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§ France, Conseil constitutionnel, 14 décembre 2006, 2006-544

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Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2006-544
Numéro NOR : CONSTEXT000017664894 ?
Numéro NOR : CSCX0609787S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2006-12-14;2006.544 ?

Saisine :

Paris, le 8 décembre 2006

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT

SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE

LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2007

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, adoptée le 30 novembre 2006, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents moyens dirigés, en particulier, contre ses articles 15, 24, 47, 66, 102, 106 et 134. Ils font valoir, par ailleurs, que plusieurs articles auraient été irrégulièrement adoptés dès lors qu'ils constituent des mesures financières entièrement nouvelles et ont pour origine des amendements présentés par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat en méconnaissance de l'article 39 de la Constitution.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

I/ SUR L'ARTICLE 15 :

A/ L'article 15 de la loi déférée prévoit que dans les entreprises et établissements de la branche des hôtels, cafés et restaurants, les majorations et repos compensateurs pour les heures qui peuvent être effectuées entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure par les salariés autres que ceux exerçant des activités de nature administrative hors sites d'exploitation sont dues sous la forme forfaitaire de six jours ouvrables supplémentaires par rapport aux congés visés à l'article L. 223-2 du code du travail, ainsi que d'un jour férié supplémentaire à partir du 1er juillet 2006. Il est précisé que ces jours supplémentaires peuvent être décomptés des congés de même nature ou ayant le même objet en application d'un accord collectif ou d'une décision de l'employeur. L'article 15 dispose également que les heures comprises entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure ouvrent droit aux mêmes exonérations que les heures comprises dans la durée légale du travail. Il indique enfin que ces nouvelles dispositions sont applicables pour la période allant du 1er janvier 2005 à la conclusion d'un accord de branche sur le temps de travail, et au plus tard jusqu'au 31 janvier 2007.

Les parlementaires requérants font valoir, d'une part, que ces dispositions porteraient atteinte à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent, d'autre part, qu'elles seraient étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale.

B/ Cette argumentation ne peut être suivie.

1/ De manière liminaire, on doit préciser la portée exacte de la décision du Conseil d'Etat en date du 18 octobre 2006, Fédération des services CFDT et autres, dont les effets expliquent l'adoption par le législateur de la disposition critiquée.

Le décret n°2004-1536 du 30 décembre 2004 relatif à la durée du travail dans les hôtels, cafés, restaurants fixait, en application de l'article L. 212-4 du code du travail, à la suite de l'avenant n°1 du 13 juillet 2004 à la convention collective des hôtels, cafés et restaurants la durée hebdomadaire de travail équivalente à la durée légale à 39 heures pour toutes les entreprises de ce secteur, à l'exception de celles qui, ayant à la date de l'avenant une durée collective de 37 heures, restaient soumises à cette durée. Le texte du 13 juillet 2004, dont l'application était subordonnée à son extension, avait été étendu par arrêté du 30 décembre 2004.

Ce texte s'efforçait de concilier la spécificité des entreprises du secteur et les intérêts des salariés, dans un secteur où l'amplitude des horaires de travail est large.

Dans sa décision du 18 octobre 2006, le Conseil d'Etat a relevé que les dispositions de l'article L. 212-4 du code du travail ne sont susceptibles de recevoir application que s'agissant de professions comportant des périodes d'inaction, et pour des emplois déterminés. Il a ensuite jugé que le décret du 30 décembre 2004, en fixant la durée légale du travail à 39 heures dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants pour l'ensemble des salariés de ce secteur sans limiter l'institution de ce régime d'équivalence à ceux des emplois de ces professions qui comportent des périodes d'inaction, a méconnu les dispositions de l'article L. 212-4 du code du travail. Le Conseil d'Etat a, par suite, annulé le décret qui lui était déféré, ainsi, par voie de conséquence, que l'arrêté d'extension en tant que celui-ci avait procédé à l'extension du régime d'équivalence.

Autrement dit, le Conseil d'Etat a censuré le décret litigieux au motif qu'il soumettait au même régime d'équivalence l'ensemble des salariés du secteur des hôtels, cafés et restaurants, sans distinction et non pas les seuls emplois de ces professions comportant des périodes d'inaction.

C'est dans ce contexte que s'inscrit l'article 15 de la loi déférée. Son objet est de régler la situation née de l'annulation du décret du 30 décembre 2004 par le Conseil d'Etat dans l'attente de l'aboutissement des négociations entreprises dans la branche des hôtels, cafés, restaurants, sans porter atteinte à la chose jugée ni aux intérêts des personnes concernées.

2/ L'article 15 de la loi déférée trouve, en premier lieu, sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale dès lors qu'il a un impact direct sur les comptes sociaux.

Ainsi qu'il sera explicité infra, à défaut d'intervention du législateur à la suite de l'annulation contentieuse du 30 décembre 2004, les salariés du secteur des hôtels, cafés, restaurants pourraient demander que leur soient payées les heures supplémentaires effectuées. A ce supplément de rémunération aurait correspondu un surcroît de cotisations sociales qui auraient dû être versées en 2007.

En prévoyant que ces heures supplémentaires sont dues sous la forme de congés, l'article 15 de la loi déférée prive les recettes du régime général des cotisations sociales afférentes aux rémunérations des heures supplémentaires. Cette perte s'élève à environ 40 millions d'euros pour les deux années couvertes par la disposition critiquée.

Cet impact direct de l'article 15 sur les comptes sociaux justifie son insertion dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en application du 1° du B du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

3/ En second lieu, l'article 15 de la loi déférée ne porte pas une atteinte excessive aux droits garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

On doit observer, d'abord, que l'article critiqué ne rétablit pas par voie législative le dispositif annulé par la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 2006. Ainsi, il ne fixe pas d'horaires d'équivalence dans le secteur des hôtels, cafés, restaurants mais prévoit seulement que la sixième semaine de congés payés et les jours fériés supplémentaires constituent une forme particulière et forfaitaire de rémunération des majorations pour heures supplémentaires et d'attribution du repos compensateur pour les heures effectuées entre la 36ème et la 39ème.

En outre, il exclut de son champ d'application les salariés qui exercent des activités de nature administrative hors sites d'exploitation, lesquels ont des conditions de travail plus proches du droit commun des salariés.

La portée dans le temps de l'article 15 de la loi déférée est ensuite limitée puisque sa période d'application court du 1er janvier 2005 jusqu'à la conclusion d'un nouvel accord de branche, au plus tard avant le 31 janvier 2007. Ce butoir est destiné à inciter à la conclusion rapide d'un nouvel accord dans le secteur considéré.

Les dispositions critiquées par les députés saisissants sont, enfin, justifiées par d'éminentes considérations d'intérêt général.

L'effet rétroactif de la décision du 18 octobre 2006 crée une situation juridique complexe susceptible de faire naître de nombreux contentieux. L'article 15 de la loi déférée a pour objet d'atténuer pour le secteur l'incertitude résultant de l'annulation du décret du 30 décembre 2004.

Certes, le décret du 31 mars 1999 relatif à la durée du travail dans les hôtels, cafés, restaurants, qui n'a pas été abrogé, pourrait trouver à s'appliquer. Son texte permettrait de rémunérer au taux de droit commun les heures effectuées jusqu'à 43 heures pour les cuisiniers, 48 heures pour les veilleurs de nuit et 43 ou 44 heures, selon la taille de l'établissement, pour les autres salariés.

Mais, d'une part, ce décret souffre du même vice juridique que celui qui a justifié l'annulation par le Conseil d'Etat du décret du 30 décembre 2004. Il est, en effet, trop général et prévoit un régime d'équivalence pour l'ensemble des salariés de la branche, sans limiter le champ des emplois concernés à ceux comportant des périodes d'inaction. L'application du décret du 31 mars 1999 conduirait, d'autre part, à une régression des droits des salariés du secteur : ils se verraient en effet appliquer une durée hebdomadaire du travail supérieure à 43 heures, alors même que les partenaires sociaux ont négocié un régime d'équivalence à hauteur de 39 heures.

Ecarter l'application du décret du 31 mars 1999 ferait naître de multiples contentieux individuels. Les salariés pourraient former des actions en paiement pour obtenir la rémunération des heures supplémentaires accomplies. De leur côté, les employeurs pourraient engager des actions en restitution.

L'intervention du législateur, limitée dans sa portée, est ainsi justifiée par le souci d'éviter la multiplication des contestations susceptibles de naître à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 2006 du fait de la complexité juridique de la situation qu'elle a suscitée. Le dispositif retenu restaure un équilibre transitoire conciliant les intérêts des salariés et ceux des employeurs avant la définition de nouvelles règles pérennes conformes à la chose jugée par le Conseil d'Etat.

II/ SUR L'ARTICLE 24 :

A/ L'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 autorise les établissements de santé à reverser à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés une partie du produit net comptable des cessions de leurs terrains et bâtiments. Il précise que les sommes ainsi reversées sont exclusivement affectées au financement des investissements hospitaliers.

Les députés auteurs du premier recours estiment que ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité au motif qu'elles ne trouveraient à s'appliquer qu'aux seuls établissements publics. Le législateur n'aurait, de plus, pas épuisé sa compétence en ne précisant pas les principaux éléments de la contribution qu'il institue.

B/ Cette argumentation ne peut être suivie.

L'article 24 offre une faculté à l'ensemble des établissements de santé, qu'ils soient publics ou privés. Il n'implique, en conséquence, aucune différence de traitement entre ces deux catégories d'établissements.

On doit d'ailleurs ajouter, à supposer même que, ainsi que le soutiennent les auteurs des recours, la situation des établissements soit différente s'agissant de la propriété de leurs terrains et bâtiments, que le principe constitutionnel d'égalité n'aurait pas pour conséquence d'imposer au législateur d'édicter des règles différenciées en la matière.

Au demeurant, l'affirmation des députés saisissants est inexacte. Les établissements privés participant au service public hospitalier sont, par exemple, souvent propriétaires de leurs terrains et bâtiments. En réalité, les seuls établissements de santé auxquels les dispositions de l'article 24 sont insusceptibles de s'appliquer sont, évidemment, ceux qui ne sont pas propriétaires de leurs terrains et bâtiments.

