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§ France, Conseil constitutionnel, 08 janvier 2009, 2008-573

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Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2008-573
Numéro NOR : CONSTEXT000020092039 ?
Numéro NOR : CSCL0900544S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2009-01-08;2008.573 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, adoptée le 11 décembre 2008, en particulier ses articles 1er, 2 et 3.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

I/ SUR L'ARTICLE 1ER

A/ L'article 1er de la loi déférée fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission prévue, depuis l'intervention de la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, à l'article 25 de la Constitution.

Les auteurs des recours font grief à cet article, d'une part, de prévoir des règles de composition qui ne rempliraient pas la condition d'indépendance énoncée à l'article 25 de la Constitution et, d'autre part, de méconnaître les exigences relatives au pluralisme formulées au 3ème alinéa de l'article 4 de la Constitution.

B/ Ces critiques ne sauraient être suivies.

1/ Le Gouvernement considère que les règles d'organisation et de fonctionnement, mais aussi de composition fixées par le législateur garantissent l'indépendance de la commission, exigée par l'article 25 de la Constitution.

Il convient de relever, à titre principal, que, comme il est habituellement procédé pour d'autres organismes auxquels le législateur a souhaité conférer l'indépendance, plusieurs règles ont été adoptées pour garantir l'indépendance de la commission. Ainsi, le législateur a décidé que le mandat des membres de la commission ne serait pas renouvelable ; il a précisé les cas et conditions dans lesquels il pourrait être mis fin au mandat d'un membre de la commission ; il a énoncé que les membres de la commission ne sauraient recevoir d'instruction d'aucune autorité ; il a garanti l'indépendance de fonctionnement de la commission, dont le président sera ordonnateur des crédits. En outre, le nouvel article L. 567-3 du code électoral créé par l'article 1er de la loi déférée prévoit une incompatibilité des fonctions de membre de la commission avec l'exercice de tout mandat électif à caractère politique.

Il faut souligner, en outre, que le nouvel article L. 567-1 du code électoral, créé par l'article 1er de la loi déférée, prévoit que la commission sera composée, en nombre égal, de personnalités qualifiées, nommées respectivement par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, et de membres des hautes juridictions. Cette composition paritaire et resserrée, regroupant des experts qualifiés, choisis en raison de leurs compétences techniques, et des membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, constitue, dans le cas particulier de l'espèce, une traduction supplémentaire de l'exigence constitutionnelle d'indépendance de la commission.

Les modalités retenues pour désigner les membres de la commission mettent également en oeuvre cette exigence d'indépendance.

D'une part, le législateur a prévu que les membres désignés au titre des hautes juridictions seraient élus par leurs pairs, respectivement par l'assemblée générale du Conseil d'Etat pour le membre du Conseil d'Etat, par l'assemblée générale de la Cour de cassation pour le magistrat du siège de la Cour de cassation et par la chambre du conseil de la Cour des comptes pour le magistrat de cette Cour.

D'autre part, la désignation des personnalités qualifiées sera soumise à l'avis des commissions parlementaires. Le législateur organique, en adoptant la loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution, a ainsi prévu que la désignation par le Président de la République de la personnalité qualifiée appelée à présider la commission serait soumise à la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution, faisant intervenir les commissions compétentes des assemblées avec possibilité pour elles de s'opposer à la désignation envisagée à la majorité globale des trois cinquièmes. Le législateur a parallèlement décidé, s'agissant des personnalités désignées par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, de soumettre ces désignations à l'avis, respectivement, de la commission compétente de l'assemblée considérée, cette commission étant susceptible de s'opposer à la proposition de désignation à la majorité des trois cinquièmes.

Ces procédures particulières garantiront la transparence du processus de nomination et conduiront, par l'effet du contrôle exercé par le Parlement, à la désignation de personnalités reconnues et incontestables.

