décrit, est insuffisamment précisé par le législateur. En particulier, le mécanisme de plafonnement de la dépense de chaque département en fonction de sa dépense moyenne par bénéficiaire, du fait de la rédaction retenue, ne peut se comprendre par la seule lecture du texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Ce mécanisme plafonne « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ». Or, comme le prévoit la rédaction proposée pour l'article L.232-12 du code de l'action sociale et des familles, l'allocation personnalisée d'autonomie est intégralement « servie » par les conseils généraux, les attributions du fonds de financement étant inscrites en recette de fonctionnement des départements. Par conséquent, il résulte du texte issu de l'Assemblée nationale que le plafond devrait s'appliquer à la totalité des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie. Mais si tel était le cas, la disposition prévoyant que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent, à due concurrence, les montants à répartir » serait inopérante. En réalité, le législateur semble avoir voulu viser les dépenses « nettes » des départements en faveur de l'allocation personnalisée d'autonomie, c'est-à-dire déduction faite des attributions du fonds de financement. Mais dès lors, il est inexplicable que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ait remplacé sa rédaction initiale visant les dépenses « nettes » (« les dépenses laissées à la charge des départements ») par la notion plus large de « dépenses (...) de chaque département ». L'absence de clarté et d'intelligibilité du dispositif de plafonnement retenu s'explique par le fait que ce dispositif a vocation non pas à s'appliquer mais à mettre le texte de la loi en conformité formelle avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les dépenses obligatoires mises à la charges des collectivités territoriales « doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée ». En réalité, la portée de la dépense obligatoire mise à la charge des départements n'est pas encadrée avec précision, ce que le texte retenu tente de masquer par le recours à un mécanisme complexe. Ce procédé est d'autant plus grossier que la dépense du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est pour sa part plafonnée en fonction d'une règle claire selon laquelle le montant de la contribution du fonds « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie dudit département ». Il en résulte que la dépense laissée à la charge de chaque département ne peut être inférieure à la moitié de sa dépense totale d'allocation personnalisée d'autonomie. Déterminer simultanément un plancher fixe à la dépense départementale et un plafond vague n'apparaît pas conforme à l'obligation de définir avec précision la portée d'une dépense obligatoire mise à la charge d'un département. Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles et des articles 7 et 8 avec le principe fondamental reconnu par les lois de la République d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale La loi de finances pour 1991, à l'origine de la création de la contribution sociale généralisée affectée alors à la seule branche famille, ne fait certes pas partie du bloc de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel avait toutefois tenu à citer l'objet d'une telle contribution, au sein même de sa décision n° 90-285 du 28 décembre 1990 : « associer au financement de la sécurité sociale l'ensemble de la population ». L'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale est effectivement consubstantielle à la création de celle-ci. Le législateur a du reste confirmé à de nombreuses reprises l'affectation exclusive de cette imposition de toute nature à la sécurité sociale : - loi du 22 juillet 1993, affectant une fraction de CSG au Fonds de solidarité vieillesse, « organisme concourant au financement des régimes de base » et remboursant à ces régimes les avantages non contributifs ; - loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, créant une fraction de CSG affectée aux régimes d'assurance maladie ; - loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, élevant le taux de cette CSG maladie ; - loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 modifiant la répartition du produit de la CSG entre les branches de la sécurité sociale. Tirant notamment les conséquences de la création de la CSG sur le financement de la sécurité sociale, le pouvoir