Le grief tiré de l'incompétence négative du législateur apparaît, par ailleurs, sans valeur, eu égard à la portée de la disposition en cause. L'article 24 de la loi déférée ne crée, en effet, pas de taxe mais se borne à ouvrir une simple possibilité aux établissements de santé. L'article 34 de la Constitution n'imposait pas au législateur d'apporter davantage de précisions.

III/ SUR L'ARTICLE 47 :

A/ L'article 47 prévoit qu'à défaut de conclusion avant le 31 janvier 2007 d'un avenant conventionnel, pris en application des articles L. 162-5 et L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, autorisant des médecins relevant de certaines spécialités, sous des conditions tenant notamment à leur formation, à leur expérience professionnelle, à la qualité de leur pratique et à l'information des patients sur leurs honoraires, à pratiquer de manière encadrée des dépassements d'honoraires pour une partie de leur activité, un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale peut, pendant un délai de quatre mois, modifier à cet effet les dispositions de la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes conclue le 12 janvier 2005. Cet arrêté pourra également modifier les tarifs et rémunérations des médecins spécialistes autorisés à pratiquer des dépassements, lorsqu'aucun dépassement n'est facturé, pour les rendre égaux aux tarifs applicables aux médecins qui ne sont pas autorisés à en pratiquer.

Les députés saisissants font valoir que ces dispositions ne satisferaient pas aux exigences contenues aux 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 relatives notamment à la garantie pour tous de la protection de la santé. Il est également soutenu que ces dispositions auraient été présentées par le Gouvernement par voie d'amendement au Sénat et qu'ils auraient, par suite, été irrégulièrement adoptés.

B/ Ces critiques appellent les observations suivantes.

Depuis 1980 certains médecins, principalement les anciens chefs de clinique, sont autorisés à s'installer en " secteur 2 ", c'est-à-dire à pratiquer des dépassements d'honoraires. La conséquence de ce mécanisme a été la réduction progressive de la part du secteur à tarifs opposables (" secteur 1 "), en particulier dans certaines disciplines comme la chirurgie. Dans cette spécialité la proportion de praticiens en " secteur 1 " n'excède pas 20 % et diminue chaque année.

Pour freiner cette évolution, l'accès au " secteur 2 " a été réservé à partir de 1990 aux nouveaux installés. Cette règle a été perçue comme inéquitable par les médecins anciens chefs de clinique qui avaient fait le choix, au moment de leur installation, du " secteur 1 ".

A la suite de l'accord du 24 août 2004 relatif à la chirurgie, des négociations se sont engagées avec les syndicats médicaux et les organismes complémentaires pour créer un secteur optionnel, ouvert à tous les anciens chefs de clinique, devant comporter des engagements à accomplir une part significative d'actes à tarifs opposables, des engagements sur les dépassements tarifaires et, en contrepartie, des avantages correspondant à des majorations de tarifs ou à la prise en charge de cotisations sociales.

Les dispositions de l'article 47 de la loi déférée permettent aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale de modifier en ce sens les dispositions de la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes conclue le 12 janvier 2005, à défaut de conclusion avant le 31 janvier 2007 d'un avenant conventionnel, pendant un délai de quatre mois.

Ce texte, qui a notamment pour but d'inciter les parties à conclure un accord, institue donc une habilitation limitée dans le temps des ministres à modifier la convention dans un sens déterminé.

Contrairement à ce qui est soutenu, l'article 47 de la loi déférée ne porte pas atteinte au droit à la protection de la santé en organisant la disparition du secteur à tarifs opposables.

S'agissant de spécialités pour lesquelles la proportion de médecins pratiquant en secteur 1 diminue constamment, l'objet des dispositions critiquées est, au contraire, de préserver l'accès des assurés à des soins à tarifs opposables.

D'une part, en effet, la logique des dispositions de l'article 47 est de favoriser le choix de médecins installés actuellement en " secteur 2 " ou s'installant pour la première fois à choisir ce nouveau secteur optionnel dans lequel les dépassements d'honoraires seront encadrés et une part significative de l'activité des médecins s'accomplira sans dépassements.

D'autre part, le second alinéa de l'article critiqué offre aux ministres concernés la possibilité de modifier les tarifs et rémunérations de l'ensemble des médecins spécialistes exerçant en " secteur 2 ", lorsqu'aucun dépassement n'est facturé, pour les rendre égaux aux tarifs applicables aux médecins qui ne sont pas autorisés à en pratiquer. Les ministres seront donc habilités à prendre des mesures de nature à inciter ces médecins à pratiquer des tarifs opposables, en leur permettant de bénéficier de tarifs aujourd'hui réservés à leurs confrères exerçant en " secteur 1 ", à la condition de facturer leurs actes sans dépassement.

Les effets de l'article 47 de la loi déférée sont donc inverses de ceux dont font état les députés auteurs du premier recours et leur argumentation sera, par suite écartée, s'agissant du grief tiré de l'atteinte à la protection de la santé.

Il sera répondu infra au grief tiré de ce que la disposition en cause serait constitutive d'une mesure financière entièrement nouvelle insusceptible d'être introduite par voie d'amendement au Sénat par le Gouvernement sans méconnaître l'article 39 de la Constitution.

IV/ SUR L'ARTICLE 102 :

A/ L'article 102 de la loi déférée modifie l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale pour réserver l'exercice du droit d'opposition qu'il prévoit aux conventions et accords mentionnés à son premier alinéa aux seules organisations syndicales représentatives réunissant les médecins.

Les députés auteurs du premier recours font valoir que cette disposition est étrangère au domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Ils soutiennent par ailleurs qu'elle a une portée rétroactive qui n'est justifiée par aucune considération d'intérêt général.

B/ Ces critiques seront écartées.

L'article 102 de la loi déférée aligne les règles relatives au droit d'opposition des organisations syndicales figurant dans le code de la sécurité sociale sur celles contenues dans le code du travail.

Dans sa rédaction antérieure, l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale ouvrait le droit d'opposition aux accords et conventions mentionnés à son premier alinéa à l'ensemble des organisations syndicales, qu'elles soient ou non représentatives. Il suffisait, s'agissant des médecins, que deux d'entre elles réunissent la majorité absolue des suffrages exprimés aux élections aux unions régionales des médecins exerçant à titre libéral pour former opposition. La conséquence était qu'une organisation syndicale qui ne peut signer les accords et conventions en question, faute de remplir la condition de représentativité posée par l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, peut néanmoins s'y opposer.

L'article 102 met donc un terme à cette situation et prévoit en outre la modification des critères de représentativité, en ajoutant à ceux figurant dans l'article L. 162-15 un critère d'audience électorale, ce qui devrait contribuer à ce que les organisations syndicales aptes à signer les accords et conventions mentionnées à son premier alinéa disposent également du droit de former opposition.

Contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions trouvent bien leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale. Différentes organisations opposées à la convention médicale ont annoncé publiquement qu'elles feraient un usage systématique de leur droit d'opposition, ce qui la fragilise et a un impact financier direct sur les dépenses des régimes. Les rémunérations des médecins, la perspective d'une augmentation des tarifs des consultations des médecins généralistes comme la mise en oeuvre des objectifs conventionnels de maîtrise médicalisée seraient ainsi compromises.

Le grief de rétroactivité de la disposition critiquée manque, par ailleurs, en fait. S'agissant d'un article inséré dans la quatrième partie de la loi de financement de la sécurité sociale, relative aux dépenses pour l'année à venir, et faute de disposition expresse relative à son entrée en vigueur, ses dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2007.

V/ SUR L'ARTICLE 106 :

A/ L'article 106 de la loi déférée met fin à la possibilité, prévue par l'article L. 122-14-13 du code du travail, tel qu'issu de la loi n°2003-775 du 21 août 2003, pour les branches professionnelles, de conclure, avant le 1er janvier 2008, des accords collectifs permettant la mise à la retraite à l'initiative de l'employeur des salariés n'ayant pas atteint l'âge de 65 ans et comportant des contreparties en termes d'emploi et de formation professionnelle. Les accords conclus et étendus sur le fondement des dispositions de la loi du 21 août 2003 cesseront de produire leurs effets au 31 décembre 2009. En vertu des I et II de l'article 106, dans le cas où un tel accord a été conclu, tout salarié qui part à la retraite avec l'accord de l'employeur bénéficie, à partir du 1er janvier 2010 et jusqu'au 1er janvier 2014, d'une indemnité de départ en retraite pour laquelle l'exonération de cotisations sociales est maintenue.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que les dispositions des I et II de l'article 106 de la loi déférée méconnaissent le principe d'égalité au motif qu'elles conduisent à traiter différemment les branches qui ont conclu un accord collectif sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 122-14-13 du code du travail dans sa rédaction issue de la loi du 21 août 2003 et les autres branches professionnelles.

B/ Cette argumentation sera écartée.

Depuis l'intervention de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, un employeur ne peut pas décider de mettre à la retraite un salarié avant 65 ans, âge à partir duquel il peut bénéficier d'une retraite à taux plein.

Le législateur avait néanmoins prévu à l'article L. 122-14-13 une possibilité de déroger à cette règle en admettant la mise à la retraite avant 65 ans si une convention ou un accord collectif étendu signé avant le 1er janvier 2008 étaient conclus à cet effet, à condition de prévoir des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle, ou si le salarié bénéficie soit d'une convention de préretraite au titre de dispositifs dont le bénéfice s'interrompt dès lors que le salarié a droit à une retraite à taux plein, soit de tout autre avantage de préretraite défini avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003. En tout état de cause, la mise à la retraite ne pouvait être prononcée avant 60 ans ni concerner un salarié qui ne pourrait à cette date bénéficier d'une retraite à taux plein. Les indemnités de départ à la retraite étaient, en outre, exonérées de tous les prélèvements sociaux et fiscaux.

Le recours à cette dérogation a été important. 121 accords ont été signés et 91 ont été étendus. 40 % des salariés sont concernés.