A cet égard, il faut observer que la circonstance que la présidence de la commission revienne de plein droit à la personnalité désignée par le Président de la République ne saurait, en soi, affecter l'indépendance de la commission. Aucune disposition constitutionnelle ni aucun principe n'imposent au législateur de prévoir que le président d'une instance indépendante serait élu par les membres de cette instance. Si la voie d'une élection a été retenue pour certaines instances, un tel mode de désignation est loin d'être général, sans que l'on puisse, de ce fait, adresser au législateur le reproche de n'avoir pas veillé à l'indépendance de l'instance mise en place.

Dans ces conditions, au vu de l'ensemble des dispositions relatives à la commission de l'article 25 adoptées par le législateur et par le législateur organique, le Gouvernement estime que la condition d'indépendance énoncée par la Constitution a été pleinement mise en oeuvre.

2/ Le Gouvernement considère, par ailleurs, qu'il ne peut être utilement soutenu que l'article 1er de la loi déférée méconnaîtrait le 3ème alinéa de l'article 4 de la Constitution garantissant " les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ".

Il importe de relever, en premier lieu, que les termes de l'article 25 de la Constitution qualifient d'" indépendante " la commission instituée par cet article, sans imposer d'autres exigences. Il résulte, d'ailleurs, très clairement des débats relatifs à l'adoption du 3ème alinéa ajouté à l'article 25 de la Constitution, et tout spécialement de la discussion lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale lors de la 2ème séance du 27 mai 2008 que, dans l'esprit du Constituant, la garantie constitutionnelle conférée par l'existence de la commission se mesure à l'aune de l'indépendance de cette dernière, à l'exclusion de tout autre critère. Le pouvoir constituant a entendu que soit garantie l'indépendance de la commission à l'égard du Gouvernement et du Parlement, ainsi que des partis et groupements politiques ; il n'a pas prévu l'institution d'une commission pluraliste, composée de représentants de différents partis et groupements politiques.

En second lieu, il faut observer que la composition de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution n'entre pas, en tout état de cause, dans le champ d'application des dispositions ajoutées à l'article 4 de la Constitution.

Ces dernières dispositions visent, en effet, l'expression des opinions et la participation à la vie démocratique de la Nation. Les travaux parlementaires ayant conduit à leur adoption témoignent de ce que le Constituant envisageait, pour l'essentiel, deux formes de traduction pour ces nouvelles dispositions : permettre un meilleur accès aux médias de toutes les formes d'opinion ; favoriser le pluralisme démocratique, en garantissant des moyens de fonctionnement aux différents partis politiques par des règles de financement adaptées et en associant aux moments importants de la vie du pays les différents partis, même s'ils ne disposent pas de la majorité au Parlement.

Ainsi, le 3ème alinéa de l'article 4 de la Constitution n'a pas vocation à régir les modalités de composition et de fonctionnement d'une commission comme celle instituée à l'article 25 de la Constitution, pas davantage que d'autres institutions, commissions ou organes consultatifs susceptibles d'être créés par le législateur.

Le Gouvernement estime ainsi que le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter les critiques adressées par les parlementaires requérants aux dispositions de l'article 1er de la loi déférée.

II/ SUR L'ARTICLE 2 :

A/ L'article 2 a pour objet d'habiliter le Gouvernement à fixer, par voie d'ordonnance, les contingents respectifs de députés élus dans les départements, les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie et par les Français établis hors de France. Il l'habilite également à procéder à la mise à jour des circonscriptions législatives dans les départements, les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à créer les circonscriptions législatives dans lesquelles seront appelés à voter les Français établis hors de France.

Les auteurs de la saisine adressent deux reproches à cet article. Ils soutiennent tout d'abord qu'en insérant dans le même projet de loi à la fois les dispositions relatives à la création de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution et des dispositions habilitant le Gouvernement à procéder au re-découpage des circonscriptions législatives par ordonnance, l'article 2 méconnaîtrait les exigences constitutionnelles énoncées par cet article et se trouve par ailleurs entaché d'un détournement de procédure. Il est aussi fait reproche à l'article 2 d'empiéter sur le domaine du législateur organique en permettant à la loi ordinaire de fixer des contingents de députés.

B/ Aucun de ces griefs n'est fondé.

