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§ France, Conseil constitutionnel, 19 juin 2008, 2008-564

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Loi relative aux organismes génétiquement modifiés

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle avec effet différé
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2008-564
Numéro NOR : CONSTEXT000019080408 ?
Numéro NOR : CSCL0815027S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2008-06-19;2008.564 ?

Saisine :

Paris, le 9 juin 2008

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les conseillers,

2 rue de Montpensier

75001 Paris

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, les observations du Gouvernement sur la saisine critiquant la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM), adoptée le 22 mai 2008, appellent, sans revenir sur l'ensemble des arguments du recours, la brève réplique suivante.

I) Sur la procédure législative

Comme le reconnaît lui-même le gouvernement, la discussion en CMP aurait du porter sur l'ensemble du texte : puisque l'adoption de la question préalable a conduit au rejet de l'ensemble du texte, c'est donc l'ensemble du texte qui restait en discussion. Or, non seulement le président de la CMP a refusé de rouvrir une discussion sur les articles adoptés préalablement par l'Assemblée nationale et le Sénat (rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale, n°335 Sénat) mais encore il a empêché les membres de la CMP de présenter des amendements, notamment sur l'article 1er qui avait été adopté par le Sénat dans une rédaction différente de celle adoptée par l'Assemblée nationale. Cette rédaction issue du Sénat, qui, objectivement, restait « en discussion », n'a donc pu ni être discutée ni, le cas échéant, être amendée.

En conséquence, les parlementaires ont été privés de leur droit d'amendement en violation flagrante et manifeste de l'article 44 de la Constitution.

La décision 95-370 DC du 30 décembre 1995 ne saurait, en effet, constituer une référence pertinente, même par analogie. Le Conseil avait considéré « que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ». Le Conseil avait ajouté « que cette double exigence implique qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ». Comme le reconnaît d'ailleurs le gouvernement, le Conseil constitutionnel n'avait pas jugé contraire à l'article 44 le rejet par un seul vote de plusieurs amendements déposés au motif qu'il avait été fait « un usage manifestement excessif » du droit d'amendement. Seul les excès manifestes de l'utilisation du droit d'amendement sont donc sanctionnés par le Conseil constitutionnel, puisque sa décision ne valait que « dans les conditions où » le rejet est intervenu.

Il convient de rappeler à cet égard les circonstances précises du déroulement de la CMP chargée de proposer un texte sur le projet de loi autorisant le gouvernement à réformer la protection sociale, au regard desquelles le Conseil avait apprécié la régularité de la procédure législative. En effet, devant la CMP réunie le 18 décembre 1995, 280 amendements avaient été déposés. La CMP a rejeté par un vote global 83 amendements avant l'article premier, puis, ensuite, sur chaque article, elle a rejeté plusieurs amendements par plusieurs votes : trois votes pour rejeter 9 amendements à l'article premier, un vote rejetant 31 amendements à l'article premier 1°, un vote pour rejeter 21 amendements à l'article premier 2°... Il a été procédé de même article par article (Rapport de la CMP n°2451 Assemblée nationale, n°145 Sénat).

Le déroulement de la CMP portant sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés ne saurait être comparable. Aucun amendement n'a pu être exposé et présenté, aucun vote n'est intervenu sur la recevabilité de ces amendements, ni en les regroupant par article, ni globalement. De plus, contrairement aux circonstances de la décision du 30 décembre 1995, les amendements proposés n'avaient, ni par leur nombre, ni par leur ampleur, pour objet de retarder l'adoption de la loi. Les requérants souhaitaient présenter devant la CMP une nouvelle rédaction de l'article 1, soit une vingtaine d'amendements. Régulièrement proposés, puisque l'usage de la discussion en CMP veut que les amendements soient appelés à chaque article ou alinéa, la nouvelle rédaction de l'article 1 et les amendements, qui figurent en annexe à la présente réplique, avaient pour seul objet de permettre une discussion notamment sur l'article 1er dont la rédaction était différente entre le Sénat et l'Assemblée nationale, discussion qui n'a jamais eu lieu. Alors que MM. Peiro et Martin notamment ont explicitement, à plusieurs reprises, souhaité présenter ces amendements, le Président de la CMP est directement passer au vote sur les articles 1er A, 2, 3A, 3B, 3, 4, 5, 6, 6 bis, 7, 8A, 8, 9, 10, 11, 11 bis A, 11 bis, 11 ter, 12, 13, 14 et 15, puis sur l'article 1 précédemment réservé. Refusée dans le cadre de la CMP, la discussion n'était effectivement plus possible après, puisque, selon l'article 45 de la Constitution, lorsque le texte de la CMP est ensuite soumis à l'Assemblée nationale, « aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ».

Il résulte de ces irrégularités successives que le droit d'amendement des parlementaires n'a pas été respecté portant ainsi une atteinte grave à l'article 44 de la Constitution et, selon les termes mêmes du Conseil dans sa décision du 30 décembre 1995, « au bon déroulement du débat démocratique et, partant, au bon fonctionnement des pouvoirs publics ».

Il convient de souligner en outre que si l'adoption de la question préalable devait entraîner le renvoi du texte devant une CMP où de facto les parlementaires n'auraient plus le droit d'amendement, cette motion de procédure pourrait être détournée de son sens et ainsi systématiquement utilisée pour empêcher l'examen des articles par l'Assemblée nationale et l'exercice du droit d'amendement.

Par ailleurs, le Gouvernement ne fournit pas de réponse sur la violation invoquée de l'article 88-4 de la Constitution et de l'article 151-4 du règlement de l'Assemblée nationale. Sans reprendre les arguments développés dans la saisine, il suffit de rappeler que l'article 151-4 du règlement de l'Assemblée nationale constitue, de manière évidente, le prolongement nécessaire d'une disposition de la Constitution, à savoir l'article 88-4 de la Constitution. En outre, l'article 88-4 dans son alinéa 2 fait explicitement référence aux « modalités fixées par le règlement de chaque assemblée ». Par conséquent, conformément aux principes établis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la violation de cette disposition du Règlement de l'Assemblée nationale constitue en l'espèce une inconstitutionnalité de la procédure législative suivie.

II) Sur l'article 2

Selon le gouvernement, la loi aurait adopté une définition suffisamment précise du « sans OGM » dans la mesure où la référence à la définition communautaire « a pour conséquence que ne pourront être qualifiés de « sans OGM » que des produits dans lesquels la proportion d'OGM sera inférieure à 0,9%, qui est le seuil à partir duquel les produits OGM sont soumis à une obligation d'étiquetage ». Or, à supposer que le seuil d'étiquetage soit la référence pertinente pour définir un produit sans OGM, il ressort clairement des débats parlementaires que ce seuil de 0,9% n'était pas celui auquel se référait le gouvernement : « le texte, déclare Jean-Louis Borloo, ne prend pas position et ne rend évidemment pas automatique la présence de 0,9% et le seuil de détection à l'analyse ; les choses sont parfaitement claires ». Et, aujourd'hui, dans ses observations, le gouvernement soutient que la référence est le seuil d'étiquetage. A l'évidence, ce n'est ni clair ni précis ! Faudra-t-il chercher l'intention du législateur dans les débats parlementaires ou dans les observations du gouvernement en réponse à notre saisine ? Il est donc manifeste que règne une équivoque qui porte atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

De même, il n'est pas juridiquement sérieux de soutenir, comme le fait le gouvernement, que la détermination du « sans OGM » relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Si l'article 26b de la directive 2001/18 imposent que « les états membres prennent les mesures nécessaires pour éviter la présence d'OGM dans d'autres produits », cette transposition relève en droit interne de la compétence du législateur.

D'abord, parce que selon l'article 34 de la constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la préservation de l'environnement » et que la détermination des éléments propres à assurer la définition de ce qui est « avec » ou « sans » OGM fait partie de ces principes fondamentaux de la préservation de l'environnement qui, pour cette raison et sous peine de vider de son sens cette disposition constitutionnelle, relèvent nécessairement de la compétence du législateur.

Ensuite, parce que la définition du « sans OGM » détermine l'ensemble de la loi et, en particulier, les distances et conditions techniques de coexistence de culture OGM et sans OGM. En ce sens, les travaux menés en la matière par l'INRA affirment sans aucune ambiguïté que les conditions techniques de coexistence sont largement dépendantes du seuil admis pour la présence accidentelle d'OGM dans les récoltes non-OGM. Si la fixation des distances et conditions techniques peut relever du pouvoir réglementaire, le seuil de « sans OGM » doit relever de la compétence du législateur sous peine de le priver de son pouvoir d'encadrer l'intervention du pouvoir réglementaire : le législateur fixe le seuil, le pouvoir réglementaire fait varier les distances et conditions techniques de coexistence. En laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le seuil déterminant la notion de « sans OGM », le législateur favorise ainsi une variabilité de ce seuil, ce qui laisse augurer des contentieux et une incertitude sur la norme applicable. Le législateur n'a donc pas rempli sa fonction, alors même que sont en cause les « principes fondamentaux de la préservation de l'environnement », au sens de l'article 34 de la Constitution.

Il est donc avéré que le législateur n'a pas exercé pleinement sa compétence et a méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

III) Sur le droit à l'information (articles 2, 10, 11 et 14 de la loi) :

Il est particulièrement surprenant d'entendre le gouvernement soutenir que la loi déférée « n'a pas pour objet de transposer la directive 2001/18 » ! En effet, lors des débats parlementaires, il était au contraire soutenu qu'il fallait adopter rapidement la loi afin de mettre fin au contentieux engagé contre la France pour non transposition de ladite directive. Au demeurant, lors de l'audience de la Cour européenne de justice du 12 mars 2008, l'avocat général a demandé la condamnation de la France pour n'avoir pas procédé à la transposition correcte et complète de la directive et n'avoir pas complètement exécuté le premier arrêt de la Cour (2004). Contrairement aux observations du Gouvernement, les requérants maintiennent donc qu'en ce que la loi déférée a pour objet de conformer les dispositions législatives nationales aux exigences communautaires, elle réalise la transposition de la directive 2001/18 du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 30/220/CE du Conseil. Dès lors, la loi ne saurait, sans méconnaître l'exigence constitutionnelle issue de l'article 88-1 de la Constitution, comporter des dispositions manifestement incompatibles avec cette même directive. Or, en vidant de sa substance le droit à l'information du public relativement aux questions environnementales, alors que la directive entend conférer un véritable droit de regard et de participation des citoyens en matière d'OGM, la loi n'opère pas une correcte transposition des dispositions communautaires et viole ainsi l'article 88-1 de la Constitution. Cette violation est particulièrement manifeste à la lecture de l'article 25 de la directive 2001/18 qui dispose notamment que « le notifiant peut indiquer quelles sont les informations contenues dans les notifications effectuées [...], dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle et qui devraient donc être traitées de façon confidentielle. Dans de tels cas, une justification vérifiable doit être apportée. [...] En aucun cas, les informations suivantes [...] ne peuvent rester confidentielles : [...] évaluation des risques pour l'environnement ». Cet article atteste de ce que la directive a pour objet de réglementer la dissémination volontaire d'OGM dans le cadre d'une réelle participation des citoyens, ainsi que dans le respect de leur droit d'information sur les questions environnementales. Cet objectif ne se retrouve pas dans la loi contestée qui s'abstient de consacrer pareille exigence d'information des citoyens, sur les risques pour l'environnement, d'une autorisation administrative de dissémination d'OGM.

Sans reprendre l'argumentation développée dans la saisine, il faut cependant relever que le gouvernement n'apporte aucune réponse aux critiques présentées notamment sur les questions de la propriété intellectuelle et de l'élargissement des dispositions du code de la propriété intellectuelle.

De même, il convient de réaffirmer la compétence du législateur et non du pouvoir réglementaire pour déterminer les conditions et limites du droit à l'information des citoyens. Le législateur tient cette compétence à la fois de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article 34 de la constitution qui l'investit du pouvoir de fixer les règles des libertés fondamentales – et le droit à l'information des citoyens est évidemment une liberté fondamentale – et de déterminer les « principes fondamentaux » relatifs à la « préservation de l'environnement ». La combinaison de ces deux alinéas de l'article 34, dans le cadre du droit à l'information en matière environnementale, atteste de ce que le législateur ne saurait renvoyer en décret en Conseil d'État une compétence qu'il dispose en vertu de la Constitution, sous peine de faire preuve d'une incompétence négative encourant la censure constitutionnelle.

IV) Sur la violation de la liberté d'entreprendre :

Les requérants souhaitent au préalable souligner la faiblesse de l'argumentation du Gouvernement en ce qui concerne une liberté fondamentale consacrée par le texte constitutionnel, faiblesse qui vient confirmer la présomption d'inconstitutionnalité du dispositif législatif adopté.

Sur le fond, comme le reconnaît l'article 665-3 du code rural, la loi ne fait pas obstacle à la mise en jeu des autres régimes de droit commun de la responsabilité en cas de violation de la liberté d'entreprendre des cultivateurs non OGM. Elle institue cependant, en son article 8, un préjudice spécifique dont la réparation est exclusivement régie par la loi déférée. Ce préjudice, de nature strictement économique, est défini de manière précise et restrictive. De ce fait, les tribunaux seront fondés à ne retenir que ce fondement législatif spécifique de responsabilité dès lors que la demande d'indemnisation sera fondée, dans le cas d'espèce, sur le même fait générateur que celui prévu par la loi, à savoir la contamination des cultures non OGM par une culture OGM.

Par ailleurs, les conditions cumulatives d'indemnisation du préjudice économique institué par la loi apparaissent comme manifestement trop restrictives (limitation à une production « au cours d'une même campagne », parcelle « à proximité » sans envisager une contamination à des distances plus importantes ou du fait du transport ou du stockage d'OGM, nécessité que la production soit initialement destinée à être vendue sans être étiquetée, présence accidentelle d'OGM rendant l'étiquetage obligatoire) au regard de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre des cultivateurs sans OGM. De plus, le préjudice n'est constitué que par « la dépréciation du produit résultant de la différence entre le prix de vente du produit de la récolte soumis à l'obligation d'étiquetage [...] et celui d'un même produit [...] non soumis à cette obligation », ce qui exclue le préjudice lié à l'impossibilité de vendre la production comme « sans OGM » et à la perte de label en résultant, même si la présence d'OGM reste inférieure au seuil d'étiquetage communautaire. Comme le relève l'INRA, le préjudice que pourra subir un cultivateur non OGM en raison d'une contamination de son champ de cultures, n'est pas hypothétique : « le seuil de 0,1% exigé dans certaines filières agro-alimentaires nécessiterait un isolement minimal de 300 m et des semences pures ». Ainsi, au regard des exigences posées par certaines filières agro-alimentaires auxquelles le cultivateur non OGM s'est librement affilié, en raison de sa liberté d'entreprendre, la contamination de son champ peut lui faire subir un préjudice économique grave : outre le déclassement de sa récolte, il pourra perdre son label pendant plusieurs années. Or la mise en œuvre de la responsabilité spéciale des cultivateurs d'OGM est exclusivement organisée par la loi contestée et donc indépendante des autres régimes communs de responsabilité. Ainsi, le préjudice économique subi par un agriculteur non OGM ne pourra être déterminé et évalué qu'à la lumière de la loi ici contestée, alors même que les conditions d'indemnisation sont excessivement restrictives. En ce sens, la loi viole l'article 4 de la Déclaration des droits de l'Homme.

V) Sur l'article 6

En complément des arguments présentés dans la saisine, il convient de rappeler que la loi déférée énonce que les OGM ne peuvent être cultivés que dans le respect « de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées 'sans organismes génétiquement modifié' ». La loi déférée envisage ainsi les dommages possibles causés par les OGM à « l'environnement, la santé publique, les structures agricoles, les écosystèmes et les filières de production et commerciales des ‘sans OGM' ». En conséquence, les dommages sont tout à la fois environnementaux et économiques et relèvent nécessairement du champ d'application du principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement.

Les observations en défense du gouvernement relatives aux conditions de la mise en œuvre de ce principe ne sont pas sérieuses :

- en l'état des connaissances scientifiques, le risque de survenance du dommage pour l'environnement et l'économie agricole n'est pas incertain mais certain. Tous les scientifiques reconnaissent que la dissémination des plantes OGM et la contamination des produits sans OGM est une certitude, ces conditions variant seulement selon les types de végétaux et d'OGM.

- certain, ce dommage est aussi « grave et irréversible » puisque, là aussi, tous s'accordent pour dire qu'une culture contaminée par des OGM l'est définitivement. Impossible de revenir à une culture sans OGM après la contamination.

- au regard de ces caractères, le dispositif retenu par la loi pour parer à la réalisation de ces dommages certains, graves et irréversibles n'est manifestement pas proportionné comme la démonstration en a été faite dans la saisine.

Il convient de souligner que si la loi déférée met en place des « conditions techniques [...] visant à éviter la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions », afin de parer aux dommages causés par les OGM à d'autres productions agricoles, elle ne met nullement en place des dispositions ou conditions techniques quelconque afin d'éviter la présence accidentelle d'OGM dans l'environnement et de parer à la réalisation du dommage causés à l'environnement. Ce faisant la loi déférée méconnaît les exigences de l'article 5 de la Charte de l'environnement.

V) Sur l'article 7

L'article 7 de la loi déférée instaure un délit spécifique de destruction ou de dégradation d'une parcelle de culture d'OGM. La peine encourue est de deux ans d'emprisonnement et 75 000 EUR d'amende, de trois ans d'emprisonnement et 150 000 EUR d'amende pour la destruction ou la dégradation de parcelles d'essai.

En dépit des observations du Gouvernement, les saisissants estiment que cette disposition viole les principes de nécessité des peines et le principe d'égalité devant la loi pénale. En particulier, les spécificités invoquées par le Gouvernement pour justifier le montant de l'amende de 150 000 euros, prévue pour la destruction et la dégradation de parcelles de cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement, sont insuffisantes. La sanction encourue est manifestement disproportionnée et crée une disparité flagrante au regard des sanctions prévues par le Code pénal pour des infractions similaires.

* * *

Par ces motifs, et tous autres à suppléer même d'office, les saisissants persistent de plus fort dans tous leurs griefs et moyens.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel à l'expression de notre haute considération.

ANNEXE

PROPOSITION DE NOUVELLE REDACTION

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Après l'article L. 531-2 du code de l'environnement, il est inséré un article L. 531-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 531-2-1. – Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés”, et en toute transparence.

Est « sans organismes génétiquement modifiés » un produit dans lequel ne peut être détecté à l'analyse un organisme dont le matériel génétique a été modifié d'une manière qui ne s'effectue pas naturellement par multiplication et/ou recombinaison naturelle et dans l'élaboration duquel aucun produit obtenu à partir d'organismes génétiquement modifié n'a été utilisé.