L'article 106 modifie les dispositions de l'article L. 122-14-13 pour mettre un terme à cette dérogation issue de la loi du 21 août 2003. Il ne sera plus possible de déroger par voie d'accord collectif à l'interdiction pour l'employeur de mettre à la retraite les salariés qui n'ont pas atteint l'âge de 65 ans.

Cet abandon du mécanisme antérieur, prévu par le plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors, s'explique par la volonté d'encourager le maintien en activité des salariés âgés de 60 à 65 ans. L'objectif est de permettre à ceux qui le souhaitent de prolonger leur période d'activité professionnelle, la France étant l'un des pays d'Europe où l'âge moyen de cessation d'activité est le moins élevé. Il s'agit également de conforter la liberté de choix des salariés quant à l'âge de leur départ à la retraite. La mesure repose par ailleurs sur le motif d'intérêt général d'assurer l'équilibre financier du régime de l'assurance vieillesse.

Ces considérations d'intérêt général justifient que le législateur affecte, par l'article 106, les effets des conventions et accords conclus sous l'empire des dispositions de l'article L. 122-14-13 du code du travail, dans leur rédaction issue de la loi du 21 août 2003.

Le texte critiqué, qui porte une atteinte limitée à l'économie de conventions légalement conclues pour des motifs d'intérêt général suffisants prend, en outre, soin de prévoir un accompagnement de la fin des effets de ces accords et conventions.

Il fixe, d'une part, au 31 décembre 2009 le terme des effets qu'ils pourront produire. Le législateur aménage ainsi une période de transition de trois années pendant lesquelles les accords conclus et étendus avant la publication de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 sur le fondement des dispositions issues de la loi du 21 août 2003 et déterminant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle continueront de produire tous leurs effets.

L'article 106 prolonge, d'autre part, cette période de transition en prévoyant que, du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2014, l'indemnité de départ à la retraite est due à tout salarié dont le départ à la retraite avec l'accord de l'employeur conduit à rompre le contrat de travail à un âge inférieur à 65 ans. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs des recours, ces dispositions ne créent pas un nouveau cas de rupture du contrat de travail pour un départ à la retraite, qui serait celui d'une rupture décidée en commun entre l'employeur et le salarié. Elles maintiennent seulement pour quatre années supplémentaires une possibilité de mise à la retraite des salariés âgés de moins de 65 ans dans les branches qui avaient conclu une convention ou un accord en application des dispositions de l'article L. 122-14-13 du code du travail dans sa rédaction antérieure à celle issue de la loi déférée. En pareille hypothèse, l'indemnité due est exonérée des seules cotisations sociales, patronales et salariales. Elle est soumise à la contribution sociale généralisée ainsi qu'à la contribution pour le remboursement de la dette sociale.

Ce dispositif transitoire qui s'applique pendant sept ans et qui préserve notamment, de manière temporaire, la faculté de mise à la retraite des salariés de moins de 65 ans sans privation complète des exonérations sociales et fiscales attachées aux indemnités de mise à la retraite, est destiné à permettre de mettre un terme de manière graduelle au mécanisme issu de la loi du 21 août 2003, en deux étapes. Il a pour objet d'atténuer les effets pénalisants pour les entreprises et les salariés de l'extinction progressive des dispositifs conventionnels autorisant la mise à la retraite par l'employeur avant 65 ans.

Au regard de l'objet ainsi décrit de l'article 106 de la loi déférée, la thèse des auteurs des recours apparaît dépourvue de fondement. Le législateur n'a nullement institué un régime social et fiscal favorable à certaines branches et dont il priverait d'autres secteurs, en réglant, ce faisant, de façon différente des situations identiques. Il s'est borné à organiser un mécanisme transitoire destiné à assurer la fin progressive d'un dispositif encourageant la conclusion de conventions permettant la mise à la retraite avant 65 ans pour limiter l'atteinte portée aux accords conclus et les conséquences coûteuses pour les employeurs et les salariés de cette suppression. Par construction, ces aménagements apportés à la disparition de la possibilité de conclure des accords de branche autorisant la mise à la retraite de salariés âgés de moins de 65 ans ne peuvent s'appliquer qu'aux seules branches qui ont conclu de tels accords. L'exclusion de ce régime fixé par l'article 106 de la loi déférée des branches qui n'avaient pas conclu d'accords sur le fondement de l'article L. 122-14-13 du code du travail ne saurait par suite, eu égard à l'objet de ces dispositions, être regardée comme contraire au principe constitutionnel d'égalité.

VI/ SUR L'ARTICLE 134 :

A/ L'article 134 de la loi déférée apporte des compléments et des précisions aux dispositions du code de la sécurité sociale relatives au dossier médical personnel. Les conditions dans lesquelles il est possible d'avoir accès au dossier médical lorsque le patient est hors d'état d'exprimer sa volonté ou en situation d'urgence sont modifiées. La rémunération des hébergeurs pourra être encadrée par voie réglementaire. L'articulation entre le dossier médical et le carnet de santé de l'enfant est organisée. Il est créé un dossier pharmaceutique. Un identifiant de santé sera utilisé pour la conservation, l'hébergement et la transmission des informations de santé.

Les députés saisissants font valoir que les dispositions adoptées par le législateur méconnaîtraient le droit à la vie privée résultant de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent également qu'elles seraient étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale. Ils affirment enfin qu'il s'agit d'une mesure financière entièrement nouvelle qui a été irrégulièrement adoptée, en méconnaissance de l'article 39 de la Constitution.

B/ Ces griefs, sommairement esquissés par le recours des députés, ne sont pas fondés.

En premier lieu, les nouvelles dispositions introduites dans le code de la sécurité sociale par l'article 134 de la loi déférée ne modifient aucunement l'équilibre garanti par les dispositions issues de la loi du 13 août 2004 relatives à l'assurance maladie entre, d'une part, le droit au respect de la vie privée et, d'autre part, les exigences de valeur constitutionnelle qui s'attachent à la protection de la santé et à l'équilibre financier de la sécurité sociale (décision n°2004-504 DC du 12 août 2004).

Les objectifs de santé publique et de régulation médicalisée de la dépense du dossier médical personnel sont inchangés et la loi a principalement pour objet d'instituer de nouvelles garanties dans la mise en oeuvre du dispositif, en fixant en particulier des règles relatives au consentement du patient dans certaines situations, aux conditions financières d'intervention des hébergeurs ou encore au rôle des pharmaciens. Les exigences de confidentialité comme celles portant sur l'accès aux informations contenues dans le dossier médical sont, par ailleurs, préservées. S'agissant de la création d'un identifiant de santé, utilisé pour certaines opérations relatives aux informations de santé ainsi que pour l'ouverture du dossier médical personnel et du dossier pharmaceutique, son choix comme ses modalités d'utilisation sont fixés par un décret pris après avis conforme de la CNIL.

Le dispositif du dossier médical personnel participe, en second lieu, de la gestion du risque. Les informations qu'il contient permettront, par exemple, d'éviter les actes ou prescriptions redondants, en vue de renforcer la maîtrise médicalisée des dépenses de santé. Son utilisation sera également de nature à éclairer les choix thérapeutiques des professionnels de santé, de sorte que pourront être réduits les risques tenant aux maladies iatrogènes. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les dispositions de l'article 134 concourent à une meilleure gestion du risque, conformément au 3° du C du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale et ne sont, par suite, pas étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Les critiques adressées par les députés auteurs du premier recours aux dispositions de l'article 134 de la loi déférée sur les terrains de l'atteinte au respect de la vie privée et de leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale ne pourront, par suite, être retenues.

Le grief reposant sur la méconnaissance de l'article 39 de la Constitution est examiné ci-dessous.

VII/ SUR LA MECONNAISSANCE DU DROIT DE PRIORITE RECONNU A L'ASSEMBLEE NATIONALE PAR L'ARTICLE 39 DE LA CONSTITUTION :

A/ Les députés saisissants soutiennent que différentes dispositions de la loi déférée, notamment les articles 13, 23, 47, 68, 95, 96 et 134 de la loi déférée, issues d'amendements présentés par le Gouvernement devant le Sénat auraient été adoptées en méconnaissance du droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution.

B/ Ce grief ne saurait être accueilli.

1/ Il est vrai que le second alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont, comme les projets de loi de finances, soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

On peut observer, toutefois, que si le Conseil constitutionnel a déjà mis en oeuvre, à plusieurs reprises, ces dispositions constitutionnelles relatives au droit de priorité de l'Assemblée nationale à l'égard de lois de finances, il n'a jamais, à ce jour, opposé ces dispositions aux lois de financement de la sécurité sociale. Par le passé, plusieurs dispositions introduites par voie d'amendement du Gouvernement pour la première fois au Sénat ont été adoptées dans différentes lois de financement de la sécurité sociale sans que le Conseil constitutionnel ne discute leur conformité à l'article 39 de la Constitution.

En matière de lois de finances, le Conseil constitutionnel a déduit de l'article 39 de la Constitution qu'une mesure financière entièrement nouvelle ne pouvait être introduite par voie d'amendement gouvernemental devant le Sénat, sans méconnaître la priorité d'examen reconnue en la matière à l'Assemblée nationale par la Constitution (décision n°76-73 DC du 28 décembre 1976).

La jurisprudence constitutionnelle admet cependant, d'une part, que des mesures d'adaptation ou de modification d'ampleur limitée de la législation existante puissent être présentées pour la première fois devant le Sénat, en considérant qu'elles ne peuvent, dans ces conditions, être regardées comme des mesures financières entièrement nouvelles (décision n°89-268 DC du 29 décembre 1989 ; décision n°93-320 DC du 21 juin 1993 ; décision n°95-369 DC du 28 décembre 1995).

Il est admis, d'autre part, qu'un amendement présenté par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat par coordination avec une mesure soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale et qui se borne à une rectification de faible ampleur n'introduit pas de mesure financière entièrement nouvelle et n'est donc pas irrégulièrement adopté (décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002).

Si le Conseil constitutionnel entendait transposer aux lois de financement de la sécurité sociale la jurisprudence qu'il a dégagée en matière de lois de finances, ces tempéraments devraient être également retenus. Le Gouvernement considère, en outre, que le droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution est respecté lorsque les amendements dont sont issues les dispositions critiquées se rattachent de manière suffisamment étroite, sans leur apporter des modifications de grande ampleur, à des questions qui ont été débattues en premier lieu à l'Assemblée nationale.