1/ Le législateur n'a, en premier lieu, pas méconnu les nouvelles exigences de consultation résultant du 3ème alinéa de l'article 25 de la Constitution en habilitant, par l'article 2 de la loi déférée, le Gouvernement à mettre à jour la délimitation des circonscriptions législatives par ordonnance, sans avoir au préalable soumis le projet de loi d'habilitation à l'avis de la commission.

a) Le Gouvernement entend d'abord souligner que, contrairement à ce que laissent entendre les auteurs des recours, la modification apportée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l'article 25 ne saurait être interprétée comme mettant fin à la possibilité pour le législateur d'habiliter le Gouvernement à procéder à une modification des circonscriptions législatives par ordonnance.

Aux termes mêmes de l'article 38 de la Constitution, le domaine des habilitations susceptibles d'être données par le législateur pour permettre au Gouvernement d'adopter des mesures par ordonnance peut comprendre toute matière qui relève du domaine de la loi en application de l'article 34 (décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999).

Le Conseil constitutionnel l'a, au demeurant, jugé expressément à propos de la loi d'habilitation en matière électorale de 1986 (décision n°86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986). Par cette décision, le Conseil a considéré que, dès lors que la délimitation des circonscriptions électorales était une composante du régime électoral des assemblées parlementaires mentionné à l'article 34, l'article 38 de la Constitution pouvait être mis en oeuvre pour permettre l'intervention d'ordonnances à l'effet de délimiter des circonscriptions électorales, sans qu'il en résulte une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

Il faut observer que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a nullement remis en cause la possibilité de mettre en oeuvre l'article 38 pour procéder au découpage de circonscriptions électorales. La révision constitutionnelle n'a modifié à cet égard ni l'article 34, ni l'article 38 de la Constitution. Quant à la lettre de la modification apportée à l'article 25, elle montre précisément que le pouvoir constituant n'a pas entendu remettre en cause la possibilité d'habilitation en ce domaine. En effet, l'article 25 prévoit un avis obligatoire de la commission sur les " projets de texte " et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ; ce vocable de " projets de textes " inclut nécessairement les projets d'ordonnance, comme en témoignent, au demeurant, les travaux parlementaires.

b) Si les projets d'ordonnance délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs entrent ainsi dans le champ d'application de l'article 25 de la Constitution, tel n'est en revanche pas le cas des projets de loi habilitant le Gouvernement à y procéder.

En effet, un projet de loi d'habilitation ne procède pas, par lui-même et directement, à une quelconque délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ou à une modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs. Il se borne à habiliter le Gouvernement à y procéder ultérieurement, en précisant seulement les finalités de l'habilitation.

Un tel projet de loi d'habilitation n'emporte ainsi, par lui-même, aucun des effets de droit visés à l'article 25 de la Constitution, justifiant l'intervention de la commission. Il constitue certes le préalable indispensable au découpage qui sera ultérieurement réalisé par ordonnance. Mais il en est matériellement détachable.

Il convient de souligner, au demeurant, qu'une telle interprétation rejoint le parti retenu pour les projets de loi habilitant, sur le fondement de l'article 38, le gouvernement à étendre ou adapter le droit applicable outre-mer : si le projet d'ordonnance fait bien l'objet d'une consultation préalable des collectivités concernées, tel n'est pas le cas du projet de loi d'habilitation lui-même.

Le Gouvernement ajoute, au cas présent, que la commission prévue à l'article 25 de la Constitution ne pouvait, en tout état de cause, être consultée sur les dispositions qui sont devenues celles de l'article 2 de la loi déférée, dès lors qu'à la date d'adoption de ces dispositions, l'article 25 de la Constitution n'était pas en vigueur. L'article 46 de la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 dispose, en effet, que les dispositions de l'article 25 de la Constitution dans leur rédaction résultant de cette loi constitutionnelle entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application. La loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et la loi déférée permettront, une fois qu'elles seront promulguées et publiées, l'application des nouvelles dispositions de l'article 25 ; tant qu'elles ne l'ont pas été, ces dispositions de la Constitution ne peuvent être utilement invoquées.

c) Alors même que les dispositions nouvelles de l'article 25 de la Constitution n'étaient pas opposables ratione materiae et temporis aux dispositions d'habilitation de la loi déférée, le législateur a toutefois pris soin de garantir la consultation utile de la commission au stade de la préparation des ordonnances.