L'Etat prend les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d'OGM dans d'autres produits.

Les décisions d'autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique, les structures agricoles, les écosystèmes locaux et les filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés”. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité.

Les études et les tests sur lesquels se fonde cette évaluation en vue des autorisations prévues aux articles L. 533-3 et L. 533-5 sont réalisés dans des laboratoires publics, et à défaut, agréés par les pouvoirs publics.

Les conclusions de toutes les études et tests réalisés dans ces laboratoires sont mises à la disposition du public.

La liberté de consommer et de produire sans organisme génétiquement modifié est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d'information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l'environnement de 2004. Les règles de coexistence préservent l'intégrité de l'environnement et la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité.

Tout dommage résultant de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés constitue un préjudice ouvrant droit à réparation.

Un produit peut se prévaloir de la mention « agriculture biologique » s'il satisfait les conditions définies à l'article L. 641-13 du code rural et s'il respecte les conditions définies à l'alinéa 2 du présent article.

L'autorité administrative informe les maires des communes concernées de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés autorisée en application des articles L. 533-3 ou L. 533-5 ou L. 533-6 du code de l'environnement.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 2 de cet article, remplacer les deux dernières phrases par une phrase ainsi rédigée :

« Est « sans organismes génétiquement modifiés » un produit dans lequel ne peut être détecté à l'analyse un organisme dont le matériel génétique a été modifié d'une manière qui ne s'effectue pas naturellement par multiplication et/ou recombinaison naturelle et dans l'élaboration duquel aucun produit obtenu à partir d'organismes génétiquement modifié n'a été utilisé. »

Exposé sommaire

Il convient de définir la notion « sans OGM » en reprenant la définition retenue par les services de la DGCCRF dans leur note n°2004-113.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 2 de cet article, supprimer les mots :

« espèce par espèce »

Exposé sommaire

Un terme précis, “sans organismes génétiquement modifiés”, ne saurait avoir de multiples définitions.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 2 de cet article, remplacer les mots :

« par voie réglementaire, sur »

par les mots :

« par la loi, après »

Exposé sommaire

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement a inscrit la préservation de l'environnement dans le domaine de la loi à l'article 34 de la Constitution. L'article premier du projet de loi reconnaît que les OGM peuvent avoir un impact sur la préservation de l'environnement en affirmant notamment que « les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement ». Par conséquent, la définition de ce qui est « sans OGM » ne saurait relevé du simple domaine réglementaire.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 2 de cet article, après les mots :

« Haut conseil des biotechnologies»,

insérer les mots :

« et du Conseil national de la consommation »

Exposé sommaire

Le Conseil national de la consommation, au sein duquel siègent les associations de consommateurs, ayant d'ores et déjà été saisi pour rendre un avis sur la définition du « sans organismes génétiquement modifiés », il convient de prévoir que ses recommandations seront effectivement prise en compte.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Après l'alinéa 2 de cet article, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :

« L'Etat prend les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d'OGM dans d'autres produits. »

Exposé sommaire

Le projet de loi transcrivant la directive européenne, cet amendement vise à transcrire les dispositions prévues par le règlement 1829/2003/CE du 22 septembre 2003 insérant un article 26 bis dans la directive 2001/18/CE.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 3 de cet article, ajouter après les mots :

« santé publique »

les mots :

« , les structures agricoles, les écosystèmes locaux et les filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés”»

Exposé sommaire

L'évaluation préalable et indépendante prévue à l'alinéa 3 du projet de loi doit être élargie à l'évaluation des risques pour les structures agricoles conventionnelles ou biologiques, ainsi que des écosystèmes locaux.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 4 de cet article, ajouter après les mots :

«des laboratoires »

les mots :

« publics et, à défaut, »

Exposé sommaire

Les évaluations relatives aux biotechnologies étant à l'heure actuelle totalement dépendantes des fonds privés, l'impartialité et la crédibilité de leurs conclusions sont particulièrement discutables. Il convient de s'assurer de la fiabilité des évaluations qui seront réalisées en les confiant à des institutions publiques de recherche, et seulement par défaut à des laboratoires agréés.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 5 de cet article, après les mots :

« disposition du public »

supprimer les mots :

« sans nuire à la protection des intérêts énumérés aux I de l'article L.124-4 et II de l'article L.124-5 et la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre »

Exposé sommaire

En respect du principe constitutionnel d'information inscrit dans la Charte de l'environnement de 2004, les informations sur les études et les tests réalisés dans le cadre des demandes d'autorisation prévues aux articles L 533-3 et L533-5 ne doivent pas rester confidentielle.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 5 de cet article, après les mots après

« L. 124-4 »

ajouter les mots

« , à l'exception de ceux relatifs au secret en matière commerciale et industrielle, ».

Exposé sommaire

Le I de l'article L. 124-4 du code de l'environnement fait lui même référence aux intérêts mentionnés à l'article 6 de la loi 78-753 du 17 juillet 1978. Celui-ci, au deuxième alinéa du II, interdit à l'autorité administrative de communiquer à des tiers une information relative à l'environnement dont la divulgation porterait atteinte au secret en matière commerciale ou industrielle. Il convient d'exclure cette référence.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 5 de cet article, après les mots après

« L. 124-5 »

ajouter les mots

« , à l'exception de son 3°, ».

Exposé sommaire

Le 3° du II de l'article L. 124-5 du code de l'environnement permet à l'autorité administrative de rejeter les demandes d'informations relatives à des émissions de substances dans l'environnement qui portent atteinte à des droits de propriété intellectuelle. Sur ce fondement, les conclusions des évaluations et tests relatifs à des OGM brevetés préalables à leur autorisation ne seront jamais rendus publiques, ce qui est contraire aux principes énoncés dans l'alinéa suivant de cet article.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Dans l'alinéa 5 de cet article, après les mots « L. 124-5 »

supprimer les mots « et à la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre »

Exposé sommaire

Si un organisme génétiquement modifié fait l'objet d'une demande de brevet, il est immédiatement protégé au titre de la propriété intellectuelle. Il n'y a pas lieu de modifier, au travers du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés, le code de la propriété intellectuelle.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Après le dernier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant :

« L'autorité administrative informe les maires des communes concernées en préalable à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés autorisée en application des articles L. 533-3 ou L. 533-5 ou L. 533-6 du code de l'environnement. »

Exposé sommaire

A défaut d'exclure les cultures d'OGM en plein champ, la loi doit énoncer le principe d'information des collectivités locales concernées.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Compléter le dernier alinéa de cet article par la phrase suivante :

« A cet effet, la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés est proscrite dans les parcs naturels nationaux visés à l'article L331-1 du code l'environnement, les parcs naturels régionaux visés à l'article L333-1 du code de l'environnement et les réserves naturelles visées à l'article L332-1 du code de l'environnement.»

Exposé sommaire

Se justifie par son texte même.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

A l'alinéa 6 de cet article, supprimer les mots :

« et dans le respect des dispositions communautaires »

Exposé sommaire

L'ensemble de ce projet de loi transcrivant la directive européenne 2001/18/CE, cette précision est superfétatoire.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Rédiger ainsi l'alinéa 6 de cet article :

« La liberté de consommer et de produire sans organisme génétiquement modifié est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d'information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l'environnement de 2004. Les règles de coexistence préservent l'intégrité de l'environnement et la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité. »

Exposé sommaire

Il convient d'inscrire dans la loi les termes précis de l'engagement n°136 du Grenelle de l'environnement.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Après le dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Tout dommage résultant de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés constitue un préjudice ouvrant droit à réparation ».

Exposé sommaire

Il convient d'inscrire à l'article 1, qui définit les principes de la loi, le principe de réparation des préjudices résultant de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés.

Organismes génétiquement modifiés

(CMP)

AMENDEMENT

Présenté par Mme Delphine Batho, MM. Germinal Peiro, Philippe Martin

et les membres du Groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche

Article 1er

Après le dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Un produit peut se prévaloir de la mention « agriculture biologique » s'il satisfait les conditions définies à l'article L. 641-13 du code rural et s'il respecte les conditions définies à l'alinéa 2 du présent article. »

Exposé sommaire

Se justifie par son texte même.

Paris, le 2 juin 2008

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE LA LOI RELATIVE AUX ORGANISMES GENETIQUEMENT MODIFIES

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM), adoptée le 22 mai 2008.

Les recours mettent en cause la régularité de la procédure législative et adressent, sur le fond, différentes critiques aux articles 2, 6, 7, 8, 10, 11 et 14 de la loi. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

*

**

I/ SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :

A/ Les députés saisissants soutiennent, en premier lieu, que la convocation de la commission mixte paritaire le jour même du vote par l'Assemblée nationale de la question préalable aurait eu pour effet de méconnaître les droits du Parlement et que les dispositions du premier alinéa de l'article 42 du règlement de l'Assemblée nationale auraient été méconnues. Ils critiquent, en second lieu, les conditions dans lesquelles la commission mixte paritaire a adopté le texte. Au soutien de ce grief, les députés font valoir que la commission n'aurait pas délibéré sur les dispositions restant en discussion au sens de l'article 45 de la Constitution et en déduisent que la procédure d'adoption de la loi déférée les aurait privés du droit d'amendement en méconnaissance de l'article 44 de la Constitution.

Les sénateurs, pour leur part, mettent en cause la conformité de la loi déférée aux dispositions du 4° de l'article 91 et du 3° de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale et font valoir que la saisine de la commission mixte paritaire serait constitutive d'un détournement de procédure dès lors que les conditions de sa réunion, fixées par l'article 45 de la Constitution, n'étaient pas remplies.

Les auteurs des deux recours soutiennent enfin qu'auraient été méconnues les dispositions du 4° de l'article 151 du règlement de l'Assemblée nationale qui seraient le « prolongement nécessaire » de l'article 88-4 de la Constitution.

B/ Pour sa part, le Gouvernement considère que la loi adoptée ne s'expose à aucune de ces critiques.

1/ En premier lieu, il relève que l'argumentation qui se prévaut de diverses dispositions du règlement de l'Assemblée nationale est inopérante.

En effet, les règlements des assemblées n'ont pas, par eux-mêmes, valeur constitutionnelle. Leur éventuelle méconnaissance n'est, par suite, pas de nature à conduire le Conseil constitutionnel à juger que la loi aurait été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution. Cette solution est constante ; elle a été notamment rappelée par la décision n°99-419 DC du 9 novembre 1999, à propos précisément des dispositions du 4° de l'article 91 et du 3° de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale invoquées par les parlementaires requérants.

2/ En deuxième lieu, le Gouvernement estime que les conditions auxquelles l'article 45 de la Constitution subordonne la faculté du Premier ministre de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire étaient, en l'espèce, réunies.

On doit rappeler que le projet de loi a fait l'objet d'une première lecture au Sénat puis à l'Assemblée nationale avant que le Sénat, en deuxième lecture, adopte un texte conforme à celui voté par l'Assemblée nationale en première lecture sauf sur une partie des dispositions de ce qui est devenu l'article 2 de la loi déférée. Par un vote en deuxième lecture le 13 mai 2008, l'Assemblée nationale a cependant adopté une question préalable sur le texte. Selon le 4° de l'article 91 du règlement de l'Assemblée nationale, la question préalable a pour « objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer » et que son adoption « entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée ».

Dans ces conditions, il n'apparaît pas douteux que demeurait un « désaccord entre les deux assemblées » au sens de l'article 45 de la Constitution, dès lors que l'Assemblée nationale n'adoptait pas le même texte que celui qui avait été adopté en deuxième lecture par le Sénat. Il est clair, en outre, qu'il a été procédé à « deux lectures par chaque assemblée » au sens de l'article 45 : l'adoption d'une motion de procédure constitue un examen et, par suite, une lecture du texte en débat.

On peut relever, d'ailleurs, que le 1° de l'article 109 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit que le rejet de l'ensemble d'un texte au cours de ses examens successifs devant les deux assemblées du Parlement n'interrompt pas les procédures fixées par l'article 45 de la Constitution.

Faute d'adoption d'un texte identique à l'issue de deux examens par chacune des assemblées, le Premier ministre pouvait régulièrement provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire en application du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution.

3/ En troisième lieu, on ne peut considérer que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, selon lesquelles la commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les « dispositions restant en discussion » auraient été au cas d'espèce méconnues.

Au cas présent, sans doute peut-on s'interroger sur l'étendue des « dispositions restant en discussion » qui devaient impérativement être soumises à la commission mixte paritaire. Certaines indications données par la jurisprudence du Conseil constitutionnel incitent à considérer que les dispositions identiquement votées par les deux assemblées à un stade antérieur de la navette ne devaient pas être discutées par la commission mixte paritaire (a). La position des deux assemblées est néanmoins que, dans le cas spécifique de l'adoption d'une question préalable en deuxième lecture, l'ensemble du texte devait être remis en discussion (b). En toute hypothèse, le Gouvernement estime, au cas particulier, compte tenu du texte élaboré par la commission mixte paritaire, que les dispositions de l'article 45 de la Constitution n'ont pas été méconnues (c).

a) La jurisprudence du Conseil constitutionnel peut donner à penser que la commission mixte paritaire ne devait être saisie, au cas présent, que des dispositions qui n'avaient pas été votées en termes identiques par les deux assemblées à une étape antérieure de la navette.

Dans ce sens, on peut faire valoir qu'il résulte de l'article 45 de la Constitution que le rôle et l'objet de la commission mixte paritaire sont de permettre d'aboutir à un compromis sur les points où se manifeste encore un désaccord entre les deux assemblées. C'est pourquoi les dispositions de l'article 45 sont interprétées par le Conseil constitutionnel dans le sens que la commission ne peut proposer un texte que si celui-ci porte sur des dispositions restant en discussion, « c'est-à-dire qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblée » (V. les décisions n°76-74 DC du 28 décembre 1976 et n°2004-501 DC du 5 août 2004).

Il faut relever, en outre, que la jurisprudence dite de l'« entonnoir » (V. notamment la décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006) plaide également dans le sens d'une cristallisation des débats au rythme des lectures successives dans les deux assemblées. Cette jurisprudence donne à penser que la discussion des dispositions au sein de la commission mixte paritaire ne devrait porter que sur celles des dispositions que les deux assemblées n'ont pas adoptées en termes identiques par des votes conformes au cours des deux premières lectures.

b) Toutefois, pour le cas particulier où est adoptée une motion de procédure par une assemblée, il faut indiquer que les assemblées parlementaires considèrent traditionnellement que l'ensemble du texte, y compris celles de ses dispositions votées identiquement par les deux assemblées à un stade antérieur, doit être regardé comme « restant en discussion » au sens de l'article 45 de la Constitution.

Deux séries de considérations inspirent cette position. D'une part, il conviendrait de donner une pleine portée à l'adoption d'une question préalable, qui est un vote de rejet du texte. Ce vote de rejet est réputé porter sur l'ensemble des dispositions du projet ou de la proposition en discussion et non sur celles qui demeurent en navette. D'ailleurs, si la question préalable avait été rejetée, l'Assemblée nationale, après débat sur les seules dispositions non votées conformes par le Sénat, aurait procédé à un vote sur l'ensemble du texte.

D'autre part, en prolongeant l'hypothèse qui est celle du texte déféré, si les deux assemblées avaient successivement rejeté le texte, l'ensemble du projet de loi aurait été considéré comme rejeté, et non pas les seules dispositions qui n'avaient pas été adoptées en termes identiques au préalable par les deux assemblées.

On peut néanmoins s'interroger sur les conséquences qui s'attachent à la position consistant à admettre que la commission mixte paritaire serait compétente pour discuter de l'intégralité du texte : dans cette ligne, l'adoption d'une motion de procédure aurait pour effet d'effacer toutes les étapes de la procédure législative précédemment intervenues et de conférer à la commission une latitude presque entière pour modifier le projet de loi dans son ensemble.

c) En tout état de cause, le Gouvernement estime qu'au cas présent, eu égard aux conditions dans lesquelles est intervenue la commission mixte paritaire, la procédure législative n'est entachée d'aucune irrégularité susceptible de conduire le Conseil constitutionnel à juger que la loi déférée aurait été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.

En effet, si l'on considère que la commission mixte paritaire devait se saisir de l'ensemble du texte, il ressort au cas présent du rapport de la commission que celle-ci s'est, en fait, prononcée sur la totalité des articles. Les modalités de débat internes à la commission mixte paritaire comme les conditions dans lesquelles ont été adoptées ou rejetées des propositions de modification n'affectent pas la conformité de la loi déférée à la Constitution.

On doit indiquer, sur ce point, par analogie, que la commission mixte paritaire appelée à discuter de ce qui allait devenir la loi habilitant le Gouvernement à réformer la protection sociale avait été saisie de très nombreux amendements et qu'il avait été décidé par la commission de rejeter par un seul vote l'ensemble de ceux regardés comme exclusivement destinés à retarder l'adoption de la loi. Il a été jugé que les conditions d'adoption de la loi ne l'avaient pas entachée d'inconstitutionnalité (décision n°95-370 DC du 30 décembre 1995).

Si, en revanche, on estime que la commission mixte paritaire, dans une hypothèse telle que celle de l'espèce, n'est valablement saisie que des dispositions qui n'ont pas été adoptés en termes identiques par les deux assemblées lors des stades antérieurs de la procédure législative, il faut relever qu'au cas particulier la commission mixte paritaire n'a remis en cause aucune disposition qui avait été adoptée en termes identiques préalablement. Les dispositions votées conformes n'ont aucunement été affectées par l'intervention de la commission mixte paritaire. Dès lors qu'elle n'a nullement modifié les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées, la commission peut être réputée s'être bornée à proposer un texte sur les dispositions sur lesquelles celles-ci n'étaient pas parvenues à un accord.

Dans ces conditions, le Gouvernement est d'avis que les dispositions de l'article 45 de la Constitution n'ont pas été méconnues, non plus que les dispositions de l'article 44 qui garantissent, dans les limites fixées par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le droit d'amendement des parlementaires.

II/ SUR L'ARTICLE 2 :

A/ L'article 2 de la loi déférée crée un nouvel article L. 531-2-1 au sein du code de l'environnement. Il prévoit en particulier que les OGM ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées « sans OGM », et en toute transparence. Il est précisé que la définition du « sans OGM » se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire et que dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce. L'article 2 dispose, par ailleurs, que les études et les tests sur lesquels se fonde l'évaluation préalable aux décisions d'autorisation concernant les OGM sans nuire à la protection de la propriété intellectuelle.