Le Conseil constitutionnel pourrait, par ailleurs, estimer que, s'agissant des lois de financement de la sécurité sociale, une disposition ne saurait être regardée comme une " mesure financière entièrement nouvelle " au sens de la jurisprudence qui vient d'être rappelée si son effet financier n'a pas d'incidence sur les agrégats de recettes et de dépenses figurant dans la loi, compte tenu de l'ordre de grandeur retenu par le législateur pour ces agrégats.

2/ Au regard de ces exigences, le Gouvernement estime qu'aucune des dispositions mises en cause par les députés auteurs du premier recours n'a été irrégulièrement adoptée.

L'article 13 de la loi déférée aménage la situation des non-salariés relevant du régime des micro-BIC (bénéfices industriels et commerciaux, art. 50-0 du code général des impôts) ou des micro-BNC (bénéfices non commerciaux, article 102 ter du même code) en plafonnant leurs cotisations et contributions sociales à un certain pourcentage de leur chiffre d'affaires. L'article renvoie à un décret le soin de préciser ce pourcentage, qui devrait être de 14 % ou de 24, 5 % selon l'activité exercée. Il prévoit également un système optionnel de déclaration et de paiement simplifié des cotisations et contributions acquittées par les titulaires de micro-BIC ou de micro-BNC.

Cette mesure consiste ainsi à modifier, dans le cadre de la législation existante, les modalités de paiement des cotisations sociales par les micro-entreprises. Elle se rattache directement aux dispositions relatives à l'aide à la création d'entreprise qui figuraient dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale : l'article 11 du projet de loi, devenu l'article 12 de la loi adoptée, comportait, en effet, des dispositions dont l'objet était d'élargir le champ des bénéficiaires de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise et d'adapter les modalités de cette aide dans le temps. En application de l'article L.161-1-1 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 12, l'exonération de cotisations de sécurité sociale dont s'accompagne l'attribution de l'aide à la création ou la reprise d'entreprise est destinée aux nouvelles entreprises du même type, micro-BIC et micro-BNC, que celles auxquelles s'appliquent les dispositions de l'article 13. Enfin, si l'article 13 de la loi déférée institue une mesure qui entraîne des pertes de recettes pour la sécurité sociale, son impact sera entièrement compensé par le budget de l'Etat, de sorte qu'elle est neutre pour les équilibres financiers de la sécurité sociale.

Le Gouvernement considère ainsi que l'article 13 de la loi déférée ne saurait constituer une mesure financière entièrement nouvelle qui aurait dû être soumise impérativement en premier lieu à l'Assemblée nationale.

L'article 23 de la loi déférée, qui crée un abattement de la contribution sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique en faveur des entreprises bénéficiant du crédit d'impôt recherche, ne constitue qu'une rectification de portée limitée de la mesure soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale, figurant à l'article 18 du projet de loi initial, consistant à modifier le taux de la contribution en cause.

L'article 47, dont il a déjà été question, reprend des dispositions qui figuraient dans l'amendement numéroté 45 AC par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale et dont le retrait était justifié par le souci d'accorder aux partenaires conventionnels un délai supplémentaire de négociation. Ainsi que l'illustrent également les débats parlementaires, en particulier lors de la séance du 25 octobre, les députés avaient connaissance des questions relatives à la création d'un secteur optionnel et connaissaient les intentions du Gouvernement en la matière. Par ailleurs, la mesure critiquée ne modifie pas les agrégats.

L'article 134 qui modifie le dispositif du dossier médical personnel apporte des précisions à la législation existante. Dans sa version finale, il complète les dispositions qui figuraient à l'article 45 du projet initial, soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale et qu'elle a adopté. La phase de concertation préalable à cette modification du cadre juridique du dossier médical personnel n'était pas tout à fait achevée au début du mois de novembre, de sorte que le Gouvernement a dû compléter son dispositif d'origine par voie d'amendement au Sénat. Les dispositions en cause n'ont, par ailleurs, aucun impact sur les équilibres financiers de la sécurité social tels que prévus dans le projet de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

L'article 96 de la loi déférée qui crée, au sein de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, un fonds des actions conventionnelles, s'inscrit dans une réforme d'ensemble des fonds de l'assurance maladie, discutée d'abord à l'Assemblée nationale. Le ministre de la santé et des solidarités, lors des débats du 25 octobre 2006, à l'occasion de la discussion de l'article 4 du projet de loi, a ainsi expliqué son intention de présenter un nouveau dispositif et les raisons qui le justifiaient.

Les amendements qui sont à l'origine des articles critiqués se bornent donc soit à modifier, de manière limitée, des dispositions de la législation existante dans des domaines divers, soit à introduire des rectifications de portée étroite qui ne sont pas sans lien avec des mesures soumises en premier lieu à l'Assemblée nationale, sans jamais affecter les agrégats de recettes et de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale. Ils pouvaient donc être introduits par voie d'amendement par le Gouvernement dans le projet de loi soumis au Sénat et le droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution en ce qui concerne les mesures entièrement nouvelles a, par suite, été respecté.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les Conseillers,

2 rue de Montpensier,

75001 PARIS

Paris, le 5 décembre 2006

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,

les sénateurs requérants ont l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

S'associant au recours développé par les députés du groupe socialiste, les sénateurs souhaitent plus précisément développer à l'appui de cette saisine les observations suivantes, relatives à l'article 55 de la loi déférée.

Les faits.

A l'initiative du Gouvernement un amendement modifiant radicalement les conclusions de la commission mixte paritaire a été adopté à l'article 55. Le I créé à cette occasion, vise à instituer, dans le cadre de l'article L. 122-14-13 du code du travail, un nouveau cas de rupture du contrat de travail pour les salariés âgés reposant " sur l'accord de l'employeur ". Il est prévu que le régime fiscal et social de l'indemnité de départ versée au salarié soit le même que celui de l'indemnité de licenciement.

Ce régime d'exonération total de charges sociales, à l'exception de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2010 et jusqu'au 1er janvier 2014. Son coût pour les finances sociales serait compris entre 600 millions et un milliard d'euros par an. Il s'adresse uniquement aux 122 branches professionnelles ayant conclu une convention ou un accord collectif étendu dérogeant aux dispositions de l'article 16 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 qui prévoient le report à 65 ans de l'âge auquel un employeur peut mettre un salarié à la retraite d'office.

Comme l'a indiqué devant l'Assemblée nationale le 28 novembre 2006, M. Philippe Bas, ministre délégué ministre délégué à la Sécurité sociale, aux Personnes âgées, aux Personnes handicapées et à la Famille, le Gouvernement s'est fixé pour objectif de créer un mécanisme de substitution à la mise en extinction d'ici au 31 décembre 2009 de ces dérogations :

" Le présent amendement introduit donc, pour les branches professionnelles et les entreprises qui ont conclu des accords permettant la mise à la retraite d'office avant l'âge de soixante-cinq ans, une période transitoire allant du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2014. "

II convient enfin de souligner que ces dispositions sont quasiment identiques :

- à celles qui avaient été supprimées à l'article 13 bis par le Sénat, se prononçant alors à l'unanimité et par un scrutin public ;

- mais également à celles qui avaient été repoussées par la commission mixte paritaire à l'article 55 du même projet de loi.

Une méconnaissance grave du principe d'égalité.

En créant un mécanisme d'exonération de charges sociales réservé aux entreprises de ces 122 branches professionnelles, le I de l'article 55 méconnaît gravement le principe constitutionnel d'égalité. D'ailleurs, au cours des débats en séance publique sur les conclusions de la commission mixte paritaire, le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale ainsi que le rapporteur pour la branche vieillesse de la commission des affaires sociales du Sénat ont eux aussi exprimé leurs doutes sur la constitutionnalité de l'amendement proposé par le Gouvernement.

De fait, le bénéfice de ce traitement fiscal et social très favorable est réservé à une partie des 300 branches professionnelles de l'économie française. Les 122 branches ayant signé des accords dérogatoires ne représentent en effet que sept millions de salariés, sur un total de vingt cinq millions de personnes actives. A cela s'ajoute le fait que ce système d'exonération de charges sociales bénéficierait principalement aux grandes entreprises et ne concernerait pas la plupart des petites et moyennes entreprises. En outre, cette mesure s'adresse principalement aux cadres et aux cadres dirigeants, bien davantage qu'aux autres catégories sociales.

Il y a donc manifestement rupture d'égalité. Et cette situation n'est pas en l'espèce conforme à la jurisprudence constante, encore réaffirmée dans la décision n°2005-514 du 28 avril 2005, du Conseil constitutionnel envisageant :

la possibilité pour le législateur de régler de façon différente des situations différentes ;

ou de déroger à l'égalité pour des raisons d'intérêt général ;

pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

En établissant une différence de traitement en matière d'indemnité de rupture de contrat de travail des salariés âgés fondée uniquement sur la branche professionnelle à laquelle ils appartiennent, le législateur ne règle pas de façon différente des situations différentes.

Cette mesure n'est pas davantage susceptible de se rattacher à la notion d'intérêt général, dans la mesure où elle prolonge de quatre années les incitations aux entreprises à faire partir leurs salariés le plus tôt possible. C'était d'ailleurs, avant qu'il ne change d'avis, l'opinion du ministre délégué à la Sécurité sociale, aux Personnes âgées, aux Personnes handicapées et à la Famille, qui avait formulé le 26 octobre 2006 un avis défavorable, dépourvu de toute ambiguïté, à l'occasion du vote d'un amendement identique à l'article 13 bis du projet de loi :

" Or cet amendement va à rencontre de toute la politique que nous voulons mettre en oeuvre pour inciter à la prolongation d'activité des travailleurs les plus âgés. Actuellement, le système d'exonération des indemnités de fin d'activité est différent selon que la fin d'activité résulte d'une mise à la retraite d'office ou d'une initiative du salarié. Si vous exonérez les indemnités de cotisations sociales de la même façon dans les deux cas, vous incitez les salariés et les entreprises à privilégier les départs anticipés à la retraite. (....) On ne peut vouloir une chose et son contraire: si nous souhaitons la prolongation d'activité des salariés âgés, nous devons en assumer de manière responsable toutes les conséquences. "

En outre, l'exonération de charges sociales accordée aux entreprises de ces 122 branches professionnelles ne s'inscrit pas en rapport direct avec l'objet de l'article 55 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Au contraire, les dispositions du I sont en totale contradiction avec le reste de cet article.