C'est ainsi que, pour concilier les exigences des articles 38 et 25 de la Constitution et écarter toute critique de détournement de procédure, le projet de loi d'habilitation indique avec précision la finalité des mesures envisagées ainsi que leur domaine d'intervention mais veille à ne pas prédéterminer le contenu de la future répartition ou des futurs tracés de circonscriptions, de telle sorte que la commission puisse ultérieurement émettre utilement son avis.

En adoptant l'article 2 de la loi déférée, le législateur a veillé à cet équilibre.

L'article 2 indique ainsi avec précision les objectifs assignés au Gouvernement : mettre à jour (ce qui signifie adapter et non redéfinir complètement) les circonscriptions existantes et créer les circonscriptions dans lesquelles seront élus les députés représentant les Français établis hors de France.

Mais l'article 2 se garde de prédéterminer trop précisément le contenu de l'ordonnance qui sera prise en vertu de l'habilitation. Ainsi, conformément aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel dans les décisions 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 et 86-218 DC du 18 novembre 1986, l'article 2 rappelle que les opérations de re-découpage devront être mises en oeuvre " sur des bases essentiellement démographiques ". Et s'il mentionne quelques éléments complémentaires devant servir de guide au Gouvernement dans le redécoupage, ceux-ci ne pourront naturellement être mis en oeuvre que dans le respect des exigences constitutionnelles.

Il est certain que la portée de la règle d'élection de l'Assemblée nationale sur des bases essentiellement démographiques ne sera atténuée, pour tenir compte des motifs d'intérêt général énoncés par l'article 2, que dans une mesure limitée et pour un nombre très restreint d'hypothèses dûment justifiées.

Le tempérament des bases essentiellement démographiques par le critère tiré de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales ne saurait ainsi jouer que dans les quelques rares circonscriptions dans lesquelles aucun recensement fiable de la population n'est disponible à ce jour.

La règle prévoyant qu'un département ne peut avoir moins de deux députés ne jouera que dans un nombre très réduit de cas de figures : de deux à une quinzaine d'hypothèses selon la méthode de répartition retenue.

Le respect des limites cantonales ne connaîtra que des dérogations strictes et limitées, tandis que le respect des limites des communes de moins de 5000 habitants offrira de son côté une garantie supplémentaire contre l'arbitraire.

Les écarts de représentation entre circonscriptions d'un même département seront, enfin, conformément à la jurisprudence, justifiés au cas par cas par des motifs précis d'intérêt général.

On peut, enfin, signaler que ni le niveau du diviseur, ni la méthode de répartition (par tranche ou méthode d'Adams ; au plus fort reste, dite aussi méthode de Hamilton ; ou à la plus forte moyenne - méthode d'Hondt) ne sont mentionnés à l'article 2 : ces éléments seront donc soumis à la commission dans le cadre de la consultation sur le projet d'ordonnance préparé par le Gouvernement.

Dans ces conditions, l'avis rendu sur le fondement de l'article 25 de la Constitution conservera toute la portée utile que le Constituant a souhaité lui conférer. Le grief tiré de ce que l'article 2 méconnaîtrait cet article 25 et serait entaché d'un vice de procédure pourra donc être écarté.

2/ En second lieu, le Gouvernement relève que l'article 2 n'empiète en aucun cas sur le domaine de compétence du législateur organique.

Les auteurs des saisines déduisent de la circonstance que les contingents des députés, élus dans les départements et dans les collectivités d'outre-mer, sont, en l'état du droit positif, fixés par la loi organique la conclusion qu'il devrait en aller nécessairement ainsi.

Mais un tel raisonnement ne peut être suivi : la Constitution ne prévoit pas que la fixation de tels contingents serait par nature organique.