constituant, par la loi constitutionnelle du 22 février 1996, a complété l'article 34 de la Constitution, par la création des lois de financement de la sécurité sociale. L'existence des lois de financement de la sécurité sociale et de l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale confortent ainsi le rôle joué par la CSG. Or, le dispositif de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles organise « un double détournement » de la CSG : - la CSG est affectée à une fraction du financement d'une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale ; - la CSG est affectée au financement de la formation professionnelle, par l'intermédiaire du nouveau « fonds de modernisation de l'aide à domicile ». Ce financement s'opère sous la forme d'une fraction de la CSG affectée au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » (cf. supra). Au total, une fraction de la CSG, de 0,10 point, pourtant recouvrée pour la majeure partie de son produit par les URSSAF -organismes de recouvrement gérés de manière paritaire par les employeurs et les salariés- ne sera plus affectée au financement de la sécurité sociale. En conséquence, les sénateurs requérants demandent au Conseil de déclarer contraires à la Constitution l'affectation de la CSG au fonds de financement de l'APA, prévue à l'article premier du projet de loi -ainsi que les articles 7 et 8 du projet de loi, qui en sont la conséquence directe- au regard du principe d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale, un tel principe apparaissant désormais reconnu par les lois de la République.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 28 juin 2001, par MM. Henri de RAINCOURT, Alain VASSELLE, Jean-Paul AMOUDRY, Philippe ARNAUD, Jean ARTHUIS, Bernard BARRAUX, Jacques BAUDOT, Michel BÉCOT, Jean BERNADAUX, Mme Annick BOCANDÉ, MM. André BOHL, Christian BONNET, James BORDAS, Jean BOYER, Gérard BRAUN, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Michel CALDAGUES, Jean-Claude CARLE, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Marcel-Pierre CLÉACH, Jean CLOUET, Jean-Patrick COURTOIS, Xavier DARCOS, Jean DELANEAU, Jean-Paul DELEVOYE, Robert del PICCHIA, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Charles DESCOURS, Jacques DOMINATI, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Paul ÉMIN, Jean-Paul ÉMORINE, Michel ESNEU, Hubert FALCO, Jean FAURE, André FERRAND, Gaston FLOSSE, Serge FRANCHIS, Yves FRÉVILLE, Yann GAILLARD, René GARREC, Jean-Claude GAUDIN, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, François GERBAUD, Paul GIROD, Alain GOURNAC, Pierre GUICHARD, Mme Anne HEINIS, MM. Rémi HERMENT, Alain HETHENER, Daniel HOEFFEL, Jean HUCHON, Jean-Paul HUGOT, Jean-François HUMBERT, Claude HURIET, Jean-Jacques HYEST, Pierre JARLIER, Lucien LANIER, Jacques LARCHÉ, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Jacques LEGENDRE, Marcel LESBROS, Jean-Louis LORRAIN, Roland du LUART, Jacques MACHET, André MAMAN, Max MAREST, Philippe MARINI, René MARQUES, Paul MASSON, Serge MATHIEU, Michel MERCIER, Louis MOINARD, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Joseph OSTERMANN, Jean PÉPIN, Xavier PINTAT, Bernard PLASAIT, Guy POIRIEUX, Ladislas PONIATOWSKI, André POURNY, Jean PUECH, Victor REUX, Henri REVOL, Henri de RICHEMONT, Josselin de ROHAN, Jean-Pierre SCHOSTECK, Michel SOUPLET, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, François TRUCY, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, Jean-Pierre VIAL et Serge VINÇON, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée, portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code de l'action sociale et des familles ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 juillet 2001 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, définitivement adoptée le 26 juin 2001, et contestent la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 232-12, L. 232-19 et L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, dans leur rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée, lequel remplace le chapitre II du titre III du livre II dudit code, qui définissait le régime de la prestation spécifique dépendance créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, par un nouveau chapitre intitulé " Allocation personnalisée d'autonomie " ; qu'ils demandent en outre au Conseil constitutionnel de déclarer inséparables des dispositions du nouvel article L. 232-21 du code précité les articles 8 et 9 de la loi ;