Cette mesure, introduite dans le présent projet de loi à l'initiative du Gouvernement, à l'issue des travaux de la commission mixte paritaire, n'obéît donc à aucun critère objectif, sinon au souci de prolonger les dispositifs dérogatoires existants. Cette situation apparaît pour le moins paradoxale eut égard à la volonté précédemment exprimée par le législateur et aux travaux parlementaires les plus récents. Ainsi, dans son rapport consacré à l'examen des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le rapporteur pour les équilibres financiers généraux de la commission des affaires sociales du Sénat s'est inquiété en ces termes des effets des accords dérogatoires existants :

" Depuis la promulgation de la loi [n° 2003-775 du 21 août 2003], pas moins de cent vingt deux branches professionnelles, dont les plus importantes, ont conclu des accords sur cette base. Par ses proportions, la dérogation a vidé de sa substance les dispositions générales et l'exception est devenue la règle. Huit branches professionnelles au minimum ont même conclu des accords dérogatoires en dessous de l'âge de soixante ans qui apparaissent d'une légalité contestable, voire très douteuse. "

Et à l'occasion des débats en séance publique au Sénat sur l'article 55 du projet de loi, le rapporteur pour la branche vieillesse a considéré, sans être démenti par le Gouvernement, que parmi ces: " cent vingt-deux accords dérogatoires, huit d'entre eux [ont] même fixé l'âge de la mise à la retraite d'office en dessous de soixante ans, ce qui est totalement illégal.

En définitive, dans sa nouvelle rédaction, le I de l'article 55 tend à prolonger jusqu'en 2014 l'existence de dispositifs conventionnels dérogatoires dont certains sont illégaux. Cette situation, choquante sur le plan des principes et attentatoire à la dignité du Parlement, est constitutive d'une discrimination injustifiée entre les assurés sociaux. Elle trouble le droit de la concurrence et méconnaît gravement le principe constitutionnel d'égalité.

Pour toutes ces raisons, le I de l'article 55 ne peut qu'être censuré.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les Conseillers,

2 rue de Montpensier, 75001 PARIS

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Nous développons à l'appui de cette saisine les observations suivantes.

1/ Sur l'atteinte au principe de protection de la santé

Aux termes des 10ème et 11ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. ". " Elle garantit à tous ... la protection de la santé, la sécurité matérielle, ... ". Cette exigence constitutionnelle permet d'établir le lien étroit, fondé sur le principe d'égalité devant la solidarité nationale et les charges publiques, entre le droit à la santé et le droit à la protection sociale.

Votre jurisprudence a régulièrement précisé les obligations faites au législateur d'une part, et au pouvoir réglementaire d'autre part, pour que ces principes soient respectés. Votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2002 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a ainsi indiqué qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer le tarif forfaitaire de responsabilité de telle sorte que ne soient pas remises en cause les exigences constitutionnelles relatives à la protection de la santé.

De même, votre décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 a précisé que la participation forfaitaire pour certains actes ou consultations pris en charge par l'assurance maladie en application du II de l'article L 322-2 du code de la sécurité sociale devra être fixée à un niveau tel que ne soient pas remises en cause les mêmes exigences.

Cette jurisprudence régulièrement répétée vise à ne pas faire de l'assuré social la variable d'ajustement de la politique de protection sociale. Elle traduit dans quelle mesure il est possible d'oeuvrer aux nécessaires adaptations de notre système de sécurité sociale et d'accès aux soins, et à la recherche d'un financement pérenne et durable y contribuant, sans aller vers un système où la protection sociale serait moindre pour les plus démunis, où la solidarité nationale serait à deux vitesses.

La maîtrise des dépenses de santé doit respecter des normes constitutionnelles précises. Mais elle ne peut devenir un simple mode de régulation comptable. La conciliation de différents droits constitutionnels ne peut aboutir à des dispositions qui transforment les organismes de protection sociale en autorités à vocation répressive.

L'article 47 permet aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, à défaut de la conclusion avant le 31 janvier 2007 d'un avenant conventionnel autorisant certains médecins à pratiquer de manière encadrée des dépassements d'honoraires, de prendre un arrêté pour modifier à cet effet les dispositions de la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes conclue le 12 janvier 2005.

Les partenaires conventionnels et les organismes complémentaires ont d'ores et déjà engagé des négociations sur les modalités de mise en oeuvre d'un secteur dit optionnel qui serait ouvert à certains médecins sous certaines conditions de titres et permettrait des pratiques de dépassements encadrés. Elles n'ont pas aboutie à ce jour.

L'article 47 crée une obligation de résultat aux partenaires conventionnels avant le 31 janvier 2007 pour mettre en oeuvre ce secteur dit optionnel. A défaut le gouvernement pourra par arrêté modifier la convention nationale du 12 janvier 2005 dans cette optique.

Cet article est destiné à répondre à une préoccupation exprimée par les chirurgiens en termes de rémunérations et de pratiques. Mais la réponse apportée conduit notre système de protection sociale et notre système de santé sur une pente pour le moins préjudiciable à l'accès aux soins et à la protection de la santé.

A en croire l'exposé des motifs de l'amendement n°404 du gouvernement adopté par le Sénat, il s'agit d'accélérer la mise en oeuvre d'un secteur optionnel pour éviter la disparition complète du secteur à tarif opposable dans le domaine de la chirurgie.

Au nom d'une urgence pour la chirurgie, il s'agirait donc de renforcer l'offre médicale par la création d'un secteur optionnel accessible aux professionnels disposant des titres requis pour accéder au secteur 2 mais avec une pratique de dépassement encadré. Le gouvernement entend donc développer le secteur optionnel au détriment du secteur à honoraires libres dans un premier temps pour la chirurgie, mais dans la réalité de cet article, rien n'interdit qu'il en soit de même pour d'autres spécialités.

Face à un véritable problème de vocation professionnelle dans un secteur particulier, est proposée une solution d'ordre général qui fait porter sur les assurés sociaux les dépassements d'honoraires et qui conduit compte tenu des risques de généralisation à une méconnaissance très forte des principes constitutionnels de protection de la santé et d'égalité d'accès aux soins.

En réalité, le risque est important de voir dans un premier temps les chirurgiens du secteur à tarifs opposables, puis par la suite les praticiens d'autres spécialités, et éventuellement les généralistes, se diriger vers le secteur optionnel où les dépassements seraient autorisés.

L'effet sera strictement contraire à celui affiché par le gouvernement. Cet article ouvre tout simplement la porte au sein de notre système de protection sociale à un nouveau secteur à honoraires libres qui conduit à terme à la disparition du secteur à tarifs opposables.

Par le biais d'un simple amendement, le gouvernement propose ni plus ni moins que les actes chirurgicaux d'abord, d'autres actes ensuite, ne soient plus remboursés comme c'est le cas actuellement par l'assurance maladie avec le secteur à tarifs opposables. Progressivement, c'est la fin des tarifs opposables. C'est également la programmation de la fin du système conventionnel puisque, le gouvernement s'y substitue avec cet article.

L'argumentaire selon lequel les organismes complémentaires prendront en charge la différence entre le tarif pratiqué et le tarif remboursé ne saurait servir de garantie à l'égal accès aux soins. Non seulement, l'obtention d'un accord avec les organismes complémentaires sur ce point est loin d'être avéré, mais de plus il est illusoire d'imaginer qu'en l'espèce les tarifs des organismes complémentaires n'augmenteraient pas pour assumer ces charges nouvelles.

De plus, rien n'oblige les organismes complémentaires à couvrir les risques professionnels liés par exemple à la pratique chirurgicale, que manifestement le gouvernement ne souhaite pas prendre en charge dans l'immédiat.

Au total, c'est l'assuré social qui fera les frais de la mise en oeuvre d'un secteur optionnel. Le reste à charge pour les patients dans le cadre d'actes chirurgicaux en général coûteux sera un véritable obstacle à l'accès aux soins pour tous. Au-delà de la chirurgie, l'accès à des soins lourds et indispensables sera progressivement compromis.

Au prétexte de sauver le secteur de la chirurgie, l'article critiqué remet en cause les principes de solidarité de note système de protection sociale. Tout à la fois, l'assuré social sera moins bien remboursé par le régime complémentaire, subira des hausses de cotisation de l'organisme complémentaire dont il dépend, devra renoncer à certains soins.

Il existe de meilleures dispositions que le secteur optionnel pour assurer la protection de la santé et l'accès aux soins pour tous. Pour ces raisons, cet article ne peut qu'être censuré.

2/ Sur le principe d'égalité

Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : " La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse... ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

L'article 24 prévoit que les établissements de santé peuvent reverser à la seule Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés une partie du produit net comptable des cessions de leurs terrains et bâtiments, les sommes reversées étant exclusivement affectées aux investissements hospitaliers.

En droit, cette disposition vise tous les établissements de santé. Toutefois compte tenu de la réalité de la nature juridique et de la structure des établissements, elle ne sera applicable et appliquée qu'aux seuls établissements publics. En effet, si les hôpitaux publics sont propriétaires de leurs terrains et bâtiments, tel n'est pas le cas pour les établissements privés. Leurs biens immeubles sont détenus principalement par des sociétés civiles immobilières ad hoc ou par des personnes privées, sans lien direct avec la société d'exploitation. Ils ne sont pas détenus par un établissement de santé. Autrement dit, la possibilité offerte aux établissements de santé de verser le produit de cession immobilière ne concerne finalement que les établissements publics.