L'article 24 de la Constitution se borne, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à fixer le nombre maximum de députés à 577. L'article 25 renvoie au législateur organique, aujourd'hui comme avant la révision du 23 juillet 2008, compétence pour déterminer le nombre total des députés, dans le respect du plafond résultant de l'article 24 ; il revient, enfin, au législateur ordinaire de répartir ce nombre total entre différents contingents, si une telle répartition apparaît nécessaire ou utile eu égard au mode de scrutin retenu par le législateur.

Il est vrai qu'à l'heure actuelle, en l'état du droit positif, le code électoral comprend différents articles résultant de dispositions organiques, fixant le nombre de députés élus au titre de différents contingents. Ainsi, l'article LO 119 du code électoral fixe à 570 le nombre de députés élus dans les départements (départements de métropole et départements d'outre-mer) ; l'article LO 393-1 prévoit que deux députés sont élus en Nouvelle Calédonie, deux en Polynésie française et un dans les îles Wallis et Futuna ; l'article LO 455 prévoit qu'un député est élu à Mayotte ; l'article LO 533 prévoit qu'un député est élu à Saint Pierre et Miquelon. La somme des contingents résultant de ces quatre articles organiques donne un effectif de 577 députés à l'Assemblée nationale [1].

Mais ces contingents ne sont fixés au niveau organique que parce qu'aucune disposition organique ne fixe elle-même le nombre total de députés. Faute de disposition organique fixant globalement le nombre total des députés, il était nécessaire que chacune des parties de ce nombre total soit fixée par des dispositions organiques. Mais dès lors que la loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution, adoptée le 11 décembre 2008, abroge les articles LO 393-1, LO 455 et LO 533 du code électoral et prévoit, par un nouvel article LO 119, que " le nombre de députés est de cinq cent soixante-dix-sept ", le législateur organique épuise sa compétence et il n'est plus nécessaire que les contingents particuliers soient eux mêmes déterminés par la loi organique.

Dans ces conditions, le législateur ordinaire et, par suite, le Gouvernement agissant en vertu d'une habilitation donnée en vertu de l'article 38 de la Constitution, pourra fixer le contingent des députés élus dans les départements, de même que le nombre des députés représentant les Français établis hors de France.

Il en va de même pour le nombre des députés élus dans les collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie. Aucune particularité ne résulte, à cet égard, des dispositions des articles 72-3, 74 et 77 de la Constitution, issus des révisions constitutionnelles du 25 juin 1992, du 20 juillet 1998 et du 28 mars 2003.

La révision constitutionnelle du 25 juin 1992 a modifié l'article 74 de la Constitution, pour prévoir que les statuts des territoires d'outre-mer sont fixés par des lois organiques " qui définissent, notamment, les compétences de leurs institutions propres ". La révision du 28 mars 2003 a maintenu la compétence du législateur organique pour définir le statut des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, lequel doit notamment fixer les " règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée ".

La révision du 20 juillet 1998 a prévu un mécanisme équivalent à l'article 77 de la Constitution pour la Nouvelle-Calédonie.

Enfin, la révision du 28 mars 2003 a ajouté un article 72-3 qui énumère les différentes collectivités d'outre-mer. Cette énumération a été complétée, pour ce qui concerne Saint-Barthélemy et Saint-Martin, par la révision du 23 juillet 2008.

Ces révisions constitutionnelles n'ont toutefois pas eu pour effet d'imposer que la détermination du nombre de députés représentant ces collectivités résulte de la loi organique.

Le Conseil constitutionnel a, en effet, jugé que les dispositions de l'article 74 issues de la révision de 1992 impliquent que doivent avoir un caractère organique " les dispositions qui définissent les compétences des institutions propres du territoire, les règles essentielles d'organisation et de fonctionnement de ces institutions, y compris les modalités selon lesquelles s'exercent sur elles les pouvoirs de contrôle de l'Etat, ainsi que les dispositions qui n'en sont pas dissociables " (voir sur ce point la décision n°96-373 DC du 9 avril 1996 ; voir aussi la décision n°95-364 DC du 8 février 1995).