- SUR LES DISPOSITIONS DU NOUVEL ARTICLE L. 232-12 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES :

2. Considérant qu'en vertu de cet article, l'allocation personnalisée d'autonomie, servie par le département, est accordée par décision du président du conseil général sur proposition d'une commission qu'il préside ; qu'est renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les modalités de fonctionnement et la composition de cette commission, qui " réunit notamment des représentants du département et des organismes de sécurité sociale " ;

3. Considérant que, selon les requérants, cette disposition porterait une double atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales inscrit à l'article 72 de la Constitution ; que, d'une part, elle serait " de nature à transformer, de fait, un pouvoir discrétionnaire du président du conseil général en compétence liée " ; que, d'autre part, le législateur, en s'abstenant de préciser la composition de la commission, aurait laissé au pouvoir réglementaire " toute latitude ", le cas échéant, pour décider que les représentants du département y seront minoritaires ; qu'il serait ainsi resté en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;

4. Considérant qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales de la République " s'administrent librement par des conseils élus " ; que chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ; qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources " ; qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence " ;

5. Considérant qu'en vertu des nouveaux articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles, l'allocation personnalisée d'autonomie est une prestation à caractère universel destinée à assurer la prise en charge des personnes âgées dépendantes dans des conditions adaptées aux besoins de celles-ci ; qu'elle est accordée " dans les limites des tarifs fixés par voie réglementaire " ; qu'elle constitue pour les départements une dépense obligatoire ; qu'en contrepartie, ceux-ci perçoivent des dotations versées par un fonds de financement alimenté par une fraction de la " contribution sociale généralisée " ainsi que par une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse ;

6. Considérant, en premier lieu, que si, en vertu de la loi, les départements ont compétence pour attribuer l'allocation personnalisée d'autonomie, allocation d'aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale, il est loisible au législateur de définir des conditions d'octroi de cette allocation de nature à assurer l'égalité de traitement entre toutes les personnes âgées dépendantes sur l'ensemble du territoire national ; que le législateur pouvait fixer de telles conditions dès lors qu'il n'a pas méconnu les compétences propres des départements, ni privé d'attribution effective aucun organe départemental ;

7. Considérant, en second lieu, que, si l'allocation personnalisée d'autonomie est accordée par le président du conseil général sur proposition de la commission créée par la disposition critiquée, celui-ci reste libre de ne pas suivre cette proposition et d'en demander une nouvelle ; qu'il ressort des débats à l'issue desquels a été adoptée la loi déférée que le législateur a entendu que ladite commission soit composée, en majorité, de représentants du conseil général ; qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de tirer toutes les conséquences de l'intention du législateur ; que, sous cette réserve, le nouvel article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles n'est pas contraire à l'article 72 de la Constitution ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre le nouvel article L. 232-12 du code l'action sociale et des familles doivent être écartés ;

- SUR LES DISPOSITIONS DU NOUVEL ARTICLE L. 232-19 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES :

9. Considérant que le nouvel article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles a pour objet d'exclure le recouvrement des sommes servies au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie " sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire " ;

10. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que cette disposition créerait une " rupture manifeste d'égalité " entre les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et les bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance, lesquels demeurent soumis aux dispositions de l'article L. 132-8 du code de l'action sociale et des familles qui prévoient le recouvrement des prestations d'aide sociale sur la succession du bénéficiaire, sur le donataire ou sur le légataire de celui-ci ;

11. Considérant qu'il résulte de la loi déférée que l'allocation personnalisée d'autonomie a vocation à se substituer à la prestation spécifique dépendance ; que, si les droits des actuels bénéficiaires de ladite prestation leur sont maintenus par la loi déférée dans les conditions prévues au III de l'article 19, cet article prévoit également que " les personnes bénéficiant, avant l'entrée en vigueur de la présente loi, de la prestation spécifique dépendance peuvent solliciter l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie... ", et qu'" il est procédé, au plus tard le 1er janvier 2004 (...) au réexamen des droits au regard de la présente loi des bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance qui n'auraient pas sollicité l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie " ; que, la nouvelle législation poursuivant la même finalité que celle qu'elle remplace et les bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance ayant la possibilité d'opter pour l'allocation personnalisée d'autonomie, il ne saurait être valablement soutenu que le législateur aurait porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité devant la loi ;

- SUR LES DISPOSITIONS DU NOUVEL ARTICLE L. 232-21 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES ET DES ARTICLES 8 ET 9 DE LA LOI DÉFÉRÉE :

12. Considérant que le I du nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles crée un établissement public national à caractère administratif dénommé " Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie " ; que le II prévoit que les dépenses de ce fonds sont constituées, outre le remboursement de ses frais de gestion, par un concours versé aux départements et par des dépenses de modernisation des services d'aide à domicile, lesquelles sont retracées dans une section spécifique du Fonds ; qu'il résulte du III de cet article que les recettes du Fonds sont constituées, d'une part, par une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse et, d'autre part, par une fraction du produit de la " contribution sociale généralisée " ; qu'en vertu de l'article 8 de la loi, ce fonds est géré par le Fonds de solidarité vieillesse ; que l'article 9 modifie en conséquence la répartition des impositions créées sous le nom de " contribution sociale généralisée " ;