La différence de traitement qui résulte de l'application de l'article 24 n'est pas justifiée par la loi qui l'établit. Il s'agit en effet de créer une possibilité de versement pour le bénéfice de l'ensemble des établissements de santé, alors que serait maintenue la cession des biens immobiliers détenus par des sociétés immobilières ou des personnes privées dans le but de contribuer au investissement de l'établissement privé associé.

D'un côté, les établissements publics sont traités par l'intermédiaire d'un versement indifférencié sans certitude de retour sur investissement, de l'autre, les établissements privés pourront continuer par l'intermédiaire des sociétés civiles immobilières ou des personnes privées de percevoir directement des fonds utiles à leur propre et unique investissement.

Cette situation est d'autant plus préjudiciable au principe d'égalité que les établissements publics de santé sont placés dans une situation objectivement différente liée à des missions spécifiques de continuité du service public par exemple.

De plus, les contours de cette contribution ne sont pas véritablement définis par la loi. De nombreuses questions liées à la nature du prélèvement, à la base taxable, autrement dit la nature des biens concernés, au contrôle de son versement sont sans réponse. Le législateur n'a manifestement pas épuisé la totalité de sa compétence issue de l'article 34 de la Constitution.

3/ Sur la place de certaines dispositions dans la loi de financement, le principe de séparation des pouvoirs et les principes de clarté et de sincérité des débats parlementaires

La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale n°2005-881 du 2 août 2005, conformément aux termes du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution, a défini avec précision le contenu et l'objet des quatre parties d'une loi de financement de la sécurité sociale, relatives respectivement au dernier exercice clos, à l'année en cours, et pour l'année à venir, d'une part, aux recettes et à l'équilibre général, d'autre part aux dépenses. La même loi a également précisé les dispositions qui soit ne peuvent être approuvées que dans le cadre d'une loi de financement de la sécurité sociale, soit simplement peuvent y figurer.

L'an dernier dans le cadre de votre décision n°2005-528 DC du 15 décembre 2005 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, vous avez déclaré non conformes à la Constitution plusieurs dispositions considérées comme étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Ainsi, ont été déclarées contraires à la Constitution des dispositions ne concernant ni les organismes obligatoires de sécurité sociale, ni les organismes visés par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Il s'agit ainsi de respecter le périmètre des organismes de sécurité sociale ou des établissements tracé par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

De même, ont été déclarées contraires à la Constitution des dispositions ayant un effet trop indirect sur les recettes ou sur les dépenses des organismes obligatoires de sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement. Il s'agit ainsi de respecter explicitement les termes du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution selon lesquels les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et fixent ses objectifs de dépenses.

Finalement, ont été déclarées contraires à la Constitution des dispositions n'ayant pas pour objet d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Il s'agit de veiller à ce que de telles dispositions portent sur le champ même des lois de financement de la sécurité sociale.

Vous avez ainsi complété et renforcé votre jurisprudence sur " les cavaliers sociaux " afin d'éviter notamment que les projets de loi de financement ne se transforment en loi " portant diverses dispositions d'ordre social ". Vous avez ainsi réaffirmé une volonté très forte de recentrer les lois de financement sur leur objet propre.

Cette jurisprudence spécifique aux projets de loi de financement doit être rapprochée de celle relative au droit d'amendement précisée à plusieurs reprises selon laquelle tout amendement doit être en relation directe avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ou avec une disposition restant en discussion dans le cadre d'une seconde lecture (décision n°2006-533 DC du 16 mars 2006). Vous veillez ainsi au respect des principes constitutionnels de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

Dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, votre vigilance en la matière peut s'exercer sur de nombreux articles qui manifestement n'entrent pas dans le champ des lois de financement et sont dépourvus de lien avec leur objet.

Le passage de 71 articles dans le projet initial à 143 dans la loi adoptée par le Parlement illustre une tendance à transformer la loi de financement de la sécurité sociale en loi portant diverses dispositions d'ordre sanitaire et social peu respectueuse des principes de clarté et de lisibilité des débats parlementaires.

L'article 15 permet de valider l'accord collectif du 13 juillet 2004, compte tenu de la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 2006 sur l'arrêté ministériel du 30 décembre 2004 décidant l'extension de l'avenant du 13 juillet 2004 à la convention collective des hôtels, cafés et restaurants fixant la durée hebdomadaire de travail équivalente à la durée légale à trente-neuf heures dans ce secteur et sur le décret du 30 décembre 2004 validant le régime d'équivalence à la durée légale du travail.

Le Conseil d'Etat a rappelé, en application de l'article L 212-4 du code du travail, que l'institution par décret d'une durée équivalente à la durée légale n'était possible que pour des emplois déterminés du secteur de l'hôtellerie-restauration comportant des périodes d'inaction et pas pour l'ensemble des emplois de ce secteur.

L'article reprend donc les termes de l'accord collectif du 13 juillet 2004 sur la durée hebdomadaire du travail dans l'attente de la conclusion d'un accord de branche sur le temps de travail devant intervenir au plus tard le 31 janvier 2007.

Cet article est sans lien avec le champ et l'objet des lois de financement de la sécurité sociale. Il s'agit uniquement de définir de façon provisoire la durée légale du travail dans un secteur professionnel particulier.

La précision introduite dans cet article selon laquelle le mécanisme de réduction des cotisations sociales de droit commun s'applique aux heures comprises entre la durée légale et la durée équivalente comme aux heures comprises dans la durée légale ne permet pas de considérer qu'il fait partie du domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Bien au contraire, cette précision souligne que les exonérations de cotisations sociales relatives aux heures effectuées au-delà de la 35ième heure entrent dans le champ des exonérations d'ordre général faisant l'objet d'une compensation en application des mécanismes issus de l'article L 131-8 du code de la sécurité sociale. Les dispositions de cet article n'ont donc pas d'effet direct sur les recettes des organismes de sécurité sociale.

Les dispositions de cet article sont par ailleurs applicables de façon rétroactive pour la période allant du 1er janvier 2005 à la date de la conclusion d'un accord. Vous avez régulièrement considéré que si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles.

Ces griefs ont été soulignés par le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat qui a présenté, dans le rapport n°59 tome VI (p 56), les fortes réserves de la commission sur la recevabilité et le caractère rétroactif de l'article.

Le législateur a toujours la faculté de priver d'effet une décision du Conseil d'Etat ou encore de valider un acte administratif, à condition de respecter l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et le principe de séparation des pouvoirs qui en découle.

Dans ce but, la portée de l'invalidation doit être strictement définie et présentée un motif d'intérêt général suffisant. Cette jurisprudence a constamment été réaffirmée encore récemment dans votre décision n°2004-5009 DC du 13 janvier 2005. En l'occurrence, le motif d'intérêt général n'est pas avéré, à moins de considérer que rendre inopérante une décision du Conseil d'Etat constitue en soi un motif d'intérêt général suffisant.

L'article 102 complète les articles L 162-5 et L 162-33 du code de la sécurité sociale. Il modifie les règles du droit d'opposition des organisations syndicales professionnelles et plus généralement les règles et les critères de représentativité des organisations en question.

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat de l'amendement n°416 présenté par le rapporteur de la commission des affaires sociales, sur lequel ne figure aucun exposé des motifs.

Toutefois, les débats parlementaires ont permis d'indiquer qu'il s'agissait de modifier les règles en matière de droit d'opposition et de représentativité issues de la loi n°2004-810 du 13 août 2004, dans le but, selon l'auteur de l'amendement et le gouvernement, de débloquer une situation conventionnelle jugée intenable.

En réalité, cet article s'apparente à un ajustement circonstanciel du droit. En limitant le droit d'opposition aux organisations représentatives, l'article critiqué interdit à celles qui ont obtenu la majorité aux élections professionnelles la faculté d'exercer ce droit. Il s'agit d'un coup de force législatif aboutissant à remettre en cause la démocratie professionnelle.

Le législateur préempte le droit des professionnels à s'organiser librement et à conquérir leur représentativité lors des élections professionnelles. Ceci constitue une atteinte aux libertés, d'autant plus importante qu'une situation de monopole syndical n'a pas lieu d'être en l'espèce.

Le législateur ne saurait disposer d'un droit d'appréciation du suffrage universel fut-il d'inspiration et de logique professionnelle. Le récent avis du Conseil économique et social sur la représentativité s'inscrit dans une logique opposée aux objectifs de l'article 102.

Cet article peut entraîner des effets délétères, décrédibilisant le système conventionnel et ses acteurs, dans la mesure où il permet de ne pas prendre en compte les résultats des élections professionnelles aux Unions régionales des médecins libéraux du 29 mai 2006.

Au-delà des questions de fond sur l'exercice du droit d'opposition limité aux seules organisations représentatives et sur les règles de représentativité, il apparaît que cet article qui modifie de façon substantielle les règles conventionnelles est étranger au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

De plus, il s'agit d'une mesure à caractère rétroactif sans motif d'intérêt général suffisant pour la justifier, sauf à considérer que modifier les règles du droit d'opposition dans un sens défavorable aux organisations ayant remporté les élections professionnelles puisse en constituer un.

L'article 134 intègre un article L 161-36-2-2 dans le code de la sécurité sociale pour compléter, voire supprimer des dispositions issues de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004 sur le dossier médical personnel. Il s'agit de compléter les modalités d'accès à ce dossier dans le cas où le consentement du patient ne peut s'exprimer. Il s'agit également de définir les modalités d'articulation entre le dossier médical personnel et le carnet de santé de l'enfant. Il s'agit également de créer un dossier pharmaceutique en s'inspirant du dossier médical personnel. Il s'agit finalement de créer un identifiant de santé des personnes prises en charge par un professionnel de santé ou un établissement de santé ou encore un réseau de santé pour faciliter la coordination, la conservation l'hébergement et la transmission des informations de santé.

Cet article ne s'apparente pas à un simple ajustement technique. Bien au contraire, il comporte des modifications substantielles du cadre législatif initial, qui viennent souligner les critiques présentées par les requérants lors des débats parlementaires sur la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie en terme de coordination des soins et d'accès aux informations concernant la santé. Les expérimentations menées ont révélé bon nombre des imprécisions et des insuffisances des dispositions législatives initiales.