Or on ne peut considérer que les députés à l'Assemblée nationale élus dans les circonscriptions des collectivités d'outre-mer de l'article 74 constitueraient des " institutions propres du territoire ". Le Conseil constitutionnel a explicitement jugé que les députés et sénateurs représentaient au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d'élection (décision n°99-410 DC du 15 mars 1999 pour la Nouvelle-Calédonie ; décision n°2004-490 DC du 12 février 2004 pour la Polynésie française), neutralisant d'ailleurs ainsi la portée de dispositions statutaires indiquant que ces collectivités étaient représentées au Parlement dans les conditions fixées par les lois organiques.

On doit en déduire que les dispositions des articles 74 et 77 qui renvoient à la loi organique la détermination du statut des collectivités régies par cet article n'ont pas pour effet d'imposer que le nombre des parlementaires élus dans ces collectivités soit fixé par le législateur organique. On doit d'ailleurs relever qu'entre 1992 et 2003, le nombre des parlementaires élus dans chaque territoire d'outre-mer est demeuré fixé par la loi ordinaire (ordonnance n°59-227 du 4 février 1959 modifiée puis, un temps, article L 394 du code électoral).

Dans ces conditions, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les parlementaires requérants à l'article 2 de la loi déférée ne pourront qu'être écartées.

III/ SUR L'ARTICLE 3 :

A/ L'article 3 prévoit que les députés élus par les Français résidant hors de France seront, par application de l'article L. 123 du code électoral, élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre des circonscriptions définies à l'occasion du re-découpage auquel il aura été procédé par ordonnance.

Les auteurs des saisines font grief à cet article, d'une part, d'avoir été pris sans l'avis préalable de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution sur le nombre de députés concernés et, d'autre part, de porter, en retenant le scrutin uninominal majoritaire de préférence au scrutin de liste, une atteinte, qui ne serait justifiée par aucun motif d'intérêt général, au pluralisme des courants d'idées et d'opinions et au principe d'égalité de suffrage.

B/ Aucun de ces deux griefs ne pourra toutefois prospérer.

1/ Le premier d'entre eux manque en fait.

En effet, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, la commission prévue à l'article 25 sera consultée sur la fixation du nombre des députés représentant les Français établis hors de France lorsqu'elle rendra son avis sur le projet d'ordonnance procédant à la détermination de ce nombre.

2/ Le second grief, mettant en cause le choix du mode de scrutin pour l'élection des députés représentant les Français établis hors de France, n'est pas fondé.

Il convient, en premier lieu, d'observer que le Conseil constitutionnel juge, selon une jurisprudence constante, que la Constitution ne lui confère pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement et qu'il ne lui revient donc pas de rechercher si l'objectif que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi.

En l'espèce, en retenant l'option du scrutin uninominal majoritaire à deux tours plutôt qu'un scrutin de liste, le législateur a entendu concilier, d'une part, la recherche d'une plus grande proximité entre les électeurs et leurs élus et, d'autre part, la représentation des divers courants d'idées et d'opinions. Pas davantage que lorsqu'il avait choisi de retenir huit grandes circonscriptions au lieu d'une lors de la réforme du mode de scrutin pour les élection européennes, la conciliation ainsi opérée n'est entachée d'erreur manifeste (voir en ce sens la décision n°2003-468 DC du 3 avril 2003 sur la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques).

En second lieu, les dispositions critiquées de l'article 3 ne portent pas atteinte au principe d'égalité. Par lui-même, l'article 3 ne définit aucun des critères sur lesquels reposera la délimitation des circonscriptions dans le cadre desquelles seront élus les députés représentant les Français hors de France. L'article 2, en habilitant le Gouvernement, précise que la fixation du nombre de députés puis la répartition des sièges entre circonscriptions reposeront sur des bases essentiellement démographiques prenant en compte, au moins comme point de départ de constitution de l'assiette de ce contingent particulier, les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire. Les termes de cette habilitation ne portent pas atteinte au principe d'égalité.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