13. Considérant qu'à l'encontre du nouvel article L. 232-21 du code précité, les sénateurs auteurs de la saisine soulèvent plusieurs griefs qui portent, les uns sur les recettes du Fonds, les autres sur ses dépenses ;

- Sur le grief tiré de la violation de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 :

14. Considérant que les requérants soutiennent que le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie n'a vocation à figurer ni en loi de finances, ni en loi de financement de la sécurité sociale ; que le Parlement se trouverait ainsi privé du contrôle des contributions publiques qui lui revient en vertu de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée " ;

15. Considérant que la participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse et la fraction du produit de la " contribution sociale généralisée ", qui constituent les recettes du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, sont définies par la loi déférée ; qu'en adoptant celle-ci, le Parlement a constaté leur nécessité et y a consenti ; que, conformément au premier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, il lui appartiendra d'autoriser chaque année leur perception dans la loi de finances ; qu'en application des dispositions du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution, il lui appartiendra également d'en tirer les conséquences nécessaires dans les lois de financement de la sécurité sociale ;

- Sur les griefs relatifs à l'affectation du produit de la " contribution sociale généralisée " au financement d'une prestation d'aide sociale :

16. Considérant que, selon les requérants, l'affectation exclusive du produit de la " contribution sociale généralisée " au financement de la sécurité sociale constituerait un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; qu'en dérogeant à un tel principe, le législateur méconnaîtrait la Constitution ;

17. Considérant qu'aucun principe, non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle ou organique, ne fait obstacle à ce qu'une fraction du produit de la " contribution sociale généralisée ", qui relève de la catégorie des " impositions de toutes natures " au sens de l'article 34 de la Constitution, soit employée à d'autres fins que le financement des régimes de sécurité sociale ;

18. Considérant en outre que, si les requérants soutiennent que le prélèvement effectué sur le produit de la " contribution sociale généralisée " diminuerait d'autant les recettes du Fonds de solidarité vieillesse, entraînant ainsi un déficit qui porterait atteinte à l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, il appartiendra à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 de tirer les conséquences des nouvelles dispositions ;

- Sur les griefs tirés de l'incompétence négative dont serait entaché le III du nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles :

19. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les contributions prévues par la loi déférée en vue de financer les dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie violeraient les prescriptions de l'article 34 de la Constitution ; que le législateur aurait omis de préciser les règles relatives au prélèvement obligatoire opéré sur les régimes de base d'assurance vieillesse ; que l'assiette de l'impôt serait aléatoire, la liste des organismes redevables n'étant pas spécifiée ; que la latitude laissée au pouvoir réglementaire pour en établir le taux serait excessive ; que les modalités de recouvrement de cette participation ne seraient pas définies ; que le législateur, en ne déterminant pas l'affectation des recettes au sein du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, serait également resté en deçà de ses compétences ;

20. Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose que : " La loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " ;

21. Considérant qu'il ressort des termes mêmes des dispositions critiquées que les organismes redevables sont les régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse ; que lesdites dispositions définissent l'assiette du prélèvement comme " les sommes consacrées par chacun de ceux-ci en 2000 aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes remplissant la condition de perte d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-2 ", qui renvoie à une grille nationale permettant de classer les personnes âgées en fonction de leur perte d'autonomie ; qu'en prévoyant que le taux du prélèvement sera compris entre cinquante pour cent et soixante-quinze pour cent des sommes en cause, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence au regard des dispositions précitées de l'article 34 de la Constitution ; que, s'agissant des règles de recouvrement, en l'absence de disposition particulière dans la loi, le législateur a entendu renvoyer aux règles de droit commun applicables au recouvrement des créances d'un établissement public administratif ;

22. Considérant, enfin, que la répartition des recettes du Fonds entre ses diverses dépenses ne saurait être utilement contestée au regard des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives à la détermination par le législateur des règles concernant les impositions de toutes natures ;

- Sur les griefs tirés de l'atteinte portée par le II du nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles à l'article 72 de la Constitution et à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi :

23. Considérant que les requérants font valoir que les règles de financement définies par le II du nouvel article L. 232-21 seraient affectées d'une complexité et d'une contradiction telles qu'elles porteraient atteinte tant au principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution qu'" à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi " ;

24. Considérant que, sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une collectivité territoriale un caractère obligatoire ; que, toutefois, les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ;