Non seulement l'objet d'un tel dossier et les conditions de sa mise en oeuvre doivent répondre aux exigences de notre droit et garantir les principes constitutionnels de respect de la vie privée et de protection de la santé, mais de plus l'examen et l'adoption des modifications proposées doivent satisfaire aux exigences de lisibilité et de clarté du débat parlementaire. Tel n'est pas le cas. Le champ de l'amendement est bien plus vaste et s'étend bien au-delà de la question des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

En conclusion, ces différents articles doivent être censurés. Votre vigilance pourra également s'exercer sur de nombreuses autres dispositions de cette loi de financement de la sécurité sociale qui dépassent la définition des conditions générales de son équilibre financier et des objectifs de dépenses, telle que prévue par l'article 34 de la Constitution et dont l'adoption nuit à la sincérité des débats parlementaires.

4/ Sur le droit de priorité

L'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier à l'Assemblée nationale. Selon votre jurisprudence, le Sénat ne peut introduire dans un projet de loi de finances ou dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale, prioritairement soumis à l'Assemblée nationale, des mesures financières " entièrement nouvelles ". A défaut, le droit de priorité serait vidé de toute sa portée, et ce d'autant plus que la procédure d'urgence s'applique systématiquement, méconnaissant ainsi les droits de l'Assemblé nationale.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 contient à cet égard de nombreuses dispositions qui méconnaissent les dispositions de l'article 39 de la Constitution. Sont visés des articles résultant d'amendements présentés par le gouvernement. En effet, le droit d'amendement des membres du Sénat n'est pas en cause dans l'appréciation du droit de priorité.

L'article 13 qui crée une exonération de cotisation obligatoire nouvelle et l'article 23 qui crée un abattement de contribution pour des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, sont des dispositions financières " entièrement nouvelles " résultant d'amendement du gouvernement présentés au Sénat..

L'article 47, déjà cité ci-dessus, ouvre aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale le droit de modifier les dispositions conventionnelles en matière de tarifs des médecins spécialistes, a été adopté dans les mêmes conditions.

Votre vigilance en matière de respect de l'article 39 de la Constitution pourra s'exercer cette année sur de nombreuses dispositions " entièrement nouvelles ", comme celles contenues par exemple dans les articles 68, 95, 96 ou 134, ou d'autres dispositions qu'il vous semblera nécessaire d'examiner, que le gouvernement a préféré présenter sous forme d'amendement au Sénat, au lieu de les introduire dans le projet de loi initial. En agissant ainsi le gouvernement a voulu développer une pratique qui revient à transformer les lois de financement en projet " fourre-tout ". De telles dérives ne sont pas sans risque sur le respect des principes de clarté et de lisibilité des débats parlementaires.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le 1er décembre 2006, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude EVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Lilian ZANCHI, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, M. Patrick LEMASLE, Mme Annick LEPETIT, M. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PÉREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Mmes Chantal ROBIN-RODRIGO et Christine TAUBIRA, députés,

et le 5 décembre 2006, par M. Jean-Pierre BEL, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Nicole BRICQ, Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Jean-Pierre GODEFROY, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Charles JOSSELIN, Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Claude LISE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, Marc MASSION, Louis MERMAZ, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, André ROUVIÈRE, Mmes Michèle SAN VICENTE-BAUDRIN, Patricia SCHILLINGER, MM. Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. Robert TROPEANO, André VANTOMME, André VÉZINHET et Richard YUNG, sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;

Vu le code du travail ;

Vu la décision du Conseil d'État n° 276359 du 18 octobre 2006 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 8 décembre 2006 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ; que les députés auteurs de la première saisine invoquent des griefs de procédure à l'encontre de certaines de ses dispositions et critiquent, sur le fond, ses articles 15, 24, 47, 102 et 134 ; que les sénateurs auteurs de la seconde saisine s'associent au premier recours et contestent en outre l'article 106 ;

- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :

2. Considérant que les requérants mettent en cause la procédure législative à l'issue de laquelle certains articles de la loi déférée ont été adoptés ; qu'ils dénoncent, en particulier, une méconnaissance du droit de priorité d'examen de l'Assemblée nationale et le vote de nombreuses dispositions étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;

. En ce qui concerne le droit de priorité d'examen de l'Assemblée nationale :

3. Considérant que l'article 13 de la loi déférée introduit un mécanisme de plafonnement du montant des cotisations et contributions sociales dues par certains non-salariés ; que l'article 23 instaure un abattement sur la contribution sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique en faveur des entreprises bénéficiant du crédit d'impôt recherche ; que l'article 47 tend à permettre aux médecins relevant de certaines spécialités de pratiquer de manière encadrée des dépassements d'honoraires pour une partie de leur activité ; que l'article 68 prévoit des règles nouvelles en ce qui concerne la transmission des données des assureurs en matière de responsabilité civile médicale ; que l'article 95 renforce les compétences des missions régionales de santé ; que l'article 96 crée un fonds des actions conventionnelles ; que l'article 134 modifie les dispositions relatives au dossier médical personnel et institue un dossier pharmaceutique et un identifiant de santé ;

4. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de résulter d'amendements présentés par le Gouvernement au Sénat ; qu'ils estiment que ce procédé a méconnu le droit de priorité d'examen que la Constitution reconnaît à l'Assemblée nationale en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale ;

5. Considérant qu'aux termes de la deuxième phrase du second alinéa de l'article 39 de la Constitution : " Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale " ; qu'aux termes des trois premiers alinéas de son article 47-1 : " Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. - Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45. - Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance " ;

6. Considérant qu'il résulte des obligations particulières de procédure prévues par ces dispositions que les amendements du Gouvernement introduisant des mesures nouvelles dans une loi de financement de la sécurité sociale doivent en premier lieu être soumis à l'Assemblée nationale ; que cette règle de recevabilité a été méconnue en ce qui concerne les dispositions critiquées ; qu'il y a lieu, en conséquence, de déclarer contraires à la Constitution les articles 13, 23, 47, 68, 95, 96 et 134 de la loi déférée ;

. En ce qui concerne le domaine des lois de financement de la sécurité sociale et la recevabilité des amendements parlementaires au regard de l'article 40 de la Constitution :

- Quant au domaine des lois de financement de la sécurité sociale :

7. Considérant que les requérants demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions de la loi déférée " qui dépassent la définition des conditions générales de son équilibre financier et des objectifs de dépenses, telle que prévue par l'article 34 de la Constitution et dont l'adoption nuit à la sincérité des débats parlementaires " ;

8. Considérant qu'aux termes du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;

9. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine l'objet et le contenu de chacune des quatre parties de la loi de financement de la sécurité sociale relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours et, en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part ; que les III et IV du même article complètent la liste des dispositions qui ne peuvent être approuvées que dans le cadre des lois de financement ; qu'enfin, le V désigne celles qui peuvent figurer dans une telle loi ;

10. Considérant que l'article 45 modifie les règles de cumuls d'emplois applicables aux directeurs et directeurs adjoints de laboratoires d'analyses de biologie médicale ; que l'article 52 reporte l'entrée en fonction des nouvelles chambres disciplinaires de l'ordre des pharmaciens à la date de désignation de leurs présidents ; que l'article 57 permet à l'accord-cadre conclu entre le comité économique des produits de santé et les laboratoires pharmaceutiques de prévoir, pour ces derniers, des modalités d'information particulières ; que l'article 76 crée un " Centre national de gestion ", établissement public national placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, en vue d'assurer la gestion et, le cas échéant, la rémunération des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et des praticiens hospitaliers ; que l'article 81 supprime une compétence des sections des assurances sociales pour l'attribuer aux chambres disciplinaires de l'ordre national des médecins ; que l'article 82 tend à informer les assurés sociaux sur l'accès des médecins aux données afférentes aux procédures de remboursement ; que l'article 87 rétablit le droit, pour les établissements publics sociaux et médico-sociaux, d'agir directement contre les obligés alimentaires de leurs pensionnaires ; que l'article 90 autorise le versement de la prestation de compensation du handicap au début de chaque trimestre ; que le V de l'article 104 transfère aux tribunaux des affaires de sécurité sociale le contentieux des pénalités financières pour manquement à certaines règles du code de la sécurité sociale, jusqu'alors dévolu à la juridiction administrative ; que l'article 111 interdit, à compter du 1er janvier 2007, la création de certains régimes de retraite complémentaires facultatifs ; que l'article 115 impose à l'État de prendre en charge l'intégralité des pensions versées, au titre des services accomplis sous le statut de la fonction publique de l'État, aux fonctionnaires demandant leur intégration dans la fonction publique territoriale ; qu'enfin, l'article 117 prévoit, pour les seules années 2008 à 2010, une augmentation de la dotation de l'État au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante ;

11. Considérant que ces mesures figurent " dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir " ; qu'elles sont dénuées d'effet sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base au sens de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que celles qui touchent aux années ultérieures ne présentent pas " un caractère permanent " ; qu'aucune d'entre elles ne constitue une règle relative à la gestion des risques ayant " pour objet ou pour effet de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " ;

- Quant à la recevabilité des amendements parlementaires au regard de l'article 40 de la Constitution :

12. Considérant que les amendements dont sont issus les articles 115 et 117, présentés par des sénateurs, auraient dû, de surcroît, être déclarés irrecevables dès leur dépôt au motif qu'ils avaient pour conséquence l'aggravation d'une charge publique ;

13. Considérant, en effet, qu'aux termes de l'article 40 de la Constitution : " Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique " ; que, si la question de la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire doit avoir été soulevée devant la première chambre qui en a été saisie pour que le Conseil constitutionnel puisse en examiner la conformité à l'article 40, cette condition est subordonnée, pour chaque assemblée, à la mise en oeuvre d'un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt de tels amendements ; qu'une telle procédure n'a pas encore été instaurée au Sénat ;

14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution les articles 45, 52, 57, 76, 81, 82, 87, 90, 111, 115 et 117 de la loi déférée ainsi que le V de son article 104 ;

- SUR L'ARTICLE 15 :