Les auteurs des recours font valoir que ces dispositions méconnaîtraient l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence. Ils soutiennent, par ailleurs, qu'elles méconnaîtraient l'exigence constitutionnelle de transposition des directives et seraient contraires au principe de précaution.

B/ Aucun de ces griefs ne peut être accueilli.

a) En premier lieu, le Gouvernement estime que, contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a adopté des dispositions suffisamment précises et usé de formules non équivoques.

En particulier, pour ce qui concerne la définition du « sans OGM », le Gouvernement relève que la loi déférée, en disposant que cette définition se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire, se borne à rappeler qu'elle s'inscrit nécessairement dans le cadre des règles communautaires. Ces règles déterminent, en particulier, le seuil à partir duquel les produits contenant des OGM sont soumis à une obligation d'étiquetage ; elles résultent des articles 12 et 24 du règlement 1829/2003 du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés et de l'article 21

3 de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement. Elles dispensent de l'obligation d'étiquetage les produits dans lesquels la proportion d'OGM dans chaque ingrédient n'excède pas 0,9 %, à condition que cette présence soit fortuite ou techniquement inévitable.

La référence à la définition communautaire a ainsi pour conséquence que ne pourront être qualifiés de « sans OGM » que des produits dans lesquels la proportion d'OGM sera inférieure au seuil à partir duquel la présence d'OGM doit être signalée au consommateur final conformément aux dispositions du règlement 1829/2003 et de la directive 2001/18/CE. Cette référence signifie également que l'existence d'une définition communautaire du « sans OGM », s'imposerait aux autorités nationales et dispenserait d'une définition nationale.

On doit ajouter, en outre, que la mention de l'attente d'une définition « au niveau européen » n'est aucunement équivoque : le législateur renvoie ici aussi au droit communautaire.

Enfin, le grief particulier tiré de ce que l'absence dans la loi de définition du « sans OGM » rendrait incertaine l'application de la loi et en particulier ses dispositions relatives aux distances entre les cultures ou au mécanisme d'indemnisation du préjudice lié à la présence d'OGM dans des cultures destinées à être vendues sans étiquetage doit être écarté. Il n'est, en effet, pas fondé dès lors que tant l'article L. 663-2 du code rural, dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée, que son article L. 663-4 tel qu'il résulte de l'article 8 renvoient non pas à la définition du « sans OGM » mais au seuil établi par la réglementation communautaire pour l'obligation d'étiquetage.

b) Le Gouvernement considère, en second lieu, que le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa propre compétence.

En termes de principe, on peut considérer que la détermination précise, au vu de considérations scientifiques et techniques, des éléments propres à assurer la détection d'OGM et du seuil de détection correspondant ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire, en vertu des articles 34 et 37 de la Constitution.

En outre, on doit relever que les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ont encadré l'intervention du pouvoir réglementaire. En se référant à la définition communautaire, le législateur a, en effet, plafonné le seuil maximum à la proportion de 0,9 % au-delà de laquelle la présence d'OGM doit être signalée par le biais d'un étiquetage. Le pouvoir réglementaire ne pourra, par suite, faire varier le seuil, fixé espèce par espèce, qu'entre 0 et 0,9 %.

Dans ces conditions, le Gouvernement considère que le législateur a exercé pleinement sa compétence et n'a pas méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789.

S'agissant du grief adressé aux dispositions de l'article 2 de la loi déférée sur le fondement de l'article 88-1 de la Constitution, il y sera répondu ci-après dans les développements relatifs aux articles 10, 11 et 14. Quant à l'argumentation reposant sur l'invocation du principe de précaution, elle sera écartée pour les motifs exposés ci-dessous dans la réponse aux critiques adressées à l'article 6 de la loi.

III/ SUR L'ARTICLE 6 :

A/ L'article 6 de la loi déférée rétablit notamment l'article L. 663-2 du code rural selon lequel la mise en culture, la récolte, le stockage et le transport des végétaux autorisés au titre de l'article L. 533-5 du code de l'environnement ou en vertu de la réglementation communautaire sont soumis au respect de conditions techniques notamment relatives aux distances entre cultures ou à leur isolement, visant à éviter la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions. Les dispositions du même article indiquent que les conditions techniques doivent permettre que la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire.

Les députés et sénateurs saisissants reprochent à ces dispositions de méconnaître le principe de précaution qui figure à l'article 5 de la Charte de l'environnement.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.

On doit rappeler, à titre liminaire, que la mise en œuvre du principe de précaution est précisée par le texte de la Charte de l'environnement. Son champ d'application est limité aux dommages causés à l'environnement. Le risque de survenance du dommage doit être incertain en l'état des connaissances scientifiques. Deux conditions cumulatives doivent caractériser le dommage à l'environnement qui justifie la mise en œuvre du principe de précaution : ce dommage doit être grave et irréversible. Enfin, principe d'action, le principe de précaution doit conduire à des mesures d'évaluation et de recherche pour lever l'incertitude, ainsi qu'à des mesures provisoires et proportionnées pour éviter la réalisation du dommage.

En l'espèce, les parlementaires requérants adressent leurs critiques spécifiquement aux dispositions des articles 2 et 6 de la loi qui seraient insuffisantes pour prévenir la réalisation de dommages.

On doit toutefois souligner, s'agissant de l'article 6 de la loi déférée, que la mise en place d'un mécanisme d'indemnisation destiné à réparer le préjudice économique que pourrait entraîner la présence d'OGM dans des cultures destinées à être commercialisées sans étiquetage n'entre pas dans le champ d'application du principe de précaution. Et les dispositions de cet article 6, pas davantage que celles de l'article 2, ne peuvent être comprises comme ayant pour effet de réduire les garanties apportées par l'ensemble du dispositif résultant de la loi déférée.

L'examen de l'ensemble des dispositions de la loi déférée montre, en effet, que, contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a pleinement pris en compte les exigences qui s'attachent au principe de précaution.

La loi déférée soumet toute utilisation d'OGM et, a fortiori, toute dissémination volontaire à une procédure d'autorisation qui permet de vérifier l'absence de risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé.

L'article L. 532-2 du code de l'environnement pose ainsi le principe selon lequel toute utilisation d'OGM qui peut présenter des dangers ou des inconvénients pour l'environnement ou pour la santé publique est réalisée de manière confinée.

L'article L. 533-3 subordonne, en outre, à une autorisation toute dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché et précise que l'autorisation est délivrée par l'autorité administrative « après avis du Haut conseil des biotechnologies qui examine les risques que peut présenter la dissémination pour l'environnement et la santé publique ».

L'article L. 533-5 précise que l'autorisation de mise sur le marché est délivrée par l'autorité administrative « après examen des risques que présente la mise sur le marché pour la santé publique ou pour l'environnement et après avis du Haut conseil des biotechnologies ».

L'article L. 531-2-1, qui s'applique à l'ensemble des procédures d'autorisation énumérées ci-dessus, prévoit que « les décisions d'autorisation concernant les OGM ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon les principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité ».

Le cadre législatif résultant de la loi déférée complète en outre les procédures d'autorisation par des mécanismes de suivi et de contrôle qui permettent à l'autorité administrative d'intervenir à tout moment lorsqu'elle dispose d'éléments lui donnant des raisons précises de considérer qu'un OGM présente un risque pour l'environnement ou la santé publique (articles L. 533-3-1 et L. 533-8 du code de l'environnement).

L'article L. 251-1 du code rural met parallèlement en place un dispositif de contrôle qui oblige les utilisateurs d'OGM à « participer au dispositif de surveillance biologique du territoire ».

La loi déférée a défini un cadre juridique qui respecte pleinement le principe de précaution et qui donne à l'autorité administrative les moyens nécessaires pour en assurer le respect tant au stade de l'autorisation qu'à travers le suivi des conditions d'utilisation et de dissémination des OGM. Les dispositions issues de la loi déférée comportent, dans ces conditions, les garanties propres à assurer le respect du principe de précaution, de sorte que la critique des auteurs des recours adressée aux seuls articles 2 et 6 de la loi déférée ne pourra, en tout état de cause, qu'être écartée.

IV/ SUR L'ARTICLE 7 :

A/ L'article 7 de la loi déférée crée dans le code rural un nouvel article L. 671-15 selon lequel est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait notamment de détruire ou de dégrader une parcelle de culture autorisée en application des articles L. 533-5 et L. 533-6 du code de l'environnement. Lorsque la parcelle a été autorisée en application de l'article L. 533-3 du code de l'environnement, la peine est portée à trois ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.

Les auteurs des saisines reprochent à ces dispositions de porter atteinte au principe de nécessité des peines. Ils font valoir qu'elles seraient de nature à entraîner le prononcé de peines d'une sévérité disproportionnée avec la gravité des infractions commises. Les saisissants font valoir, par ailleurs, que les dispositions de l'article 7 ne font référence à aucun élément intentionnel et méconnaissent le principe d'égalité.

B/ Ces moyens ne peuvent être accueillis.

En premier lieu, les moyens tirés de l'absence de caractérisation de l'élément intentionnel et du principe d'égalité sont dépourvus de portée.

En effet, d'une part, les délits visés par l'article 7 de la loi déférée ont nécessairement un caractère volontaire, et le législateur pouvait rester muet sur ce point, dès lors que les dispositions de l'article 121-3 du code pénal prévoient qu' « il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». D'autre part, le législateur n'a aucunement méconnu le principe d'égalité en prévoyant, pour les délits dont il organise la répression, des peines distinctes de celles qu'il a instituées pour d'autres délits.

La loi déférée ne porte, en second lieu, aucune atteinte au principe de nécessité des peines.

On doit rappeler, sur ce point, que l'application du principe de nécessité des peines repose sur une jurisprudence bien établie. D'une part, la nécessité des peines attachées aux infractions relève du « pouvoir général d'appréciation » du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution. D'autre part, il n'incombe au Conseil constitutionnel que de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue (v. notamment décision n°2007-554 DC du 9 août 2007).

Au cas particulier, on peut relever, à titre de comparaison, qu'il résulte des dispositions de l'article 322-3 du code pénal que la destruction ou la dégradation grave de biens commise en réunion est sanctionnée par une peine d'emprisonnement de 5 ans et 75 000 euros d'amende.

Les délits prévus à l'article L. 671-15 du code rural pour la destruction ou la dégradation d'une parcelle de culture d'OGM sont ainsi réprimés par des peines d'emprisonnement qui sont inférieures – deux ou trois ans selon les cas – et par une peine d'amende égale s'agissant des parcelles de cultures d'OGM dont la mise sur le marché a été autorisée. Si, par suite, l'échelle des peines diffère de celle déterminée en matière de destruction ou dégradation grave de biens, il ne saurait être constaté aucune disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue.

La sanction de 150 000 euros prévue pour la destruction et la dégradation de parcelles de cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement en application de l'article L. 533-3 du code de l'environnement n'est pas davantage manifestement disproportionnée.

On doit, à cet égard, préciser, en premier lieu, que cette sanction spécifique a pour objet de dissuader la commission d'une infraction aujourd'hui fréquemment commise par des groupes qui la revendiquent comme de nature à protéger l'environnement et en méconnaissent la gravité. En 2004, 2005 et 2006, respectivement 55 %, 42 % et 64 % des cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement ont été dégradées. La commission de cette infraction s'accompagne, en outre, souvent de troubles de l'ordre public.

Le législateur a entendu, en deuxième lieu, prendre en considération la spécificité des activités de recherche qui implique que la peine attachée à l'infraction définie par le législateur soit supérieure à celle prévue en principe pour la destruction ou la dégradation grave de biens. Le besoin d'acquisition de connaissance et la nécessité de maintenir et développer la recherche en matière d'OGM sont essentiels à la protection de l'environnement. Cependant, les champs de recherche ont constamment été la cible de dégradations régulières sur la période récente. Le dommage causé n'est pas seulement économique : la valeur des pertes en termes de connaissance scientifique est inestimable. Il y avait, par suite, lieu pour le législateur de prévoir une sanction proportionnée à la gravité objective de l'infraction.

On doit rappeler, en troisième lieu, que les dispositions critiquées ici par les députés et sénateurs saisissants sont la contrepartie de la création par l'article 10 de la loi déférée d'une obligation de déclaration des lieux où sont pratiquées les cultures d'OGM autorisées sur le fondement des dispositions de l'article L. 533-3 du code de l'environnement. Permettant la localisation des parcelles en cause par l'obligation de mentionner leur destination, le législateur s'efforce d'éviter leur destruction ou leur dégradation en instituant un dispositif pénal suffisamment dissuasif.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que l'instauration des peines prévues par le nouvel article L. 671-15 du code rural ne méconnaît pas le principe de nécessité des peines.

V/ SUR L'ARTICLE 8 :

A/ L'article 8 de la de la loi rétablit un article L. 663-4 du code rural qui détermine les conditions dans lesquelles tout exploitant agricole mettant en culture un OGM dont la mise sur le marché est autorisée est responsable, de plein droit, du préjudice économique résultant de la présence accidentelle de cet OGM dans la production d'un autre exploitant agricole. L'article L. 663-5 précise que les dispositions de l'article L. 66 3-4 ne font pas obstacle à la mise en cause, sur tout autre fondement que le préjudice économique défini à l'article précédent, de la responsabilité des exploitants mettant en culture un OGM, des distributeurs et des détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché et du certificat d'obtention végétale.

Les auteurs des recours font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le droit de propriété et la liberté d'entreprendre en ce qu'elles limiteraient le montant comme les conditions d'indemnisation des exploitants sans OGM.

B/ Cette argumentation n'est assurément pas fondée.

Il résulte en effet des termes mêmes de la loi déférée que le régime d'indemnisation défini par l'article L. 663-4 du code rural s'ajoute au droit commun et que les préjudices qui ne pourraient trouver réparation sur le fondement de ce régime pourront l'être sur tout autre fondement et en particulier dans le cadre du droit commun de la responsabilité.

Le mécanisme d'indemnisation créé par la loi ne peut ainsi aucunement être interprété comme limitant le droit à réparation de l'exploitant sans OGM. Il complète au contraire le droit commun pour faciliter l'indemnisation des préjudices éventuels.

Dans ces conditions, l'argumentation développée sur le fondement de l'atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre apparaît dépourvue de portée.

VI/ SUR LES ARTICLES 10, 11 et 14 :

A/ L'article 10 de la loi déférée rétablit l'article L. 663-1 du code rural et prévoit une obligation de déclaration des cultures OGM, l'information des exploitants des parcelles voisines de cultures d'OGM ainsi que la tenue d'un registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM. L'article 11 précise les règles de publicité des informations contenues dans les dossiers de demande d'autorisation d'utilisation d'OGM. Certaines de ces informations peuvent demeurer confidentielles, il revient à l'autorité administrative de les déterminer et d'en informer l'exploitant, et la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles est fixée par décret en Conseil d'Etat. L'article 14 modifie les dispositions du code de l'environnement relatives à la dissémination volontaire d'OGM.

Les députés saisissants font valoir que ces dispositions, qui ont pour objet de transposer en droit interne la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des OGM, sont manifestement incompatibles avec ses prescriptions, de sorte que les exigences qui s'attachent à l'article 88-1 de la Constitution auraient été méconnues. Les dispositions critiquées ne seraient, en particulier, pas compatibles avec les prescriptions de la directive relatives à l'information du public.

Les sénateurs requérants soutiennent, pour leur part, que les erreurs manifestes de transposition du législateur apparaissent à l'article 10, en ce qu'il n'impose pas à l'autorité administrative de faire figurer dans le registre public des localisations de cultures d'OGM les informations relatives aux études et tests effectués sur les OGM concernés, à l'article 11 au motif qu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les informations qui ne peuvent être reconnues confidentielles et à l'article 14 qui n'imposerait pas une information du public en cas d'apparition de risques pour l'environnement.

Les auteurs des deux recours soutiennent enfin que les dispositions des articles 10 et 11 de la loi déférée méconnaîtraient le droit à l'information contenu à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Ils reprochent à l'article 10 de ne pas imposer à l'autorité administrative d'intégrer, dans le registre national rendu public, les informations portant sur les études et tests effectués sur les OGM et relatives aux risques qu'ils présentent pour l'environnement. Ils estiment par ailleurs que l'article 11 ne pouvait se borner à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des informations qui ne peuvent rester confidentielles.

B/ Ces différents moyens seront écartés.

1/ On sait qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller à ce que le législateur se soumette à l'exigence constitutionnelle de transposition du droit communautaire en droit interne. Il ne saurait néanmoins déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement contraire à la directive qu'elle a pour objet de transposer.

Or, au cas présent, et contrairement à ce que soutiennent les parlementaires requérants, la loi déférée n'a pas pour objet de transposer la directive 2001/18 qui a déjà été transposée. Deux décrets du 19 mars 2007 et plusieurs arrêtés ont en effet achevé de transposer en droit interne cette directive. La loi déférée se borne, sur certains points, à préciser ou reformuler certaines dispositions de transposition.

2/ Le Gouvernement tient néanmoins à apporter les précisions suivantes.

S'agissant de l'argumentation des auteurs des recours reposant sur les exigences relatives à l'information du public, également invoquées à l'encontre de l'article 2 de la loi déférée en ce qu'il prévoit la mise à disposition du public des conclusions des études et tests réalisés pour l'évaluation des OGM sans atteinte, notamment, à la protection de la propriété intellectuelle, on doit observer que les énonciations de la loi sont en harmonie avec celles de la directive 2001/18.

Les dispositions de l'article 2 de la loi déférée se bornent en effet à annoncer celles qui figurent notamment aux dispositions ici critiquées qui sont relatives à la confidentialité des dossiers de demande d'autorisation, qui comprendront des évaluations et tests, et à la mise à disposition du public des rapports d'évaluation et avis des comités scientifiques.

Or il n'apparaît aucune discordance entre les dispositions de l'article L. 532-4-1 du code de l'environnement issues du II de l'article 11 de la loi déférée et celles de l'article 19 de la directive 90/219 relative à l'utilisation confinée d'OGM. De même les dispositions de l'article L. 535-3 qui résultent du III de ce même article 11 sont compatibles avec celles de l'article 25 de la directive n°2001/18. L'article 25 prévoit en effet que les droits de propriété intellectuelle afférents aux données reçues en application de la directive sont protégés, que le notifiant peut indiquer les informations peut indiquer quelles sont les informations dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle ou encore que l'autorité compétente décidé quelles sont les informations resteront confidentielles.

L'article 24 de la directive 2001/18 soumet bien, en outre, à la réserve de l'article 25 la mise à disposition du public des différents rapports d'évaluation ou avis des comités scientifiques qu'il prévoit.