. En ce qui concerne le grief tiré du défaut de " pondération des critères " prévus par la loi :

25. Considérant que, selon la saisine, le législateur, s'est abstenu de préciser la pondération qu'il entendait donner à chacun des trois critères présidant au calcul du concours apporté par le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie à chaque département ; qu'il aurait ainsi " laissé au pouvoir réglementaire le soin de déterminer la vocation de ce fonds (...), soit dans le sens d'une compensation des charges des départements, (...) soit dans le sens d'un soutien aux départements défavorisés " ;

26. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa du II du nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles : " Le montant de ce concours est réparti annuellement entre les départements en fonction de la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie dans le montant total des dépenses au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements " ; que le montant ainsi réparti est " modulé en fonction du potentiel fiscal (...) et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion de chaque département " ; qu'il résulte ainsi des termes de la loi, comme de ses travaux préparatoires, que le législateur a défini un critère principal de répartition des concours versés par le Fonds, et que les deux autres critères ne servent qu'à le moduler en fonction de la situation de chaque département quant à ses ressources et à ses autres charges d'aide sociale ; que, dès lors, le législateur a suffisamment précisé, au regard des articles 34 et 72 de la Constitution, les éléments de calcul du concours que le Fonds devra verser à chaque département ;

. En ce qui concerne le grief tiré du caractère " contradictoire et inintelligible " des différentes règles figurant au II du nouvel article L. 232-21 précité et de l'atteinte ainsi portée à la libre administration des départements :

27. Considérant que les requérants soutiennent que, selon l'ordre dans lequel s'articuleront les diverses opérations de répartition, de majoration et d'écrêtement énoncées au II du nouvel article L. 232-21, la loi pourrait, en imposant des règles contradictoires aux départements, entraver leur libre administration ;

28. Considérant qu'il ressort du II du nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles que la contribution du Fonds aux dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie engagées par chaque département résulte, en premier lieu, de la répartition en fonction des trois critères énoncés ci-dessus ; qu'elle est majorée, le cas échéant, en application des septième et huitième alinéas du II, pour les départements dont les dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, excèdent la moyenne nationale d'au moins trente pour cent ; que la contribution qui en résulte ne peut excéder la moitié des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie du département ; que le montant total des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie engagées par chaque département est en outre limité, en vertu du dixième alinéa du II, à une somme égale au produit de quatre-vingts pour cent de la majoration pour tierce personne au 1er janvier 2001 par le nombre de bénéficiaires ; que les dépenses engagées par le département au delà de ce plafond sont prises en charge par le Fonds ; que cette dernière règle permet aux départements dont la dépense dépassera le plafond ainsi fixé par la loi d'appeler le Fonds en garantie à hauteur de ce dépassement ;

29. Considérant, d'une part, que, si la loi déférée accroît la complexité des circuits financiers relatifs à la protection sociale, elle énonce de façon précise et sans contradiction les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine le concours apporté par le Fonds à chaque département et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ; qu'il résulte de ce qui précède que la complexité introduite par la loi déférée, pour réelle qu'elle soit, n'est pas à elle seule de nature à rendre celle-ci contraire à la Constitution ;

30. Considérant, d'autre part, que, compte tenu des règles régissant le concours que le Fonds devra apporter aux départements et, en particulier, de la garantie que les dépenses laissées à la charge de chacun d'eux ne seront pas supérieures au seuil déterminé par le dixième alinéa du II, les dispositions critiquées n'ont pas pour effet de restreindre les ressources des départements au point d'entraver leur libre administration et de porter ainsi atteinte au principe constitutionnel figurant à l'article 72 de la Constitution ;

31. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sous ces réserves d'interprétation, les griefs dirigés contre le nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles ainsi que contre les articles 8 et 9 de la loi déférée doivent être rejetés ;

32. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarés conformes à la Constitution, sous les réserves énoncées ci-dessus, les dispositions des articles L. 232-12, L. 232-19 et L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de l'article 1er de la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que les articles 8 et 9 de cette loi.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 juillet 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE et Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 18 juillet 2001 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 18 juillet 2001 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2001-447 DC du 18 juillet 2001

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Origine de la décision

Date de la décision : 18/07/2001

Fonds documentaire ?: Legifrance

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