15. Considérant qu'aux termes de l'article 15 de la loi déférée : " Dans les entreprises et établissements de la branche des hôtels, cafés et restaurants, les majorations et repos compensateurs pour les heures qui peuvent être effectuées entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure par les salariés autres que ceux exerçant des activités de nature administrative hors sites d'exploitation sont dues sous la forme forfaitaire de six jours ouvrables supplémentaires aux congés visés à l'article L. 223-2 du code du travail, ainsi que d'un jour férié supplémentaire à partir du 1er juillet 2006. Ces jours supplémentaires peuvent être décomptés des congés de même nature ou ayant le même objet en application d'un accord collectif ou d'une décision de l'employeur. - Les heures comprises entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure ouvrent droit aux mêmes exonérations que les heures comprises dans la durée légale du travail. - Ces dispositions sont applicables pour la période allant du 1er janvier 2005 à la conclusion d'un accord de branche sur le temps de travail, et au plus tard jusqu'au 31 janvier 2007 " ;

16. Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition ne trouverait pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'ils ajoutent qu'elle aurait pour objet de censurer une décision de justice et que sa portée rétroactive ne serait justifiée par aucun intérêt général suffisant ;

17. Considérant, en premier lieu, que l'article critiqué a pour objet de remédier à certaines difficultés nées de la décision du Conseil d'État du 18 octobre 2006 susvisée ; qu'en prévoyant que les majorations et repos compensateurs pour les heures comprises entre la trente-sixième et la trente-neuvième seront dus sous la forme de jours de congés supplémentaires, il emporte réduction de l'assiette des cotisations sociales et constitue, dès lors, au sens du V de l'article L.O. 111-3, une disposition " ayant un effet sur les recettes de l'année des régimes obligatoires de base " ;

18. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution " ;

19. Considérant en conséquence que, si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif, c'est à la condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie ;

20. Considérant, d'une part, que la décision du Conseil d'État du 18 octobre 2006 susvisée a annulé le décret n° 2004-1536 du 30 décembre 2004 qui, à la suite d'un accord conclu dans la branche des hôtels, cafés et restaurants, avait fixé, selon les cas, à 37 ou 39 heures la durée hebdomadaire de travail équivalente à la durée légale ; qu'elle a sanctionné la soumission à ce régime d'équivalence de l'ensemble des salariés de ce secteur et non, comme le prescrit l'article L. 212-4 du code du travail, des seuls emplois comportant des périodes d'inaction ; que, si l'article 15 de la loi déférée corrige les effets de cette décision, il ne porte pas atteinte à son dispositif et ne méconnaît pas ses motifs ; qu'en particulier, il exclut de son champ d'application les salariés " exerçant des activités de nature administrative hors sites d'exploitation " ; qu'il ne peut donc être regardé comme ayant pour objet ou pour effet de censurer une décision de justice ;

21. Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant que le bénéfice d'une sixième semaine de congés payés et de jours fériés supplémentaires équivaudrait à la rémunération des majorations pour heures supplémentaires et à l'attribution éventuelle d'un repos compensateur pour les heures comprises entre la trente-sixième et la trente-neuvième, le législateur a entendu remédier aux effets rétroactifs de la décision du Conseil d'État sans porter atteinte aux intérêts des personnes concernées ; qu'il a conservé aux salariés le bénéfice des six jours ouvrables supplémentaires de congé prévus par l'avenant à la convention collective, dont l'extension avait également été annulée par le Conseil d'État ; qu'il a pris en compte la situation de ce secteur d'activité, qui joue un rôle essentiel pour l'économie nationale et l'emploi, en évitant notamment aux petites entreprises des reconstitutions rétroactives de rémunération et de périodes de congés très complexes ; qu'il a conforté la sécurité juridique des employeurs et des employés de ce secteur en remédiant aux incertitudes sur les règles de droit applicables résultant de ce que le décret antérieur de 1999 fixait une durée hebdomadaire de travail supérieure à 43 heures et se trouvait entaché du même vice que celui relevé par le Conseil d'État ; qu'il n'a privé de garanties légales aucune exigence constitutionnelle ; que, dès lors, la mesure qu'il a adoptée, limitée dans le temps et dans sa portée, répond à un but d'intérêt général suffisant ;

22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 15 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 24 :

23. Considérant que l'article 24 de la loi déférée prévoit que " les établissements de santé peuvent reverser à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés une partie du produit net comptable des cessions de leurs terrains et bâtiments " et que les sommes ainsi versées devront être exclusivement affectées au financement d'investissements hospitaliers ;

24. Considérant que le législateur n'a prévu, pour l'ensemble des établissements de santé, qu'une simple faculté de versement des sommes provenant de la cession de biens immobiliers ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n'a méconnu ni le principe d'égalité ni l'étendue de sa compétence ; que, dès lors, l'article 24 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 102 :

25. Considérant que l'article 102 de la loi déférée modifie les articles L. 162-15 et L. 162-33 du code de la sécurité sociale, relatifs aux accords ou conventions passés entre les professions médicales et les caisses ; qu'il réserve aux organisations représentatives la possibilité de faire opposition à de tels contrats ; qu'il fait de l'" audience électorale " un critère supplémentaire de représentativité syndicale ;

26. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions ne trouveraient pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'ils ajoutent qu'elles porteraient atteinte au " droit des professionnels à s'organiser librement et à conquérir leur représentativité lors des élections " ; qu'ils dénoncent enfin leur caractère rétroactif ;

27. Considérant, en premier lieu, que les conventions en cause ont pour objet d'amener les professionnels à respecter les critères d'utilité et de qualité des soins ainsi que de modération des coûts ; que l'article 102 a pour but d'en rendre plus aisée l'entrée en vigueur ; que, par suite, il doit être regardé comme constituant, au sens du V de l'article L.O. 111-3, une disposition " ayant un effet sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base " ;

28. Considérant, en second lieu, qu'en subordonnant à la condition de représentativité la possibilité, pour une organisation syndicale, de former opposition à un accord, le législateur n'a méconnu ni la liberté contractuelle, ni la liberté syndicale, ni aucune autre exigence constitutionnelle ; que le grief tiré de la rétroactivité manque en fait ;

- SUR L'ARTICLE 106 :

29. Considérant que l'article 106 de la loi déférée modifie l'article L. 122-14-13 du code du travail en vue de mettre fin à la faculté de déroger, par une convention ou un accord collectif étendu, au principe de la fixation à soixante-cinq ans de l'âge minimum requis pour la mise à la retraite des salariés à l'initiative de l'employeur ; que son III interdit à compter du 1er janvier 2007 la conclusion ou l'extension de tels conventions et accords ; que son IV prévoit que les accords conclus et étendus avant cette date cesseront de produire leurs effets au 31 décembre 2009 ; que, toutefois, pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2014, son I et son II prévoient que, dans les entreprises concernées par ces conventions ou accords, les salariés pourront encore être mis à la retraite avant l'âge de soixante-cinq ans à l'initiative de l'employeur dans les conditions conventionnelles antérieures, tout en limitant les avantages fiscaux et sociaux applicables à l'indemnité de départ ;

30. Considérant, selon les requérants, qu'en maintenant aux entreprises relevant des branches professionnelles ayant signé des accords dérogatoires le bénéfice d'un régime fiscal et social de l'indemnité de départ qui leur reste favorable, le I de l'article 106 porterait au principe d'égalité une atteinte que ne justifie aucun motif d'intérêt général ; qu'ils reprochent également à ces dispositions d'être sans rapport direct, et même en contradiction, avec le reste de cet article ;

31. Considérant, en premier lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

32. Considérant qu'en vertu du I et du II de l'article 106, seules les entreprises auxquelles est imposée la cessation anticipée des accords collectifs antérieurement conclus et étendus sont concernées par le dispositif instauré, à titre transitoire, pour la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2014 ; que ces entreprises se trouvent dans une situation différente de celles qui ne sont pas liées par de tels accords ;

33. Considérant, en second lieu, que cette mesure transitoire a pour objet d'atténuer la portée, pour les entreprises concernées, de la cessation anticipée, que prévoient les autres dispositions de l'article 106, d'accords conclus sur le fondement de la législation jusqu'ici en vigueur ; qu'elle est donc en rapport direct avec l'objet de cet article, qui est de supprimer la possibilité de mettre à la retraite d'office des salariés de moins de soixante-cinq ans tout en évitant de porter une atteinte excessive à l'économie générale de conventions légalement conclues ;

34. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 106 doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 138 :

35. Considérant que le I de l'article 138 de la loi déférée insère dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 114-12-1 ; que cet article instaure un répertoire national relatif aux bénéficiaires des prestations et avantages servis par les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, les caisses assurant le service des congés payés, ainsi que par les organismes mentionnés à l'article L. 351-21 du code du travail ; que ce répertoire commun à l'ensemble de ces organismes est destiné à l'échange des renseignements nécessaires notamment à l'appréciation des droits et à la justification des prestations ; qu'aux termes de la première phrase du dernier alinéa du nouvel article L. 114-12-1 : " Le contenu ainsi que les modalités de gestion et d'utilisation de ce répertoire sont fixés par décret en Conseil d'État, après avis conforme de la Commission nationale de l'informatique et des libertés " ;

36. Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution et sous réserve de son article 13, le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire à l'échelon national ;

37. Considérant que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'État autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi dès lors que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ; qu'elles ne l'autorisent cependant pas à subordonner à l'avis conforme d'une telle autorité l'exercice, par le Premier ministre, de son pouvoir réglementaire ;

38. Considérant qu'il y a lieu, en conséquence, de déclarer contraire à l'article 21 de la Constitution le mot " conforme " figurant au dernier alinéa du nouvel article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale ;

39. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 :

- les articles 13, 23, 45, 47, 52, 57, 68, 76, 81, 82, 87, 90, 95, 96, 111, 115, 117 et 134 ;

- le V de l'article 104 ;

- à l'article 138 : le mot " conforme " figurant au dernier alinéa du nouvel article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale.

Article 2.- Sont déclarés conformes à la Constitution les articles 15, 24, 102 et 106 de la même loi.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 14 décembre 2006, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 14 décembre 2006 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 14 décembre 2006 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2006-544 DC du 14 décembre 2006

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Origine de la décision

Date de la décision : 14/12/2006

Fonds documentaire ?: Legifrance

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