On doit ajouter que l'article L. 125-3 du code de l'environnement dispose que toute personne a le droit d'être informée sur les effets de la dissémination d'OGM et renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités selon lesquelles l'information du public est assurée. Les différentes catégories d'information et leur regroupement dans un registre sont prévus à l'article R. 533-43 du code de l'environnement.

Il reviendra en outre au pouvoir réglementaire de déterminer la liste des informations recueillies à l'occasion de l'instruction des demandes d'autorisation d'utilisation confinée, de dissémination volontaire ou de mise sur le marché qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles.

Enfin, l'article L. 533-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 14, a pour objet d'habiliter l'autorité administrative à prendre toutes les mesures qui apparaîtraient nécessaires si, après qu'un OGM a été autorisé, des informations nouvelles viennent modifier l'appréciation du risque pour l'environnement ou la santé publique. Comme l'article 23 de la directive, il rappelle que, parmi les mesures à prendre d'urgence en cas de risque grave figure l'information du public.

3/ En ce qui concerne, enfin, la méconnaissance alléguée par les dispositions contestées de la loi de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le Gouvernement estime la critique vaine.

D'une part, le texte même de l'article 7 de la Charte de l'environnement confie au législateur le soin de définir les « conditions et limites » du droit à l'information. Or, au cas particulier, le législateur, par les dispositions des articles critiqués, a donné sa pleine portée à l'exercice du droit à l'information. D'autre part, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat s'explique par le souci de mettre en œuvre les articles 34 et 37 de la Constitution : l'énumération précise des informations non confidentielles ne relève pas de la compétence du législateur, mais peut être déterminée par décret.

Le Gouvernement estime ainsi qu'il résulte de ce qui précède que les différentes critiques adressées aux articles 10, 11 et 14 de la loi déférée devront être écartées.

*

**

Pour ces raisons, le Gouvernement considère qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue Montpensier 75001 Paris

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de déférer à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et les moyens suivants.

* * *

I) Sur la violation de la procédure législative

Les conditions dans lesquelles la loi relative relatif aux organismes génétiquement modifiés a été adoptée portent atteinte aux principes fondamentaux de la procédure parlementaire.

A) Sur les conditions de convocation de la CMP

Le 13 mai 2008, l'Assemblée nationale rejetait par le vote d'une question préalable l'ensemble du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés tel qu'adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Le Gouvernement convoquait le jour même et pour le lendemain la réunion d'une commission mixte paritaire, obligeant ainsi les groupes parlementaires à désigner dans l'urgence leurs représentants pour siéger à cette CMP.

Par ailleurs, la CMP se réunissait concomitamment à la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, commission saisie au fond sur le projet de loi de modernisation de l'économie, nonobstant l'article 42 alinéa 1 du règlement qui dispose que la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.

A ces conditions de convocation particulièrement non respectueuses des droits de l'Assemblée nationale, force est de dénoncer les conditions de déroulement de la CMP.

B) Sur les conditions de déroulement de la CMP

L'article 45 de la Constitution prévoit la possibilité de réunir une commission mixte paritaire par suite d'un désaccord entre les deux assemblées. Cette commission est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Or, certains membres de la CMP se sont interrogés à juste titre sur le texte qui devait servir de base au travail de la CMP. En l'espèce, toutes les dispositions ne demeuraient-elles pas en discussion puisque le texte issu du Sénat en deuxième lecture avait été rejeté par l'Assemblée nationale par le vote d'une question préalable ?

C'est ainsi que Philippe Martin s'est interrogé sur « la teneur du texte soumis à la CMP » et que Mme Delphine Batho a fait observer que « la CMP n'était pas réunie dans un contexte classique où elle n'a à se prononcer que sur les articles restant en discussion » et que « les membres de la CMP étaient en droit d'attendre une discussion nouvelle sur chacun des articles du projet de loi soumis à la commission mixte paritaire. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p 5 et 13).

M.Germinal Peiro a rappelé « la position divergente de l'opposition par rapport à la majorité sur la question des OGM et émis en conséquence le souhait de pouvoir faire valoir en commission mixte paritaire une partie des amendements qui auraient dû être examinés en deuxième lecture à l'Assemblée nationale la veille, tout en soulignant que son groupe s'attendait plutôt à voir émerger de nouvelles propositions de la part du gouvernement ou à ce que soit déposé un nouveau texte. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p 4)

Tout en reconnaissant que la CMP était saisie de l'ensemble des articles du projet de loi, Patrick Ollier, Président de la CMP a répondu que « le choix de la majorité des députés et sénateurs membres de la commission mixte paritaire n'était pas de rouvrir une discussion sur les articles adoptés préalablement par l'Assemblée nationale et le Sénat » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat).

Il a ensuite fait voter globalement sur l'ensemble des articles du texte dans la rédaction issue de la deuxième lecture du Sénat, empêchant les députés, notamment ceux de l'opposition, de défendre leurs amendements.

L'article 1er dont la discussion avait été quant à elle réservée a finalement été adopté dans sa version adoptée par le Sénat en deuxième lecture sans qu'aucune discussion n'ait eu finalement lieu sur l'amendement adopté par le Sénat en deuxième lecture sur cet article qui constitue pourtant le cœur du projet de loi.

M. Philippe Martin s'est insurgé contre cette méthode qui « signifie la fin de la discussion et l'impossibilité pour l'opposition de défendre ses amendements.». Refusant également cette façon de procéder, M.Germinal Peiro a indiqué que « la réserve de l'article 1er ne laissait nullement présager que celui-ci ne viendrait pas en discussion. La CMP est en outre habilitée à aborder tous les articles restant en discussion : or, l'Assemblée nationale n'a jamais débattu de l'amendement adopté par le Sénat en deuxième lecture à l'alinéa 2 de l'article 1er. Enfin, le débat ne pourra pas avoir lieu dans l'hémicycle dans la mesure où il n'y a pas d'amendement déposé lors du vote définitif d'un texte issu des conclusions de la CMP, sauf accord du gouvernement. Il appartient donc à la CMP d'amender le texte proposé ». (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p13 et 14).

Mais en dépit de ces critiques, le Président de la CMP, Patrick Ollier, réfutant le terme de « passage en force », a estimé que « la majorité étant simplement majoritaire. (...) il convient de respecter le travail du Sénat et donc d'adopter le texte qu'il propose. Il est excessif de la part de l'opposition de réclamer que le débat reprenne exactement là où il l'a lui-même interrompu. Le débat reprendra dans l'hémicycle sur les conclusions de la CMP. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p14).

Les députés ont ainsi été privés définitivement de leur droit d'amender ce texte puisque l'article 45 alinéa 3 de la Constitution prévoit que lors de la discussion des conclusions de la CMP en séance publique par les deux assemblées, « aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ».

Le cumul de ces irrégularités de procédure a conduit à bafouer les droits de l'Assemblée nationale et le droit d'amendement que les députés tiennent de l'article 44 de la Constitution a été fondamentalement remis en cause

La censure pour violation de la procédure parlementaire est donc encourue sur ce point.

II) Sur la violation de l'article 88 de la Constitution

A) Sur la violation de l'article 88-1 de la Constitution et de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires

Les auteurs de la présente saisine rappellent que, selon une jurisprudence désormais établie du Conseil constitutionnel (CC, n°2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, considérant 7), « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » qui trouve son fondement dans l'article 88-1 de la Constitution selon lequel « la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etat qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ».

Le respect de cette exigence constitutionnelle, qui s'impose au législateur, est soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Toutefois, « devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, [celui-ci] ne peut saisir la Cour de Justice des Communautés Européennes de la question préjudicielle prévue à l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7). Ainsi, le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité portant sur une loi de transposition d'une directive communautaire, « ne saurait [...] déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7).

Il résulte de cette jurisprudence qu'une disposition législative « manifestement incompatible » avec une directive communautaire que la loi a pour objet de transposer, viole l'exigence constitutionnelle posée à l'article 88-1 de la Constitution.

La loi en examen a pour objet notamment de transposer la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 30/220/CE du Conseil. La France a en effet été doublement condamnée par la Cour de Justice des Communautés européennes dans ses décisions Commission contre France, du 20 novembre 2003 (n° C-296/01) et du 15 juillet 2004 (n° C-419/03) à la suite de recours en manquement initiés par la Commission. L'exposé des motifs du projet de loi en examen en atteste par ailleurs : « les modifications législatives qui doivent être apportées au code de l'environnement, au code rural et au code de la santé publique ont pour ambition, dans le respect de nos obligations internationales et communautaires, de moderniser et de compléter le dispositif juridique en vigueur ».

Or, la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 a pour objectif d'harmoniser les législations nationales relatives aux disséminations volontaires d'organismes génétiquement modifiés. Dans ce cadre, la directive entend concilier la culture et la mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés avec le respect de l'environnement et le droit du public à être informé des risques que peut présenter cette culture ou cette mise sur le marché quant à l'environnement et la santé des citoyens des Etats membres de l'Union européenne. A ce titre, la directive accorde une place centrale à la consultation, la participation et l'information de l'ensemble des citoyens tout au long du processus d'autorisation, de culture, de mise sur le marché et de contrôle des OGM. Ainsi, notamment, le préambule de la directive dispose qu'il « convient de rendre plus efficace et plus transparente la procédure administrative d'octroi des autorisations de mise sur le marché des OGM en tant que produits ou éléments de produits [...] » (considérant 48). De même, son article 9 est relatif à la « consultation » et à « l'information » du public en précisant que « les Etats membres rendent accessibles au public des informations sur toutes les disséminations d'OGM [...] qui sont effectuées sur leur territoire ». L'article 20 organise « la surveillance et le traitement des nouvelles informations », et prévoit que, « de façon à en garantir la transparence, les résultats de la surveillance [...] doivent être rendus public ». L'article 25 de la directive, pour sa part, encadre strictement les cas de confidentialité des informations relatives aux OGM et en exclut les informations sur l'évaluation des risques sur l'environnement.

L'ensemble de ces dispositions démontre avec force que l'harmonisation des législations nationales relatives aux OGM et, de ce fait, la correcte transposition de la directive 2001/18/CE, exigent de placer le public au cœur de toutes les procédures portant sur les OGM, à travers notamment une information détaillée, efficace et effective des citoyens des Etats membres. Or, le projet de loi en examen présente de réelles insuffisances en la matière et ainsi, selon les termes même du Conseil constitutionnel, « méconnaît manifestement l'objectif de la directive » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7), objectif qui est d'associer les citoyens aux décisions relatives aux OGM et de préserver le droit à la participation et à l'information du public quant aux disséminations volontaires d'OGM.

Ces insuffisances législatives apparaissent plus spécifiquement au 5ème alinéa de l'article 2 du projet de loi relatif aux OGM.

Cet article prévoit en effet que les études réalisées sur les OGM ne seront rendues publiques qu'à la condition que les OGM en question ne soient pas protégés par les dispositions du Code de la propriété intellectuelle (1), et plus précisément par les articles L. 124-4 et II de l'article L. 124-5. Or ces deux dispositions ont vocation à préserver les secrets industriels et commerciaux, c'est-à-dire — très concrètement — qu'ils empêchent toute divulgation au public des informations qui seraient contenues dans les expertises faites sur les OGM en voie de commercialisation. Il y a donc une contradiction manifeste entre l'objectif de transparence qui suppose que les citoyens européens aient effectivement connaissance des études réalisées, et le projet de loi qui empêche justement une telle information puisque ces études seront couvertes par le secret industriel. On ne peut à la fois exiger la transparence sur le plan des principes et la rendre impraticable en pratique !

Au surplus, on remarquera que même en l'absence de brevet protégeant tel ou tel OGM en voie de commercialisation, la loi elle-même organise une procédure spécifique de protection qui tend également à empêcher la divulgation au public des expertises qui seraient faites à propos de ces OGM (voir par exemple l'article 11 alinéa 7 (2)). Le paradoxe est donc là : même pour les OGM qui ne seraient pas protégés par le Code de la propriété intellectuelle, et dont les expertises ne seraient pas accessibles, il existe tout de même des mécanismes juridiques, prévus par la loi, et qui empêcheront très largement l'accès aux études qui seront réalisées.

Autrement dit : si l'objectif de la directive était bien celui d'une transparence effective et d'une information détaillée sur les OGM en voie de commercialisation, la loi votée (en application de cette directive) semble bien s'engager sur une direction parfaitement inverse en empêchant — de fait — que les citoyens puissent avoir accès aux expertises réalisées sur ces OGM. En cela, il y a donc une méconnaissance manifeste des objectifs pourtant clairs de la directive. Et ce faisant, il y a donc une violation évidente de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires posée à l'article 88-1 de la Constitution.

B) Sur la violation de l'article 88-4 de la Constitution et de l'article 151-4 du règlement de l'AN

Il faut ajouter encore un élément à propos de la transposition de la directive. Il est en effet prévu, à l'article 88-4 de la Constitution, que des « résolutions » pourront être adoptées par l'Assemblée nationale à propos « des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative ». A propos de ces « résolutions », l'article 151-4 du règlement de l'AN prévoit quant à lui que le rapport de la Commission sur un projet de loi portant transposition d'une directive ayant fait l'objet d'une résolution devra nécessairement comporter, en annexe, une analyse des suites qui ont été données à cette résolution. Or, il y a bien eu une résolution adoptée sur la directive 2001/18/CE (3), mais il faut bien constater que les rapports de la Commission en première comme en deuxième lecture ne comportent absolument pas l'annexe exigée par le règlement de l'AN. Et de fait, il y a donc une méconnaissance manifeste de l'article 151-4 du règlement de l'AN, qui est le prolongement nécessaire de l'article 88-4 de la Constitution.

III) Sur l'incompétence négative dans la définition du “sans organismes génétiquement modifiés”

L'article 1er du projet de loi indique que la culture, la commercialisation et l'utilisation des OGM doivent notamment respecter les « filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés” ». Pour le projet de loi, le «sans OGM », « se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire ». Et « dans l'attente d'une définition au niveau européen », le seuil pertinent sera déterminé « par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce ».

Cette disposition renvoie dans un premier temps à une définition communautaire qui n'existe pas et dont il n'est pas certain qu'elle existe un jour, puisque aucune précision n'est fournie. La suite de l'article confond le droit « communautaire » et le « niveau européen », ce qui témoigne également d'une grande imprécision. Est-ce à dire qu'il reviendrait aussi au Conseil de l'Europe ou à la Cour européenne des droits de l'homme de déterminer la notion de « sans OGM » ? Alors que le régime juridique de l'ensemble de la loi dépend des définitions données par l'article 1er et de la conciliation entre les intérêts en présence, le projet de loi reste dans le vague, sinon dans le vide, juridique.

L'application des autres dispositions de la loi est dés lors incertaine, car la notion qui en commande l'application reste indéfinie. Au regard des nombreux enjeux fondamentaux qui entourent ce projet de loi, l'imprécision manifeste des notions centrales qui déterminent l'application de la loi est préjudiciable pour les droits du citoyen et des consommateurs. Comme l'indiquaient récemment les Sénateurs, par ailleurs ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts, Fabienne Keller et Jacques Muller, « alors que le principe de transparence constitue l'un des piliers forts du projet de loi et que la technologie permet une détection extrêmement fine, le consommateur citoyen est en droit d'obtenir une définition intelligible, précise et donc scientifique du "sans-OGM ". En découlent les modalités d'indemnisation des victimes de contamination ou bien les périmètres d'isolement des cultures : c'est le principe même du droit de " cultiver sans OGM " qu'il s'agit de protéger effectivement ! » (Le monde, 14 mai 2008).

De plus, dans l'attente de cette définition communautaire et/ou européenne, l'article 1er renvoie finalement au pouvoir réglementaire le soin de déterminer la notion de « sans OGM ». Or, la détermination de cette notion relève par définition du domaine de la loi. Plus encore, puisque le régime juridique de l'ensemble des dispositions de la loi dépend de la notion de « sans OGM » de l'article 1, la détermination des seuils pertinents relève de la compétence du législateur.

Par conséquent, alors même que la directive laisse sur ce point une marge d'appréciation, le législateur n'épuise pas sa compétence et viole manifestement l'article 34 de la Constitution ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Selon une jurisprudence désormais établie (depuis CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 9), le Conseil constitutionnel considère en effet :

« qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi » (CC, n°2007-557 DC du 15 novembre 2007, cons. 19).

L'article 1er du projet de loi mérite donc la censure sur ce point.

IV) Sur la violation des droits et libertés constitutionnellement garantis

A) Sur la violation du principe de précaution reconnu à l'article 5 de la Charte de l'environnement

Selon l'article 5 de la Charte de l'environnement, « lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent [...] à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

Aux termes de l'article 1er du projet de loi, les autorisations portant sur les OGM ne peuvent intervenir qu'après une « évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique ».

Si cette condition représente, pour partie, une mise en œuvre du principe de prévention (article 3 de la Charte), il se révèle insuffisant au regard des exigences posées par le principe constitutionnel de précaution. En effet, ce dernier doit être interprété à la lumière des débats constituants qui ont précédé l'adoption de la loi constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement. Il ressort en substance de ces débats que le principe de précaution doit être entendu comme un principe d'action qui ne nécessite pas d'intervention du législateur pour sa mise en œuvre.

Ainsi, le principe de précaution se différencie du principe de prévention en ce qu'il constitue un « principe d'action par excellence » (voir notamment N. Kosciusko-Morizet, rapporteure, Assemblée nationale, deuxième séance du 25 mai 2004). Le principe de précaution impose donc au législateur d'adopter les mesures nécessaires en vue de prévenir tout dommage à l'environnement, même dans les cas où la probabilité de réalisation de ce dommage s'avère incertaine en l'état des connaissances. Il s'agit d'un principe de type procédural qui appelle des mesures provisoires et proportionnées afin d'éviter la réalisation du dommage.

En outre, l'article 5 qui consacre le principe de précaution se particularise, au sein de la Charte de l'environnement, en ce qu'il ne fait aucune référence à une nécessaire mise en œuvre par la loi aux fins d'effectivité juridique. Au cours des débats constituants, il a en effet été souligné que les dispositions de la Charte « n'auront pas toutes la même portée normative, c'est-à-dire la même effectivité juridique. A l'exception du principe de précaution qui figure à l'article 5, les autres principes énoncés dans la Charte sont des objectifs de valeur constitutionnelle. Leur mise en œuvre nécessitera l'intervention du législateur » (intervention du Garde des sceaux lors de la discussion sur le projet de loi constitutionnelle, Assemblée nationale, deuxième séance du 25 mai 2004).

En ce sens, si le Parlement dispose d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures nécessaires qu'impose le respect du principe constitutionnel de précaution, cette marge reste limitée aux choix des moyens.

Or, le Conseil constitutionnel, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité des lois, est appelé à interpréter les dispositions constitutionnelles à la lumière des « travaux parlementaires » (voir notamment : CC, n° 2006-533 DC du 16 mars 2006, Loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, considérant 14) « ayant conduit à l'adoption de ces dispositions » constitutionnelles (voir notamment : CC, n° 2001-445 DC du 19 juin 2001, considérant 57).

Dès lors et au regard du principe de précaution tel que consacré dans la Constitution, la loi relative aux OGM encourt la censure. La loi autorise en effet la culture des OGM sans parer à la réalisation d'un dommage éventuel à l'environnement. Cette assertion se vérifie à deux niveaux.

En premier lieu, la loi prévoit un régime d'indemnisation des productions contaminées et oblige par ailleurs les producteurs d'OGM à contracter une assurance à cette fin. Ce faisant, le législateur envisage la réalisation de dommages comme probable voire certaine pour les cultures avoisinantes, et donc pour l'environnement. Selon les auteurs de la saisine, cette carence de la loi au regard des exigences procédurales posées par le principe de précaution est particulièrement manifeste à l'article 2 de la loi qui institue un « Haut conseil des biotechnologies ». Cette disposition se révèle en effet vague dans ses termes, se limitant notamment à prévoir que la Haut conseil « peut se saisir d'office [...] de toute question concernant son domaine de compétence et proposer, en cas de risque, toutes mesures de nature à préserver l'environnement et la santé publique », alors que le législateur est tenu, selon la Constitution, d'imposer à l'autorité administrative d'adopter les mesures nécessaires et proportionnées afin de parer à la réalisation de dommages pour l'environnement. Ainsi, le législateur prive de garanties légales le principe de précaution.

En second lieu, l'article 3 de la loi précise que les conditions techniques, auxquelles sont soumises les cultures d'OGM, doivent « permettre que la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire ». En ce sens, la loi se limite à prévenir le seul risque de contamination des cultures voisines sans exiger le respect de conditions techniques propres à assurer, plus spécifiquement, le respect de l'environnement. Cet article révèle par ailleurs que le législateur n'a pas fait une correcte application du principe de précaution. Ainsi, les conditions techniques auxquels sont soumis la culture, la récolte, le stockage et le transport d'OGM n'a pour seul objet que « d'éviter » la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions ; ainsi, ces conditions techniques ne constituent pas des mesures nécessaires et efficaces répondant au principe constitutionnel de précaution. Le législateur a ce faisant violé l'article 5 de la Charte sur l'environnement. Les auteurs de la saisine souhaitent en fin attirer l'attention sur le fait que le risque que présente la culture d'OGM pour l'environnement, à la différence des cas de contamination de productions sans OGM, est à la fois « grave et irréversible » en ce que pareille contamination affecte le codage génétique de plantes et végétaux sauvages, qui ne font l'objet ni de contrôle ni de destruction automatique.

Le législateur, en s'abstenant d'adopter les mesures efficaces et effectives en vue de parer à la réalisation de dommages et en se limitant à prévenir les seuls risques pour les productions avoisinantes, sans considération des risques pour l'environnement, a dénaturé le sens et la portée du principe constitutionnel de précaution.

B) Sur la violation du droit à l'information reconnu à l'article 7 de la Charte de l'environnement

Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement, « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations nécessaires relatives à l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Conformément à cette disposition, il convient, en matière environnementale, d'assurer une information adéquate des citoyens relativement aux risques que peut entraîner l'autorisation, accordée par une autorité publique, de culture et de mise sur le marché des OGM. Il s'agit ici d'une condition nécessaire au « droit [pour chacun] de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », droit reconnu à l'article 1 de la Charte. En ce sens, l'information des citoyens relativement aux questions environnementales, participe de la protection générale de l'environnement.

La Charte doit se comprendre comme un ensemble normatif cohérent qui appelle une lecture transversale, une interprétation combinée de certains de ses articles. Ainsi, le droit français se révèlerait conforme aux exigences de la Convention européenne des droits de l'Homme, la Cour de Strasbourg assurant en effet une protection du droit à l'environnement à travers le droit à l'information, droit procédural qui constitue une garantie à un droit substantiel. Elle en a jugé ainsi, dans son arrêt Guerra contre Italie du 19 février 1998:

« la Cour rappelle que des atteintes graves à l'environnement peuvent toucher le bien-être des personnes et les priver de la jouissance de leur domicile [...]. En l'espèce, les requérantes sont restées dans l'attente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter [...] du fait de continuer à résider sur ce territoire [...]. La Cour constate donc que l'État défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale [...] ».

Or, le projet de loi porte une atteinte excessive au droit à l'information de toute personne relativement aux questions environnementales.

L'article 6bis de la loi viole l'article 7 de la Charte en privant les administrés de toute information portant sur les risques pour l'environnement d'une mise en culture d'OGM. En effet, il n'impose pas à l'autorité administrative d'intégrer, dans le registre national rendu public, les informations portant sur les études et tests effectués sur les OGM et relatives aux risques qu'ils présentent pour l'environnement, le registre se limitant à indiquer la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM.

En outre, l'article 7 de la loi prive de garanties légales le droit à l'information consacré à l'article 7 de la Charte. Cette disposition offre en effet la possibilité à l'exploitant de demander à l'autorité administrative la confidentialité de certaines informations, et renvoie à un décret en Conseil d'État « la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles ». Ce renvoi du législateur au pouvoir réglementaire est susceptible de constituer un cas d'incompétence négative. Surtout, en s'abstenant de préciser expressément que les informations relatives aux risques pour l'environnement ne sauraient être déclarées confidentielles, le projet de loi constitue un recul en matière de droit à l'information des citoyens. En effet, la législation actuelle prévoit que ces informations ne sauraient être déclarées confidentielles (article 535-3 du Code de l'environnement).

Or, de jurisprudence constante, le Conseil reconnaît que s'il « est à tout moment loisible au législateur [...] de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci, en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions », il ne saurait pour autant « priver de garanties légales des exigences constitutionnelles » (Ex. : CC, n°2004-499 DC, 29 juillet 2004).

C) Sur la violation du principe de la liberté d'entreprendre

De jurisprudence aujourd'hui constante, « la liberté, qui aux termes de l'article 4 de la Déclaration consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre » (CC n° 81-132 DC du 16 janvier 1982). Toutefois, « il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (CC n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001). Le respect de la liberté d'entreprendre est donc une exigence constitutionnelle, et il ne peut en résulter aucune atteinte disproportionnée. À défaut de quoi le Conseil constitutionnel n'hésite pas à censurer les dispositions attentatoires.

Or, en l'espèce, si la loi organise un régime d'indemnisation des exploitants sans OGM en cas de contamination de leurs productions, les conditions d'indemnisation posées à l'article 5 de la loi apparaissent comme manifestement trop restrictives (limitation à une production « au cours d'une même campagne », terrains à proximité sans envisager une contamination du fait du transport ou du stockage d'OGM) au regard de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre des cultivateurs sans OGM.

Par ailleurs, en prévoyant une réparation financière basée sur la seule dépréciation du produit contaminé en raison d'une différence de prix, le législateur n'assure pas une indemnisation équilibrée du préjudice subi par l'exploitant sans OGM (préjudice qui peut aussi porter en une perte d'un label ou en la nécessité de destruction de la culture au sol...).

L'article 5 du projet de loi encourt donc la censure sur ce point.

D) Sur la violation du droit de propriété :

L'article 5 du projet de loi porte également atteinte au droit de propriété, pourtant garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 (CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 14). Vous avez en effet jugé que « les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de la puissance publique » (CC, n°81-132 DC du 16 janvier 1982 , cons. 16).

En l'espèce, le législateur détermine le montant de l'indemnisation des exploitants sans OGM, en cas de contamination de leurs productions, en fonction du prix du produit ainsi dévalué. De ce fait, seule l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre est réparée. Or, plusieurs atteintes au droit de propriété sont constituées sans qu'aucun régime d'indemnisation ne soit prévu. Il en va ainsi de l'atteinte au droit de propriété de l'agriculteur non OGM, mais également du droit de propriété de tout cultivateur non marchand qui peut être affecté en raison de la contamination de ses produits.

En outre, le législateur ne saurait se fonder sur la liberté d'entreprendre des exploitants OGM, liberté qui n'est ni absolue ni générale (Voir CC, n°82-141 DC du 27 juillet 1982), pour justifier ces atteintes manifestement excessives au droit de propriété des exploitants sans OGM.

Par conséquent, l'article 5 de la loi encourt également la censure pour violation du droit de propriété.

E) Sur la violation des principes du droit pénal par l'instauration d'un délit spécifique de fauchage d'OGM.

L'article 4 du projet de loi instaure un délit spécifique de destruction ou de dégradation d'une parcelle de culture d'OGM. La peine encourue est de deux ans d'emprisonnement et 75 000 EUR d'amende, de trois ans d'emprisonnement et 150 000 EUR d'amende pour la destruction ou la dégradation de parcelles d'essai.

L'amende de 150 000 EUR est trop importante et témoigne d'une disproportion manifeste au regard du principe de nécessité des peines posé par l'article 8 de la DDHC, selon lequel « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ».

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel estime « qu'en l'absence de disproportion manifeste entre les infractions et les sanctions concernées, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des peines sanctionnant les infractions définies par celui-ci » (CC, n° 92-316 du 20 janvier 1993, cons. 32).

Or, en l'espèce, les sanctions prévues par la loi sont manifestement disproportionnées au regard des infractions commises, ce qui entraîne une violation de l'article 8 de la DDHC.

La disproportion est encore plus manifeste au vu de l'absence de référence au caractère intentionnel de la destruction, qui fait encourir une peine identique pour les personnes responsables d'une destruction accidentelle d'une parcelle d'OGM.

La présence nécessaire d'un élément moral, constituée par l'intention de commettre un délit, est en effet garantie par le Conseil constitutionnel. La jurisprudence estime ainsi :

« qu'il résulte de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, s'agissant des crimes et délits, que la culpabilité ne saurait résulter de la seule imputabilité matérielle d'actes pénalement sanctionnés ; qu'en conséquence, et conformément aux dispositions combinées de l'article 9 précité et du principe de légalité des délits et des peines affirmé par l'article 8 de la même Déclaration, la définition d'une incrimination, en matière délictuelle, doit inclure, outre l'élément matériel de l'infraction, l'élément moral, intentionnel ou non, de celle-ci » (CC, n°99-411 DC du 16 juin 1999).

Au regard du principe d'égalité devant la loi pénale (V. par ex. CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 65), cette disposition est inconstitutionnelle si elle est comparée avec les articles 322-1 et 322-3 du code pénal relatifs à la destruction du bien d'autrui (4). Pour ce type de délit, le code pénal prévoit deux ans d'emprisonnement et 30000 euros d'amende, cinq ans d'emprisonnement et 75000 euros d'amende si la destruction est commise en réunion.Ainsi, entre le droit commun et le délit spécifique de destruction d'OGM prévu par le projet de loi, les peines d'emprisonnement encourues sont distinctes et l'amende est bien plus sévère pour le fauchage d'une parcelle d'essai d'OGM. Pourtant, l'objet de la loi ne permet pas de justifier de manière objective ces différences de traitement pénal. Ce qui entraîne une violation du principe d'égalité devant la loi pénale.

De manière générale, l'amende applicable à la destruction d'une parcelle d'essais OGM sera plus élevée que celle sanctionnant la destruction ou la dégradation d'un bien quelconque, commise en raison de l'appartenance vraie ou supposée de la personne propriétaire à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. En instaurant une échelle des valeurs pour le moins curieuse, l'article 4 du projet de loi démontre l'incohérence et la disproportion des sanctions prévues.

Cet article 4 du projet de loi est donc manifestement inconstitutionnel et reflète le flottement des conditions de son adoption, puisque l'unique réaction de la Secrétaire d'État Mme Kosciusko-Morizet à cet amendement fut : « Faute de saisir le sens de cette modification, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat ».

Les auteurs de la saisine s'en remettent donc à votre appréciation pour assurer la garantie des règles constitutionnelles et des droits et libertés fondamentaux constitutionnels.

* * *

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

(1) « Les conclusions de toutes les études et tests réalisés dans ces laboratoires sont mises à la disposition du public sans nuire à la protection des intérêts énumérés aux I de l'article L. 124?4 et II de l'article L. 124?5 et à la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre »

(2) « Art. L. 532-4-1. – L'exploitant peut indiquer à l'autorité administrative celles des informations fournies dans le dossier de demande d'agrément dont il justifie qu'elles devraient rester confidentielles, parce que leur communication ou leur divulgation porterait atteinte aux intérêts énumérés aux I de l'article L. 124-4 et II de l'article L. 124-5 ou parce que l'organisme génétiquement modifié ne fait pas l'objet d'une protection juridique au titre de la propriété intellectuelle. »

(3) Résolution de l'Assemblée nationale n° 568 du 7 novembre 2000 sur la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement.

(4) Article 322-1 CP : La destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger.

Article 322-3 CP : L'infraction définie au premier alinéa de l'article 322-1 est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75000 euros d'amende et celle définie au deuxième alinéa du même article de 15000 euros d'amende et d'une peine de travail d'intérêt général.

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue Montpensier 75001 Paris

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de déférer à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et les moyens suivants.

* * *

I) Sur la violation de la procédure législative

Les conditions dans lesquelles la loi relative relatif aux organismes génétiquement modifiés a été adoptée portent atteinte aux principes fondamentaux de la procédure parlementaire.

A) Sur l'adoption d'une question préalable par l'Assemblée nationale

Par un vote en 2e lecture du 13 mai 2008, l'Assemblée nationale a adopté une question préalable sur le projet de loi relatif aux organises génétiquement modifiés. Les députés ont ainsi adopté une motion de procédure, « dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer » selon la définition de l'article 91 alinéa 4 du Règlement de l'Assemblée nationale. Selon ce même texte, « L'adoption de l'une ou l'autre de ces propositions entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée ».

Or, dans cette hypothèse, le règlement de l'Assemblée prévoit explicitement dans son article 84, alinéa 3, que « Les propositions repoussées par l'Assemblée ne peuvent être reproduites avant un délai d'un an ». Le gouvernement a pourtant convoqué une Commission mixte paritaire, qui s'est réunie le 14 mai 2008, permettant par la suite le vote définitif du texte. Alors que l'Assemblée nationale avait rejeté par une question préalable la version du projet de loi votée par le Sénat, ce même texte a, dès le lendemain, repris le cours normal de la procédure parlementaire. Aucune modification formelle n'a été apporté : le texte identique à celui rejeté par l'Assemblée nationale a été soumis à la Commission mixte paritaire.

Le projet de loi a donc été adopté en violation des articles 91-4 et 84-3 du règlement de l'Assemblée nationale, en ce que l'adoption d'une question préalable a entraîné le rejet du texte qui n'aurait pas du être soumis avant un an à une nouvelle discussion.

Les Règlements des Assemblées n'ont certes pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, de sorte que leur méconnaissance ne saurait avoir directement pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution (CC, n° 84-181 DC, des 10 et 11 octobre 1984). Le Conseil constitutionnel a cependant estimé, par la même décision, qu'une disposition réglementaire pouvait avoir valeur constitutionnelle si elle constituait le prolongement nécessaire d'une disposition de la Constitution ou qu'elle la reproduit.

En l'espèce, les articles précités du Règlement peuvent être considérés comme le prolongement de l'article 34 alinéa 1er de la Constitution qui dispose : « la loi est votée par le Parlement ». D'ailleurs, Michel Debré, président du comité d'élaboration de la Constitution du 5 octobre 1958, indiquait lui-même que « tout ce qui intéresse la procédure législative constitue des dispositions qui dépassent le caractère réglementaire au sens strict. Elles sont d'inspiration constitutionnelle, elles touchent au mécanisme des institutions ».

La violation de tels articles du règlement prive en effet les députés, représentants de la Nation, du sens de leur vote, qui est l'essence même de leur compétence. En poursuivant la procédure, le gouvernement n'a pas respecté la volonté expresse de l'Assemblée nationale de décider qu'il n'y avait pas lieu à délibérer, ôtant ainsi tout effet utile à la procédure de la question préalable. Il s'agit purement et simplement d'une négation de la raison d'être du vote parlementaire.

D'autant que l'adoption de la question préalable ne s'est pas faite en vue de couper court à une éventuelle obstruction de l'opposition. Le Conseil constitutionnel admet en effet la poursuite de la procédure parlementaire lorsque l'adoption de la question préalable s'est faites selon des conditions « qui faisaient clairement apparaître que son vote était souhaité non pas pour marquer une opposition de fond au texte, mais pour mettre fin au débat (...) en vue d'accélérer la procédure d'adoption de ce texte par le Parlement » (CC, n° 95-370 du 30 décembre 1995).

En l'espèce, l'opposition n'a pas abusé de son droit d'amendement tandis que l'initiative et l'adoption de la question préalable n'étaient pas souhaitées par le gouvernement et la majorité dans une perspective de lutte contre l'obstruction parlementaire. De manière évidente, l'adoption de la question préalable témoigne ici d'une opposition de fond au projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés.

De plus, toujours en l'espèce, la violation des articles 91-4 et 84-3 du règlement de l'Assemblée nationale remet en cause le droit d'amendement que les députés tiennent de l'article 44 de la Constitution : «Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ». Certes, en adoptant la question préalable, les députés ont renoncé à exercer leur droit d'amendement, mais ce renoncement s'est fait au nom du rejet du texte. C'est la logique même de la procédure de la question préalable. Or, en continuant la procédure législative en dépit du vote d'une question préalable et du rejet du texte, la procédure suivie a empêché les députés d'exercer leur droit d'amendement. Puisque après la réunion de la Commission mixte paritaire, « Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement » indique l'article 45 de la Constitution. Le non-respect des articles 91-4 et 84-3 du règlement de l'Assemblée nationale est donc indirectement constitutif d'une violation de l'article 44 de la Constitution.

Par conséquent, dans les conditions où elle est intervenue en l'espèce, l'adoption de la question préalable rend inconstitutionnelle la suite de la procédure suivie. La censure pour violation de la procédure parlementaire est donc encourue sur ce point.

B) Sur le détournement de la procédure prévue à l'article 45 de la Constitution

L'article 45 de la Constitution prévoit la possibilité de réunir une Commission mixte paritaire à la suite d'un « désaccord entre les deux assemblées ». Le rôle de cette Commission est de tenter d'élaborer un texte de compromis acceptable par les deux chambres. Or, le contexte procédural dans lequel est intervenu la convocation, par le Premier ministre, de la Commission mixte paritaire, ne correspond pas aux conditions posées à l'article 45 de la Constitution.

Le vote d'une question préalable par l'Assemblée nationale n'a pas pour effet de créer un « désaccord » entre les deux chambres relativement à un texte. Il s'agit au contraire, selon les termes du règlement de l'assemblée, d'un « rejet » du texte qui s'apparente à une décision de ne plus l'inscrire à son ordre du jour pendant une durée d'un an.

Par ailleurs, la Constitution prévoit que la Commission est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Or, en l'espèce, aucune disposition ne demeure en discussion, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un désaccord entre les deux chambres mais d'un rejet de l'ensemble du texte.

Enfin, l'article 45 de la Constitution prévoit que la Commission Mixte Paritaire ne peut intervenir qu' « après deux lectures » du texte par chacune des assemblées. En l'espèce, il n'y a pas eu deux lectures dans la mesure où l'adoption de la question préalable a eu pour effet d'interrompre la procédure avant la seconde lecture par l'Assemblée nationale.

En l'absence de texte adopté par l'Assemblée nationale, l'objet de la réunion d'une Commission mixte paritaire était inexistant. Ainsi, la réunion de la Commission mixte paritaire par le Premier ministre constitue un détournement de procédure qui contrevient à l'article 45 de la Constitution ainsi qu'au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

II) Sur la violation de l'article 88-1 de la Constitution et de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires

Les auteurs de la présente saisine rappellent que, selon une jurisprudence désormais établie du Conseil constitutionnel (CC, n°2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, considérant 7), « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » qui trouve son fondement dans l'article 88-1 de la Constitution selon lequel « la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etat qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ».

Le respect de cette exigence constitutionnelle, qui s'impose au législateur, est soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Toutefois, « devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, [celui-ci] ne peut saisir la Cour de Justice des Communautés Européennes de la question préjudicielle prévue à l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7). Ainsi, le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité portant sur une loi de transposition d'une directive communautaire, « ne saurait [...] déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7).

Il résulte de cette jurisprudence qu'une disposition législative « manifestement incompatible » avec une directive communautaire que la loi a pour objet de transposer, viole l'exigence constitutionnelle posée à l'article 88-1 de la Constitution.

La loi en examen a pour objet de transposer la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 30/220/CE du Conseil. La France a en effet été doublement condamnée par la Cour de Justice des Communautés européennes dans ses décisions Commission contre France, du 20 novembre 2003 (n° C-296/01) et du 15 juillet 2004 (n° C-419/03) à la suite de recours en manquement initiés par la Commission. L'exposé des motifs du projet de loi en examen en atteste par ailleurs : « les modifications législatives qui doivent être apportées au code de l'environnement, au code rural et au code de la santé publique ont pour ambition, dans le respect de nos obligations internationales et communautaires, de moderniser et de compléter le dispositif juridique en vigueur ».

Or, la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 a pour objectif d'harmoniser les législations nationales relatives aux disséminations volontaires d'organismes génétiquement modifiés. Dans ce cadre, la directive entend concilier la culture et la mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés avec le respect de l'environnement et le droit du public à être informé des risques que peut présenter cette culture ou cette mise sur le marché quant à l'environnement et la santé des citoyens des Etats membres de l'Union européenne. A ce titre, la directive accorde une place centrale à la consultation, la participation et l'information de l'ensemble des citoyens tout au long du processus d'autorisation, de culture, de mise sur le marché et de contrôle des OGM. Ainsi, notamment, le préambule de la directive dispose qu'il « convient de rendre plus efficace et plus transparente la procédure administrative d'octroi des autorisations de mise sur le marché des OGM en tant que produits ou éléments de produits [...] » (considérant 48). De même, son article 9 est relatif à la « consultation » et à « l'information » du public en précisant que « les Etats membres rendent accessibles au public des informations sur toutes les disséminations d'OGM [...] qui sont effectuées sur leur territoire ». L'article 20 organise « la surveillance et le traitement des nouvelles informations », et prévoit que, « de façon à en garantir la transparence, les résultats de la surveillance [...] doivent être rendus public ». L'article 25 de la directive, pour sa part, encadre strictement les cas de confidentialité des informations relatives aux OGM.

L'ensemble de ces dispositions démontre avec force que l'harmonisation des législations nationales relatives aux OGM et, de ce fait, la correcte transposition de la directive 2001/18/CE, exigent de placer le public au coeur de toutes les procédures portant sur les OGM, à travers notamment une information détaillée, efficace et effective des citoyens des Etats membres. Or, le projet de loi en examen présente de réelles insuffisances en la matière et ainsi, selon les termes même du Conseil constitutionnel, « méconnaît manifestement l'objectif de la directive » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7), objectif qui est d'associer les citoyens aux décisions relatives aux OGM et de préserver le droit à la participation et à l'information du public quant aux disséminations volontaires d'OGM.

Ces insuffisances législatives apparaissent plus spécifiquement aux articles 6bis, 7 et 9 du projet de loi relatif aux OGM.

En effet, l'article 6bis prévoit l'établissement par l'autorité administrative d'un registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM, dont elle assure la publicité par tous moyens appropriés. Les informations mises à la disposition du public se limitent donc, au sens de la loi, au type d'OGM cultivés ainsi qu'à leur localisation, sans aucune obligation, pour l'autorité administrative, de joindre à celles-ci l'ensemble des informations relatives aux études et tests préalablement effectués sur les OGM concernés. Or seules ces informations permettent d'informer le public, de manière effective et efficace, des risques que peuvent présenter les OGM pour l'environnement ou la santé publique. L'article 6bis est manifestement incompatible avec la directive 2001/18/CE que la loi a pour objet de transposer.

L'article 7 crée pour sa part une clause de confidentialité au bénéfice des exploitants d'OGM et renvoie à un décret en conseil d'Etat, le soin de fixer « la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles ». Or, poursuivant un objectif de participation et d'information du public concernant la culture et la mise sur le marché des OGM, la directive dispose expressément, en son article 25, que, « en aucun cas, [...] les informations suivantes ne peuvent rester confidentielles : description générale du ou des OGM, nom et adresse du notifiant, but de la dissémination, lieu de la dissémination et utilisations prévues, méthodes et plans de surveillance du ou des OGM et d'intervention en cas d'urgence, évaluation des risques pour l'environnement ». L'article 7 de la loi, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les informations qui ne sauraient être déclarées confidentielles, n'assure pas une correcte transposition de la directive en ce qu'il contrevient à l'objectif général de celle-ci qu'est l'information et la consultation permanentes du public. Enfin, l'article 9 de la loi est relatif à la procédure suivie par l'autorité administrative dans le cas où celle-ci disposerait d'éléments nouveaux d'information, susceptibles d'avoir des conséquences significatives du point de vue des risques pour l'environnement et la santé publique. Or, alors que l'article 9 prévoit expressément une information du public dans le cadre des disséminations volontaires à toute autre fin que la mise sur le marché (nouvel article L. 533-3-1 du Code de l'environnement), pareille disposition n'a pas d'équivalent dans le cadre de la mise sur le marché d'OGM. Le nouvel article L. 533-8 se limite en effet à disposer que l'autorité administrative « peut, en cas de risque grave, prendre des mesures d'urgence consistant notamment à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin et en informer le public ».

Ainsi, l'ensemble de ces dispositions méconnaît manifestement l'objectif de la directive 2001/18/CE que la loi a pour objet de transposer et, ce faisant, viole l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires posée à l'article 88-1 de la Constitution.

III) Sur l'incompétence négative dans la définition du “sans organismes génétiquement modifiés”

L'article 1er du projet de loi indique que la culture, la commercialisation et l'utilisation des OGM doivent notamment respecter les « filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés” ». Pour le projet de loi, le «sans OGM », « se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire ». Et « dans l'attente d'une définition au niveau européen », le seuil pertinent sera déterminé « par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce ».

Cette disposition renvoie dans un premier temps à une définition communautaire qui n'existe pas et dont il n'est pas certain qu'elle existe un jour, puisque aucune précision n'est fournie. La suite de l'article confond le droit « communautaire » et le « niveau européen », ce qui témoigne également d'une grande imprécision. Est-ce à dire qu'il reviendrait aussi au Conseil de l'Europe ou à la Cour européenne des droits de l'homme de déterminer la notion de « sans OGM » ? Alors que le régime juridique de l'ensemble de la loi dépend des définitions données par l'article 1er et de la conciliation entre les intérêts en présence, le projet de loi reste dans le vague, sinon dans le vide, juridique.

L'application des autres dispositions de la loi est dés lors incertaine, car la notion qui en commande l'application reste indéfinie. Au regard des nombreux enjeux fondamentaux qui entourent ce projet de loi, l'imprécision manifeste des notions centrales qui déterminent l'application de la loi est préjudiciable pour les droits du citoyen et des consommateurs.

Comme l'indiquaient récemment les Sénateurs, par ailleurs ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts, Fabienne Keller et Jacques Muller, « alors que le principe de transparence constitue l'un des piliers forts du projet de loi et que la technologie permet une détection extrêmement fine, le consommateur citoyen est en droit d'obtenir une définition intelligible, précise et donc scientifique du "sans-OGM ". En découlent les modalités d'indemnisation des victimes de contamination ou bien les périmètres d'isolement des cultures : c'est le principe même du droit de " cultiver sans OGM " qu'il s'agit de protéger effectivement ! » (Le monde, 14 mai 2008).

De plus, dans l'attente de cette définition communautaire et/ou européenne, l'article 1er renvoie finalement au pouvoir réglementaire le soin de déterminer la notion de « sans OGM ». Or, la détermination de cette notion relève par définition du domaine de la loi. Plus encore, puisque le régime juridique de l'ensemble des dispositions de la loi dépend de la notion de « sans OGM » de l'article 1, la détermination des seuils pertinents relève de la compétence du législateur.

Par conséquent, alors même que la directive laisse sur ce point une marge d'appréciation, le législateur n'épuise pas sa compétence et viole manifestement l'article 34 de la Constitution ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Selon une jurisprudence désormais établie (depuis CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 9), le Conseil constitutionnel considère en effet :

« qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi » (CC, n°2007-557 DC du 15 novembre 2007, cons. 19).

L'article 1er du projet de loi mérite donc la censure sur ce point.

III) Sur la violation des droits et libertés constitutionnellement garantis

A) Sur la violation du principe de précaution reconnu à l'article 5 de la Charte de l'environnement

Selon l'article 5 de la Charte de l'environnement, « lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent [...] à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

Aux termes de l'article 1er du projet de loi, les autorisations portant sur les OGM ne peuvent intervenir qu'après une « évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique ».

Si cette condition représente, pour partie, une mise en oeuvre du principe de prévention (article 3 de la Charte), il se révèle insuffisant au regard des exigences posées par le principe constitutionnel de précaution. En effet, ce dernier doit être interprété à la lumière des débats constituants qui ont précédé l'adoption de la loi constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement. Il ressort en substance de ces débats que le principe de précaution doit être entendu comme un principe d'action qui ne nécessite pas d'intervention du législateur pour sa mise en oeuvre.

Ainsi, le principe de précaution se différencie du principe de prévention en ce qu'il constitue un « principe d'action par excellence » (voir notamment N. Kosciusko-Morizet, rapporteure, Assemblée nationale, deuxième séance du 25 mai 2004). Le principe de précaution impose donc au législateur d'adopter les mesures nécessaires en vue de prévenir tout dommage à l'environnement, même dans les cas où la probabilité de réalisation de ce dommage s'avère incertaine en l'état des connaissances. Il s'agit d'un principe de type procédural qui appelle des mesures provisoires et proportionnées afin d'éviter la réalisation du dommage.

En outre, l'article 5 qui consacre le principe de précaution se particularise, au sein de la Charte de l'environnement, en ce qu'il ne fait aucune référence à une nécessaire mise en oeuvre par la loi aux fins d'effectivité juridique. Au cours des débats constituants, il a en effet été souligné que les dispositions de la Charte « n'auront pas toutes la même portée normative, c'est-à-dire la même effectivité juridique. A l'exception du principe de précaution qui figure à l'article 5, les autres principes énoncés dans la Charte sont des objectifs de valeur constitutionnelle. Leur mise en oeuvre nécessitera l'intervention du législateur » (intervention du Garde des sceaux lors de la discussion sur le projet de loi constitutionnelle, Assemblée nationale, deuxième séance du 25 mai 2004).

En ce sens, si le Parlement dispose d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures nécessaires qu'impose le respect du principe constitutionnel de précaution, cette marge reste limitée aux choix des moyens.

Or, le Conseil constitutionnel, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité des lois, est appelé à interpréter les dispositions constitutionnelles à la lumière des « travaux parlementaires » (voir notamment : CC, n° 2006-533 DC du 16 mars 2006, Loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, considérant 14) « ayant conduit à l'adoption de ces dispositions » constitutionnelles (voir notamment : CC, n° 2001-445 DC du 19 juin 2001, considérant 57).

Dès lors et au regard du principe de précaution tel que consacré dans la Constitution, la loi relative aux OGM encourt la censure. La loi autorise en effet la culture des OGM sans parer à la réalisation d'un dommage éventuel à l'environnement. Cette assertion se vérifie à deux niveaux.

En premier lieu, la loi prévoit un régime d'indemnisation des productions contaminées et oblige par ailleurs les producteurs d'OGM à contracter une assurance à cette fin. Ce faisant, le législateur envisage la réalisation de dommages comme probable voire certaine pour les cultures avoisinantes, et donc pour l'environnement. Selon les auteurs de la saisine, cette carence de la loi au regard des exigences procédurales posées par le principe de précaution est particulièrement manifeste à l'article 2 de la loi qui institue un « Haut conseil des biotechnologies ». Cette disposition se révèle en effet vague dans ses termes, se limitant notamment à prévoir que la Haut conseil « peut se saisir d'office [...] de toute question concernant son domaine de compétence et proposer, en cas de risque, toutes mesures de nature à préserver l'environnement et la santé publique », alors que le législateur est tenu, selon la Constitution, d'imposer à l'autorité administrative d'adopter les mesures nécessaires et proportionnées afin de parer à la réalisation de dommages pour l'environnement. Ainsi, le législateur prive de garanties légales le principe de précaution.

En second lieu, l'article 3 de la loi précise que les conditions techniques, auxquelles sont soumises les cultures d'OGM, doivent « permettre que la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire ». En ce sens, la loi se limite à prévenir le seul risque de contamination des cultures voisines sans exiger le respect de conditions techniques propres à assurer, plus spécifiquement, le respect de l'environnement. Cet article révèle par ailleurs que le législateur n'a pas fait une correcte application du principe de précaution. Ainsi, les conditions techniques auxquels sont soumis la culture, la récolte, le stockage et le transport d'OGM n'a pour seul objet que « d'éviter » la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions ; ainsi, ces conditions techniques ne constituent pas des mesures nécessaires et efficaces répondant au principe constitutionnel de précaution. Le législateur a ce faisant violé l'article 5 de la Charte sur l'environnement. Les auteurs de la saisine souhaitent en fin attirer l'attention sur le fait que le risque que présente la culture d'OGM pour l'environnement, à la différence des cas de contamination de productions sans OGM, est à la fois « grave et irréversible » en ce que pareille contamination affecte le codage génétique de plantes et végétaux sauvages, qui ne font l'objet ni de contrôle ni de destruction automatique.

Le législateur, en s'abstenant d'adopter les mesures efficaces et effectives en vue de parer à la réalisation de dommages et en se limitant à prévenir les seuls risques pour les productions avoisinantes, sans considération des risques pour l'environnement, a dénaturé le sens et la portée du principe constitutionnel de précaution.

B) Sur la violation du droit à l'information reconnu à l'article 7 de la Charte de l'environnement

Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement, « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations nécessaires relatives à l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Conformément à cette disposition, il convient, en matière environnementale, d'assurer une information adéquate des citoyens relativement aux risques que peut entraîner l'autorisation, accordée par une autorité publique, de culture et de mise sur le marché des OGM. Il s'agit ici d'une condition nécessaire au « droit [pour chacun] de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », droit reconnu à l'article 1 de la Charte. En ce sens, l'information des citoyens relativement aux questions environnementales, participe de la protection générale de l'environnement.

La Charte doit se comprendre comme un ensemble normatif cohérent qui appelle une lecture transversale, une interprétation combinée de certains de ses articles. Ainsi, le droit français se révèlerait conforme aux exigences de la Convention européenne des droits de l'Homme, la Cour de Strasbourg assurant en effet une protection du droit à l'environnement à travers le droit à l'information, droit procédural qui constitue une garantie à un droit substantiel. Elle en a jugé ainsi, dans son arrêt Guerra contre Italie du 19 février 1998:

« la Cour rappelle que des atteintes graves à l'environnement peuvent toucher le bienêtre des personnes et les priver de la jouissance de leur domicile [...]. En l'espèce, les requérantes sont restées dans l'attente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter [...] du fait de continuer à résider sur ce territoire [...]. La Cour constate donc que l'État défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale [...] ».

Or, le projet de loi porte une atteinte excessive au droit à l'information de toute personne relativement aux questions environnementales.

L'article 6bis de la loi viole l'article 7 de la Charte en privant les administrés de toute information portant sur les risques pour l'environnement d'une mise en culture d'OGM. En effet, il n'impose pas à l'autorité administrative d'intégrer, dans le registre national rendu public, les informations portant sur les études et tests effectués sur les OGM et relatives aux risques qu'ils présentent pour l'environnement, le registre se limitant à indiquer la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM.

En outre, l'article 7 de la loi prive de garanties légales le droit à l'information consacré à l'article 7 de la Charte. Cette disposition offre en effet la possibilité à l'exploitant de demander à l'autorité administrative la confidentialité de certaines informations, et renvoie à un décret en Conseil d'État « la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles ». Ce renvoi du législateur au pouvoir réglementaire est susceptible de constituer un cas d'incompétence négative. Surtout, en s'abstenant de préciser expressément que les informations relatives aux risques pour l'environnement ne sauraient être déclarées confidentielles, le projet de loi constitue un recul en matière de droit à l'information des citoyens. En effet, la législation actuelle prévoit que ces informations ne sauraient être déclarées confidentielles (article 535-3 du Code de l'environnement).

Or, de jurisprudence constante, le Conseil reconnaît que s'il « est à tout moment loisible au législateur [...] de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci, en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions », il ne saurait pour autant « priver de garanties légales des exigences constitutionnelles » (Ex. : CC, n°2004-499 DC, 29 juillet 2004).

C) Sur la violation du principe de la liberté d'entreprendre

De jurisprudence aujourd'hui constante, « la liberté, qui aux termes de l'article 4 de la Déclaration consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre » (CC n° 81-132 DC du 16 janvier 1982). Toutefois, « il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (CC n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001). Le respect de la liberté d'entreprendre est donc une exigence constitutionnelle, et il ne peut en résulter aucune atteinte disproportionnée. À défaut de quoi le Conseil constitutionnel n'hésite pas à censurer les dispositions attentatoires.

Or, en l'espèce, si la loi organise un régime d'indemnisation des exploitants sans OGM en cas de contamination de leurs productions, les conditions d'indemnisation posées à l'article 5 de la loi apparaissent comme manifestement trop restrictives (limitation à une production « au cours d'une même campagne », terrains à proximité sans envisager une contamination du fait du transport ou du stockage d'OGM) au regard de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre des cultivateurs sans OGM.

Par ailleurs, en prévoyant une réparation financière basée sur la seule dépréciation du produit contaminé en raison d'une différence de prix, le législateur n'assure pas une indemnisation équilibrée du préjudice subi par l'exploitant sans OGM (préjudice qui peut aussi porter en une perte d'un label ou en la nécessité de destruction de la culture au sol...).

L'article 5 du projet de loi encourt donc la censure sur ce point.

D) Sur la violation du droit de propriété :

L'article 5 du projet de loi porte également atteinte au droit de propriété, pourtant garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 (CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 14). Vous avez en effet jugé que « les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de la puissance publique » (CC, n°81-132 DC du 16 janvier 1982 , cons. 16).

En l'espèce, le législateur détermine le montant de l'indemnisation des exploitants sans OGM, en cas de contamination de leurs productions, en fonction du prix du produit ainsi dévalué. De ce fait, seule l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre est réparée. Or, plusieurs atteintes au droit de propriété sont constituées sans qu'aucun régime d'indemnisation ne soit prévu. Il en va ainsi de l'atteinte au droit de propriété de l'agriculteur non OGM, mais également du droit de propriété de tout cultivateur non marchand qui peut être affecté en raison de la contamination de ses produits.

En outre, le législateur ne saurait se fonder sur la liberté d'entreprendre des exploitants OGM, liberté qui n'est ni absolue ni générale (Voir CC, n°82-141 DC du 27 juillet 1982), pour justifier ces atteintes manifestement excessives au droit de propriété des exploitants sans OGM.

Par conséquent, l'article 5 de la loi encourt également la censure pour violation du droit de propriété.

E) Sur la violation des principes du droit pénal par l'instauration d'un délit spécifique de fauchage d'OGM.

L'article 4 du projet de loi instaure un délit spécifique de destruction ou de dégradation d'une parcelle de culture d'OGM. La peine encourue est de deux ans d'emprisonnement et 75 000 EUR d'amende, de trois ans d'emprisonnement et 150 000 EUR d'amende pour la destruction ou la dégradation de parcelles d'essai.

L'amende de 150 000 EUR est trop importante et témoigne d'une disproportion manifeste au regard du principe de nécessité des peines posé par l'article 8 de la DDHC, selon lequel « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ».

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel estime « qu'en l'absence de disproportion manifeste entre les infractions et les sanctions concernées, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des peines sanctionnant les infractions définies par celui-ci » (CC, n° 92-316 du 20 janvier 1993, cons. 32).

Or, en l'espèce, les sanctions prévues par la loi sont manifestement disproportionnées au regard des infractions commises, ce qui entraîne une violation de l'article 8 de la DDHC.

La disproportion est encore plus manifeste au vu de l'absence de référence au caractère intentionnel de la destruction, qui fait encourir une peine identique pour les personnes responsables d'une destruction accidentelle d'une parcelle d'OGM.

La présence nécessaire d'un élément moral, constituée par l'intention de commettre un délit, est en effet garantie par le Conseil constitutionnel. La jurisprudence estime ainsi :

« qu'il résulte de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, s'agissant des crimes et délits, que la culpabilité ne saurait résulter de la seule imputabilité matérielle d'actes pénalement sanctionnés ; qu'en conséquence, et conformément aux dispositions combinées de l'article 9 précité et du principe de légalité des délits et des peines affirmé par l'article 8 de la même Déclaration, la définition d'une incrimination, en matière délictuelle, doit inclure, outre l'élément matériel de l'infraction, l'élément moral, intentionnel ou non, de celle-ci » (CC, n°99-411 DC du 16 juin 1999).

Au regard du principe d'égalité devant la loi pénale (V. par ex. CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 65), cette disposition est inconstitutionnelle si elle est comparée avec les articles 322-1 et 322-3 du code pénal relatifs à la destruction du bien d'autrui (1). Pour ce type de délit, le code pénal prévoit deux ans d'emprisonnement et 30000 euros d'amende, cinq ans d'emprisonnement et 75000 euros d'amende si la destruction est commise en réunion.

Ainsi, entre le droit commun et le délit spécifique de destruction d'OGM prévu par le projet de loi, les peines d'emprisonnement encourues sont distinctes et l'amende est bien plus sévère pour le fauchage d'une parcelle d'essai d'OGM. Pourtant, l'objet de la loi ne permet pas de justifier de manière objective ces différences de traitement pénal. Ce qui entraîne une violation du principe d'égalité devant la loi pénale.

De manière générale, l'amende applicable à la destruction d'une parcelle d'essais OGM sera plus élevée que celle sanctionnant la destruction ou la dégradation d'un bien quelconque, commise en raison de l'appartenance vraie ou supposée de la personne propriétaire à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. En instaurant une échelle des valeurs pour le moins curieuse, l'article 4 du projet de loi démontre l'incohérence et la disproportion des sanctions prévues.

Cet article 4 du projet de loi est donc manifestement inconstitutionnel et reflète le flottement des conditions de son adoption, puisque l'unique réaction de la Secrétaire d'État Mme Kosciusko-Morizet à cet amendement fut : « Faute de saisir le sens de cette modification, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat ».

Les auteurs de la saisine s'en remettent donc à votre appréciation pour assurer la garantie des règles constitutionnelles et des droits et libertés fondamentaux constitutionnels.

* * *

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

(1) Article 322-1 CP : La destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger.

Article 322-3 CP : L'infraction définie au premier alinéa de l'article 322-1 est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75000 euros d'amende et celle définie au deuxième alinéa du même article de 15000 euros d'amende et d'une peine de travail d'intérêt général.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés, le 26 mai 2008, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Nicole BRICQ, Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Charles JOSSELIN, Mme Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jacques MULLER, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, André ROUVIÈRE, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sénateurs ;

et, le 27 mai 2008, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Daniel BOISSERIE, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Hervé FÉRON, Mme Aurélie FILIPPETTI, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Claude FRUTEAU, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Monique IBORRA, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mmes Marietta KARAMANLI, Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, M. Michel LEFAIT, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mme Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henry NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PÉREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, MM. Philippe PLISSON, Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, MM. Christophe SIRUGUE, François PUPPONI, Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Philippe VUILQUE, Mme Chantal BERTHELOT, MM. Gérard CHARASSE, René DOSIÈRE, Paul GIACOBBI, Christian HUTIN, Serge LETCHIMY, Albert LIKUVALU, Mmes Jeanny MARC, Martine PINVILLE, M. Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Marcel ROGEMONT, Mmes Christiane TAUBIRA, Marie-Hélène AMIABLE, MM. François ASENSI, Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jean-Pierre BRARD, Mme Marie-George BUFFET, MM. Jean-Jacques CANDELIER, André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Jacques FRAYSSE, André GERIN, Pierre GOSNAT, Maxime GREMETZ, Jean-Paul LECOQ, Roland MUZEAU, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER, Michel VAXES, Mme Martine BILLARD, MM. Yves COCHET, Noël MAMÈRE, François de RUGY, Mme Huguette BELLO et M. Alfred MARIE-JEANNE, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution et en particulier la Charte de l'environnement de 2004 ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la directive 90/219/CEE du Conseil du 23 avril 1990 modifiée relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés ;

Vu la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 modifiée relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil ;

Vu le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés ;

Vu les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes n° C-429/01 du 27 novembre 2003 et n° C-419/03 du 15 juillet 2004 ;

Vu le code civil ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code pénal ;

Vu le code rural ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 2 juin 2008 ;

Vu les observations en réplique des députés requérants, enregistrées le 9 juin 2008 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative aux organismes génétiquement modifiés ; qu'ils contestent la régularité de sa procédure d'adoption ainsi que la conformité à la Constitution de ses articles 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 et 14 ;

- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE LA LOI :

2. Considérant que la loi déférée a été adoptée, en première lecture, par les deux assemblées du Parlement, puis, en deuxième lecture, par le Sénat ; qu'à ce stade de la procédure, l'Assemblée nationale a adopté à son encontre une question préalable ; que le Premier ministre a alors provoqué la réunion d'une commission mixte paritaire, laquelle a proposé un texte sur les dispositions restant en discussion ; que ce texte, identique à celui qui avait été précédemment approuvé par les sénateurs, a ensuite été adopté par les deux assemblées ;

3. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que l'adoption de la question préalable a entraîné le rejet du texte sans qu'il fût possible de le soumettre à une nouvelle discussion avant l'expiration d'un délai d'un an ; qu'ils font valoir que la poursuite de la navette a méconnu le troisième alinéa de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale et donc le quatrième alinéa de son article 91, dont la combinaison constituerait un prolongement du premier alinéa de l'article 34 de la Constitution ; qu'ils dénoncent une violation de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire ayant été convoquée alors que, selon eux, les conditions prévues à cet effet n'étaient pas réunies ; qu'ils estiment, enfin, que la procédure suivie a porté atteinte à l'exercice du droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution ;

4. Considérant que les députés requérants observent, pour leur part, que le rapport de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur le projet de loi devait comporter en annexe une analyse des suites données à une résolution adoptée par l'Assemblée nationale le 7 novembre 2000 sur la directive 2001/18/CE susvisée et dénoncent, sur ce fondement, une méconnaissance de l'article 151-4 du règlement de cette assemblée, lequel serait un prolongement de l'article 88-4 de la Constitution ; qu'ils contestent les conditions précipitées dans lesquelles la commission mixte paritaire a été convoquée après le vote de la question préalable et allèguent une méconnaissance du premier alinéa de l'article 42 du règlement de l'Assemblée nationale relatif à la présence obligatoire des commissaires aux réunions des commissions ; qu'ils mettent en cause le déroulement de la commission mixte paritaire en faisant valoir que, si le vote de la question préalable avait pour effet de remettre en discussion l'ensemble de la loi, il ne pouvait être procédé, sans examen préalable de leurs amendements, d'abord à un vote global sur l'ensemble des articles précédemment adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, puis à un vote sur l'article 1er du projet de loi amendé en deuxième lecture par le Sénat ; qu'ils estiment que cette procédure, dans le cadre d'une commission mixte paritaire convoquée après le vote d'une question préalable, a porté atteinte au droit d'amendement des parlementaires ;

. En ce qui concerne les articles invoqués du règlement de l'Assemblée nationale :

5. Considérant que la méconnaissance alléguée des articles 42, 84 et 151-4 du règlement de l'Assemblée nationale ne saurait avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ; que l'invocation, par les sénateurs, du troisième alinéa de l'article 84, qui ne s'applique qu'aux propositions de loi, est en outre inopérante en l'espèce ;

. En ce qui concerne la poursuite de l'examen du texte et la convocation d'une commission mixte paritaire :

6. Considérant qu'aux termes de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. ? Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. – Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement. – Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat » ;

7. Considérant qu'il ressort de cet article 45 que, comme le rappelle d'ailleurs l'article 109 du règlement de l'Assemblée nationale, le fait qu'un projet de loi examiné par le Parlement soit rejeté par l'une ou l'autre de ses deux assemblées n'interrompt pas les procédures prévues pour parvenir à l'adoption d'un texte définitif ; qu'il en va notamment ainsi lorsque l'Assemblée nationale adopte une question préalable ayant pour objet, selon les termes du quatrième alinéa de l'article 91 de son règlement, « de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer », et dont le vote « entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée » ; que rien ne faisait donc obstacle à ce que l'examen de la loi déférée se poursuive après le vote par les députés de la question préalable et le rejet du texte qui en est résulté ;

8. Considérant, en outre, que l'Assemblée nationale ayant rejeté le texte précédemment adopté par le Sénat, il existait un « désaccord entre les deux assemblées » et donc des « dispositions restant en discussion » ; que, contrairement à l'affirmation des sénateurs, deux lectures ont bien eu lieu devant chaque assemblée, y compris à l'Assemblée nationale où a été débattue et adoptée la question préalable ; qu'ainsi les conditions prévues par l'article 45 de la Constitution pour que le Premier ministre puisse provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire étaient réunies ; qu'au demeurant, l'urgence ayant été déclarée, l'existence d'une deuxième lecture à l'Assemblée nationale ne constituait pas un préalable pour la convocation d'une commission mixte paritaire ;

. En ce qui concerne l'exercice du droit d'amendement :

9. Considérant qu'il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; qu'il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ;

10. Considérant qu'il ressort également de l'économie de l'article 45 de la Constitution, et notamment de son premier alinéa, que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, c'est-à-dire qui n'a pas été adoptée dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblées ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ;

11. Considérant qu'en l'espèce, le droit d'amendement a pu s'exercer pleinement dans les deux assemblées au cours de la première lecture de la loi déférée, ainsi qu'en deuxième lecture au Sénat, dans les limites rappelées au considérant précédent ; que si, devant l'Assemblée nationale en deuxième lecture, les amendements déposés n'ont pas pu être débattus, c'est en raison de l'adoption par les députés d'une question préalable en application de laquelle il n'y avait « pas lieu à délibérer » sur le texte qui leur était soumis ;

12. Considérant que l'adoption de cette question préalable conduisait, dans les conditions où elle est intervenue, à remettre en discussion l'ensemble des dispositions du projet de loi ; que, toutefois, la commission mixte paritaire n'est chargée par le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution que de « proposer un texte » sur lesdites dispositions ; qu'elle s'est effectivement prononcée, à cet effet, sur l'article 1er, devenu l'article 2 dans la loi déférée, et sur les autres articles, rejetant, par là même, toute modification de la version précédemment adoptée par le Sénat ;

13. Considérant que les autres restrictions dénoncées par les requérants trouvent leur origine dans les termes mêmes du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution qui prévoit que, lorsque le Gouvernement soumet pour approbation aux deux assemblées le texte élaboré par la commission mixte paritaire, « aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement » ;

14. Considérant, dès lors, que les griefs tirés d'une atteinte au droit d'amendement des parlementaires doivent être rejetés ; qu'il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée n'a pas été adoptée au terme d'une procédure irrégulière ;

- SUR LES ARTICLES 2, 3 ET 6 :

15. Considérant que l'article 2 de la loi déférée insère, dans le code de l'environnement, un article L. 531-2-1 portant sur les principes généraux relatifs au recours aux organismes génétiquement modifiés ; que l'article 3 modifie les articles L. 531-3 à L. 531-5 de ce même code, et y insère un article L. 531-4-1, relatifs au Haut conseil des biotechnologies ; que l'article 6 introduit, dans le code rural, les articles L. 663-2 et L. 663-3 relatifs aux conditions techniques visant à éviter la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions ;

16. Considérant que, selon les auteurs des saisines, le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi déférée, ainsi que ses articles 3 et 6, dénaturent le sens et la portée du principe de précaution ; qu'en outre, le deuxième alinéa de cet article 2 méconnaîtrait l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et serait entaché d'incompétence négative ; qu'enfin le cinquième alinéa de ce même article ne respecterait pas l'exigence constitutionnelle de transposition des directives ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe de précaution :

17. Considérant que, selon les requérants, les dispositions des articles 2 et 6 de la loi se limitent à prévenir le seul risque de dissémination d'organismes génétiquement modifiés dans les cultures voisines et à en réparer les conséquences économiques, sans exiger le respect de conditions techniques propres à assurer plus spécifiquement la préservation de l'environnement ; qu'en outre, la définition imprécise des pouvoirs du Haut conseil des biotechnologies par l'article 3 de la loi manifesterait la carence du législateur dans la définition des exigences procédurales résultant du principe de précaution ; que, dès lors, au regard du « risque... grave et irréversible » que présenterait pour l'environnement la culture d'organismes génétiquement modifiés, la loi ne parerait pas à la réalisation d'un dommage éventuel à l'environnement et, partant, méconnaîtrait le principe de précaution imposé par l'article 5 de la Charte de l'environnement ;

18. Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par l'application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage » ; que ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle ; qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif ; que, dès lors, il incombe au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, de s'assurer que le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publiques ;

19. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 531-2-1 inséré dans le code de l'environnement par l'article 2 de la loi déférée : « Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés”, et en toute transparence. La définition du “sans organismes génétiquement modifiés” se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire. Dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce » ;

20. Considérant qu'aux termes de l'article L. 663-2 du code rural, tel qu'il résulte de l'article 6 de la loi déférée : « La mise en culture, la récolte, le stockage et le transport des végétaux autorisés au titre de l'article L. 533-5 du code de l'environnement ou en vertu de la réglementation communautaire sont soumis au respect de conditions techniques notamment relatives aux distances entre cultures ou à leur isolement, visant à éviter la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions... - Les conditions techniques relatives aux distances sont fixées par nature de culture. Elles définissent les périmètres au sein desquels ne sont pas pratiquées de cultures d'organismes génétiquement modifiés. Elles doivent permettre que la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire » ;

21. Considérant, d'une part, que ces dispositions fixent les principes qui encadrent les conditions techniques d'introduction dans l'environnement de végétaux génétiquement modifiés après qu'ils ont été légalement autorisés ; qu'il ressort des articles L. 533-2, L. 533-3 et L. 533-5 du code de l'environnement, tels qu'ils sont modifiés par la loi déférée, que « toute introduction intentionnelle dans l'environnement d'un organisme génétiquement modifié, pour laquelle aucune mesure de confinement particulière n'est prise pour en limiter le contact avec les personnes et l'environnement », est soumise à un régime d'autorisation préalable ; que cette autorisation est délivrée par l'autorité administrative préalablement soit à une dissémination volontaire qui n'est pas destinée à la mise sur le marché, soit à la mise sur le marché du produit génétiquement modifié ; qu'elle est donnée après avis du Haut conseil des biotechnologies « qui examine les risques que peut présenter la dissémination pour l'environnement » ; qu'en outre, l'article L. 532-2 impose que toute utilisation d'organisme génétiquement modifié qui peut présenter des dangers ou des inconvénients pour l'environnement soit réalisée de façon confinée ; que ces dispositions ont pour objet d'interdire la culture en plein champ d'organismes génétiquement modifiés qui, en l'état des connaissances et des techniques, pourraient affecter de manière grave et irréversible l'environnement ; que, dès lors, le fait que les conditions techniques auxquelles sont soumises les cultures d'organismes génétiquement modifiés autorisés n'excluent pas la présence accidentelle de tels organismes dans d'autres productions, ne constitue pas une méconnaissance du principe de précaution ;

22. Considérant, d'autre part, que l'article 3 de la loi institue le Haut conseil des biotechnologies chargé d'éclairer le Gouvernement sur toutes questions intéressant les organismes génétiquement modifiés ou toute autre biotechnologie et de formuler des avis en matière d'évaluation des risques pour l'environnement et la santé publique que peut présenter le recours aux organismes génétiquement modifiés ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'article L. 531-3 du code de l'environnement ne se limite pas à prévoir que cet organisme consultatif peut se saisir d'office de toute question concernant son domaine de compétence, mais qu'il énumère précisément les cas dans lesquels l'avis du Haut conseil doit être recueilli et organise ses attributions ; qu'en outre, le deuxième alinéa de l'article L. 531-2-1 du code de l'environnement prévoit que « les décisions d'autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique... assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité » ; que les dispositions de l'article 9 de la loi instituent les conditions d'une surveillance continue, par l'autorité administrative, de l'état sanitaire et phytosanitaire des végétaux et de l'apparition éventuelle d'effets non intentionnels des pratiques agricoles sur l'environnement ; qu'il ressort enfin des articles L. 533-3-1 et L. 533-8 du code de l'environnement qu'en cas de découverte de risques pour l'environnement, postérieurement à une autorisation, l'autorité administrative peut prendre les mesures appropriées allant jusqu'à la suspension ; que, par l'ensemble de ces dispositions, le législateur a pris des mesures propres à garantir le respect, par les autorités publiques, du principe de précaution à l'égard des organismes génétiquement modifiés ;

23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions des articles 2, 3 et 6 de la loi déférée ne méconnaissent pas l'article 5 de la Charte de l'environnement ;

. En ce qui concerne les griefs tirés de l'incompétence négative et de la méconnaissance de l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi :

24. Considérant que les requérants soutiennent qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir la notion du « sans organismes génétiquement modifiés », le premier alinéa de l'article L. 531-2-1 précité du code de l'environnement n'est pas conforme à l'article 34 de la Constitution ; qu'en outre, cet alinéa méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;

25. Considérant, d'une part, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ;

26. Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux « de la préservation de l'environnement » ;

27. Considérant qu'en adoptant les dispositions précitées, le législateur a entendu permettre la coexistence des cultures génétiquement modifiées et des cultures traditionnelles ou biologiques ; qu'à cet effet, il a décidé d'instituer des seuils de présence fortuite ou techniquement inévitable de traces d'organismes génétiquement modifiés autorisés, en deçà desquels les produits ne seront pas regardés comme génétiquement modifiés ;

28. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en faisant référence à la « définition communautaire », le législateur a entendu qu'en l'état actuel du droit, le pouvoir réglementaire prenne en considération, sans être tenu de le retenir, le seuil d'étiquetage fixé par les articles 12 et 24 du règlement 1829/2003 susvisé et par l'article 21 de la directive 2001/18/CE lorsque la présence d'organismes génétiquement modifiés autorisés est fortuite ou techniquement inévitable ; qu'ainsi, le législateur a fixé une limite au seuil de tolérance de présence fortuite ou techniquement inévitable de traces d'organismes génétiquement modifiés ; qu'il a exigé que les seuils soient fixés espèce par espèce, sur avis du Haut conseil des biotechnologies ; qu'il a imposé que cette fixation respecte « la liberté de consommer et de produire avec ou sans organismes génétiquement modifiés, sans que cela nuise à l'intégrité de l'environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité » ;

29. Considérant qu'en encadrant ainsi le renvoi à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les seuils susmentionnés et en faisant référence au droit communautaire, le législateur n'a ni méconnu l'étendue de sa compétence ni porté atteinte à l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives :

30. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 531-2-1 du code de l'environnement, résultant du cinquième alinéa de l'article 2 de la loi déférée : « Les conclusions de toutes les études et tests réalisés dans ces laboratoires sont mises à la disposition du public sans nuire à la protection des intérêts énumérés aux I de l'article L. 124-4 et II de l'article L. 124-5 et à la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre » ;

31. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, ces dispositions n'ont pas pour objet d'assurer la transposition de la directive 2001/18/CE ; que, par suite, le grief tiré de leur incompatibilité manifeste avec cette directive doit être rejeté ;

- Sur l'article 7 :

32. Considérant que l'article 7 de la loi déférée insère, dans le code rural, un article L. 671-15 dont le 3° réprime de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 EUR d'amende le fait de détruire ou de dégrader une culture autorisée en application des articles L. 533-5 et L. 533-6 du code de l'environnement ; que le cinquième alinéa de cet article L. 671-15 porte le maximum de la peine à trois ans d'emprisonnement et 150 000 EUR d'amende lorsque la culture détruite a été autorisée en application de l'article L. 533-3 du même code ;

33. Considérant que, selon les requérants, d'une part, les peines encourues pour ce délit sont manifestement disproportionnées au regard des infractions commises, en particulier compte tenu de l'absence d'exigence d'élément moral qui permet l'application de ces incriminations à des destructions accidentelles ; que, d'autre part, elles introduiraient une différence non justifiée par rapport au délit de destruction du bien d'autrui prévu par le code pénal ; que, dès lors, elles méconnaîtraient tant le principe de nécessité des peines que le principe d'égalité devant la loi pénale ;

34. Considérant que l'article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires... » ; qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant... la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » ; que l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen ; que, dès lors, si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue ;

35. Considérant, en premier lieu, qu'en l'absence de précision sur l'élément moral de l'infraction, le principe énoncé à l'article 121-3 du code pénal selon lequel il n'y a point de délit sans intention de le commettre s'applique de plein droit ; que, dès lors, ne pourront être condamnées pour le délit prévu au 3° de l'article L. 671-15 du code rural que les personnes qui ont agi volontairement et dans la connaissance que des organismes génétiquement modifiés étaient cultivés sur les parcelles en cause ;

36. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des travaux parlementaires que le législateur a entendu, par la création d'un délit spécifique, répondre à des destructions répétées de cultures d'organismes génétiquement modifiés autorisés et, ainsi, assurer, par une peine dissuasive, la protection de ces cultures, en particulier celles consacrées à la recherche ; qu'en outre, la création d'un registre national rendant publiques la nature et la localisation des parcelles où sont cultivés des organismes génétiquement modifiés augmente le risque de destruction volontaire de ces cultures ; que, dans ces conditions, les peines d'emprisonnement établies par l'article L. 671-15 du code rural, qui, d'ailleurs, n'excèdent pas celles encourues, en application des articles 322-2 et 322-3 du code pénal, en cas de délit de destructions, dégradations et détériorations aggravées du bien d'autrui, et les peines d'amende instituées par ce même article, au demeurant comparables à celles prévues par les articles L. 536-3 à L. 536-7 du code de l'environnement pour les délits commis en matière de dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, ne méconnaissent ni le principe de nécessité des peines ni le principe d'égalité devant la loi pénale ;

- Sur l'article 8 :

37. Considérant que l'article 8 de la loi déférée introduit dans le code rural les articles L. 663-4 et L. 663-5 qui instituent un régime de responsabilité de plein droit de tout exploitant agricole mettant en culture un organisme génétiquement modifié dont la mise sur le marché est autorisée, pour le préjudice économique résultant de la présence accidentelle de cet organisme génétiquement modifié dans la production d'un autre exploitant agricole ; qu'aux termes des alinéas 2 à 4 de l'article L. 663-4 du code rural, cette responsabilité est engagée lorsque sont réunies les conditions suivantes :

« 1° Le produit de la récolte dans laquelle la présence de l'organisme génétiquement modifié est constatée est issu d'une parcelle ou d'une ruche située à proximité d'une parcelle sur laquelle est cultivé cet organisme génétiquement modifié et a été obtenu au cours de la même campagne de production ;

« 2° Il était initialement destiné soit à être vendu en tant que produit non soumis à l'obligation d'étiquetage mentionnée au 3°, soit à être utilisé pour l'élaboration d'un tel produit ;

« 3° Son étiquetage est rendu obligatoire en application des dispositions communautaires relatives à l'étiquetage des produits contenant des organismes génétiquement modifiés » ;

38. Considérant que, selon les requérants, ce régime d'indemnisation des exploitants cultivant sans organisme génétiquement modifié « en cas de contamination de leur production », qui est soumis à des conditions « manifestement trop restrictives » et est fondé sur « la seule dépréciation du produit contaminé en raison d'une différence de prix » méconnaît la liberté d'entreprendre de ces exploitants et n'assure pas la réparation de l'atteinte à leur droit de propriété ;

39. Considérant que l'article L. 663-5 du code rural, tel qu'il résulte de la loi déférée, prévoit que les dispositions de l'article L. 663-4 du même code ne font pas obstacle à la mise en cause « de la responsabilité des exploitants mettant en culture un organisme génétiquement modifié, des distributeurs et des détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché et du certificat d'obtention végétale » sur tout autre fondement que le préjudice constitué par la dépréciation du produit de la récolte ; que ces dispositions, qui simplifient l'indemnisation d'un préjudice économique, ne limitent pas le droit des exploitants agricoles ayant subi un dommage d'en demander la réparation sur un autre fondement juridique, indépendamment des conditions prévues par l'article L. 663-4 précité, ou pour d'autres chefs de préjudice ; que, dès lors, ces dispositions n'apportent aucune limitation au principe de responsabilité qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789 et n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la liberté d'entreprendre ou au droit de propriété ;

- SUR L'ARTICLE 10 :

40. Considérant que l'article 10 de la loi déférée insère dans le code rural un article L. 663-1 dont le dernier alinéa est ainsi rédigé : « L'autorité administrative établit un registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'organismes génétiquement modifiés. Les préfectures assurent la publicité de ce registre par tous moyens appropriés, notamment sa mise en ligne sur l'internet » ;

41. Considérant que les sénateurs requérants font valoir qu'en créant un registre national ne comportant pas « les informations relatives aux études et tests préalablement effectués sur les OGM concernés », le législateur n'a pas assuré la correcte transposition de la directive 2001/18/CE et a donc méconnu l'article 88-1 de la Constitution ; que les députés requérants soutiennent que, pour le même motif, le législateur a violé l'article 7 de la Charte de l'environnement ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'exigence de transposition des directives :

42. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences » ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle ;

43. Considérant qu'il appartient par suite au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite ;

44. Considérant, en premier lieu, que la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ;

45. Considérant, en second lieu, que, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes de la question préjudicielle prévue par l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne ; qu'il ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ; qu'en tout état de cause, il revient aux autorités juridictionnelles nationales, le cas échéant, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes à titre préjudiciel ;

46. Considérant que l'article 31, paragraphe 3, de la directive 2001/18/CE exige des États membres qu'ils établissent des registres destinés à recenser et à rendre publique la localisation de la dissémination des organismes génétiquement modifiés, opérée au titre de la recherche ou de la mise sur le marché, sans exiger que ces registres comportent des informations relatives aux études et tests préalablement réalisés sur ces organismes génétiquement modifiés ;

47. Considérant qu'il s'ensuit que la disposition contestée qui institue, sur le plan national, un tel registre en vue de le rendre public n'est pas manifestement incompatible avec la directive 2001/18/CE et n'est dès lors pas contraire à l'article 88-1 de la Constitution ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement :

48. Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » ;

49. Considérant que ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle ; qu'il ressort de leurs termes mêmes qu'il n'appartient qu'au législateur de préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques ; que ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d'application des conditions et limites fixées par le législateur ;

50. Considérant que les avis du Haut conseil des biotechnologies sur chaque demande d'autorisation en vue de la dissémination d'organismes génétiquement modifiés sont publics, conformément aux articles L. 531-3 et L. 531-4 du code de l'environnement ; que le registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'organismes génétiquement modifiés est accessible au public ; que, par suite, en ne prévoyant pas que ce registre devrait comporter les informations relatives aux études et tests préalablement réalisés sur les organismes génétiquement modifiés autorisés, le législateur n'a pas dénaturé le principe du droit à l'information qu'il lui appartient de mettre en œuvre ;

- SUR L'ARTICLE 11 :

51. Considérant que le I de l'article 11 de la loi déférée modifie l'article L. 532-4 du code de l'environnement ; que son II y insère un article L. 532-4-1 ; que son III modifie son article L. 535-3 ; que le I et le II ont trait au contenu des dossiers constitués par l'exploitant et mis à la disposition du public dans le cadre de la procédure d'agrément pour l'utilisation confinée d'organismes génétiquement modifiés ; que le III, applicable à l'introduction d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement à des fins de recherche ou de mise sur le marché, a trait à la protection du secret des informations confidentielles ou affectant les droits de la propriété intellectuelle ; que le troisième alinéa de l'article L. 532-4-1 et le second alinéa du II de l'article L. 535-3, tels qu'ils résultent des neuvième et treizième alinéas de l'article 11, disposent, dans les deux cas, que : « La liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles est fixée par décret en Conseil d'État » ;

52. Considérant que les sénateurs requérants font valoir qu'en créant une clause de confidentialité au bénéfice des exploitants d'organismes génétiquement modifiés et en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de fixer « la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles », l'article 11 « n'assure pas une correcte transposition de la directive en ce qu'il contrevient à l'objectif général de celle-ci qu'est l'information et la consultation permanentes du public » ; que les députés requérants soutiennent, quant à eux, que le législateur n'a pas exercé une compétence qui lui est confiée par l'article 7 de la Charte de l'environnement ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'exigence de transposition des directives :

53. Considérant que, si la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle, il ressort de la Constitution et notamment de son article 88-4 que cette exigence n'a pas pour effet de porter atteinte à la répartition des matières entre le domaine de la loi et celui du règlement telle qu'elle est déterminée par la Constitution ;

54. Considérant que l'article L. 535-3 modifié du code de l'environnement se borne à reprendre les dispositions de l'article 25 de la directive 2001/18/CE à l'exception de celles de son paragraphe 4 ;

55. Considérant que le renvoi au décret en Conseil d'État opéré par le législateur pour fixer la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles ne peut être regardé, par lui-même, comme ayant manifestement méconnu la directive 2001/18/CE et, par suite, comme n'ayant pas respecté l'article 88-1 de la Constitution ;

. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence négative :

56. Considérant qu'en vertu de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques s'exerce « dans les conditions et les limites définies par la loi » ; qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » et « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » ; qu'elle détermine les principes fondamentaux « de la préservation de l'environnement » ;

57. Considérant qu'en se bornant à renvoyer de manière générale au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas demeurer confidentielles, le législateur a, eu égard à l'atteinte portée aux secrets protégés, méconnu l'étendue de sa compétence ; que, dès lors, le renvoi au décret en Conseil d'État opéré par le troisième alinéa de l'article L. 532-4-1 et le second alinéa du II de l'article L. 535-3 , tels qu'ils résultent des neuvième et treizième alinéas de l'article 11 de la loi déférée, est contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne les conséquences de l'inconstitutionnalité des dispositions déférées :

58. Considérant que la détermination des informations qui ne peuvent en aucun cas être considérées comme confidentielles est exigée, en matière d'utilisation confinée d'organismes génétiquement modifiés, par l'article 19 de la directive 90/219/CE susvisée et, en matière de dissémination volontaire de tels organismes, par l'article 25 de la directive 2001/18/CE ; que, par suite, l'établissement des listes énumérant ces informations découle de l'exigence constitutionnelle de transposition en droit interne des directives communautaires ; que la déclaration immédiate d'inconstitutionnalité des dispositions contestées serait de nature à méconnaître une telle exigence et à entraîner des conséquences manifestement excessives ; que, dès lors, afin de permettre au législateur de procéder à la correction de l'incompétence négative constatée, il y a lieu de reporter au 1er janvier 2009 les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité ;

- SUR L'ARTICLE 14 :

59. Considérant que l'article 14 de la loi déférée est relatif à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés ; qu'en particulier, son 10° insère dans le code de l'environnement un article L. 533-8 dont le I est ainsi rédigé :

« Après la délivrance d'une autorisation en application des articles L. 533-5 ou L. 533-6, lorsque l'autorité administrative a des raisons précises de considérer qu'un organisme génétiquement modifié autorisé présente un risque pour l'environnement ou la santé publique en raison d'informations nouvelles ou complémentaires devenues disponibles après la délivrance de l'autorisation et qui affectent l'évaluation des risques pour l'environnement et la santé publique, ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, elle peut :

« 1° Limiter ou interdire, à titre provisoire, l'utilisation ou la vente de cet organisme génétiquement modifié sur son territoire, après avis du Haut conseil des biotechnologies ;

« 2° En cas de risque grave, prendre des mesures d'urgence consistant notamment à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin et en informer le public » ;

60. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions ne respectent pas l'obligation d'information du public prévue par l'article 23 de la directive 2001/18/CE aux termes duquel : « L'État membre veille à ce qu'en cas de risque grave, des mesures d'urgence consistant, par exemple, à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin, soient prises, y compris en ce qui concerne l'information du public » ;

61. Considérant que les dispositions précitées instaurent une clause de sauvegarde permettant à l'autorité administrative de revenir sur une autorisation de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés si de nouveaux risques apparaissent ; qu'en l'absence de risque grave, les mesures de sauvegarde seront prises après avis du Haut conseil des biotechnologies, lequel sera rendu public comme l'exige l'article L. 531-3 du code de l'environnement ; que, dès lors que des mesures d'urgence seront arrêtées en cas de risque grave, elles seront portées à la connaissance du public comme le précise le nouvel article L. 533-8 du même code ; que, dans ces conditions, les dispositions contestées ne méconnaissent pas manifestement l'obligation d'information du public prévue par l'article 23 de la directive 2001/18/CE et, par suite, ne sont pas contraires à l'article 88-1 de la Constitution ;

62. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

D É C I D E :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution, à compter du 1er janvier 2009, le troisième alinéa de l'article L. 532-4-1 et le second alinéa du II de l'article L. 535-3 du code de l'environnement, tels qu'ils résultent des neuvième et treizième alinéas de l'article 11 de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

Article 2.- Les articles 2, 3, 6, 7, 8, 10 et 14, ainsi que le surplus de l'article 11 de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 19 juin 2008, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 19 juin 2008 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 19 juin 2008 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008

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Origine de la décision

Date de la décision : 19/06/2008

Fonds documentaire ?: Legifrance

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