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[1] A ces 577 députés doivent être ajoutés deux députés supplémentaires pour les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (V. respectivement les articles LO 479 et LO 506 issus de la loi organique n°2007-223 du 21 février 2007). Ces dernières dispositions organiques n'ont pas encore été appliquées, la loi organique du 21 février 2007 ayant différé leur mise en oeuvre aux élections législatives générales suivant celles de juin 2007 (V. CC décision n°2007-547 DC du 15 février 2007 et CC décision n°2007-3909 du 26 juillet 2007, AN Guadeloupe 4ème circ., prenant acte de cette application différée).Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,

2 rue de Montpensier,

75002 Paris

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la Commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés telle qu'adoptée par le Parlement.

Il vous est tout d'abord demandé de veiller à ce que la loi d'habilitation soumise à votre examen respecte votre jurisprudence telle qu'issue de la décision du 18 novembre 1986 (Décision n° 86-218).

A l'appui de cette saisine, nous développons plus particulièrement les griefs et moyens suivants à l'encontre des articles 2, 3 et 4 de la loi.

I. Sur la violation du troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution

I.1. Les articles 2, 3 et 4 de la loi ici critiquée autorisent le gouvernement à prendre par voie d'ordonnances certaines mesures visant à délimiter les circonscriptions législatives et modifier la répartition des sièges de députés.

Cet objet correspond très précisément au champ de compétence de la Commission instituée par l'article 25 de la Constitution disposant qui dispose :

" Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ".

Certes, la présente loi fixe, en son article 1er, la composition et les règles de fonctionnement de ladite Commission prévue par la Constitution. Mais précisément, pour respecter pleinement les prescriptions constitutionnelles issues de la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il eut fallu que cette commission soit créée par un premier texte et qu'ensuite, et une fois installée, elle soit saisie d'un projet de loi distinct relatif au découpage des circonscriptions et à la modification de la répartition des sièges de députés, y compris dès lors que l'objet du projet de loi aurait été d'autoriser le gouvernement à procéder par voie d'ordonnances comme en l'espèce.

I.2. Or, en l'occurrence, le législateur a fait coïncider ces deux étapes qui auraient dues être distinctes.

Par voie de conséquence du dispositif adopté par le législateur, la Commission ne pourra pas être saisie du projet de loi lui-même fixant le champ de l'habilitation législative à procéder par voie d'ordonnance au titre de l'article 38 de la Constitution et rendre ainsi un avis que le Constituant a expressément voulu lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

La future Commission ne pourra en l'espèce qu'être saisie des projets d'ordonnances à l'exclusion du projet de loi d'habilitation qui définit le champ d'action du pouvoir exécutif quant aux modalités de découpage électoral et de répartition des députés dans les circonscriptions.

Les nouvelles prescriptions constitutionnelles ne seront donc pas respectées puisque ce sont ces ordonnances qui établiront le détail des règles en cause.

Cette Commission indépendante doit donc pleinement remplir son office sauf à ce que sa raison d'être soit ignorée.

Il ne serait, en outre, pas sérieux de soutenir que seuls les projets d'ordonnance doivent être soumis à l'avis de ladite commission.

Par construction, il est clair que la rédaction de l'article 25 de la Constitution vise tous les projets de loi et donc, implicitement mais nécessairement, les projets d'habilitation à procéder par voie d'ordonnance.

D'abord, parce que les lois d'habilitation présentées au titre de l'article 38 de la Constitution sont bien issues de projets de lois au sens de la Constitution et que l'article 25 nouveau de la Constitution n'a pas pu avoir pour objet de restreindre la portée des termes " projet de loi " en excluant les textes d'habilitation de l'article 38 de la Constitution.

Ensuite, il est certain que les projets de loi habilitant le gouvernement à procéder par voie d'ordonnance en matière électorale comportent des dispositions touchant aux principes mêmes que la nouvelle commission a pour mission de faire respecter en amont. Il n'est qu'à lire les articles 2, 3 et 4 du présent texte pour mesurer combien les règles énoncées touchent à la substance des conditions d'expression du suffrage.

Ainsi, par exemple, il eut fallu, à tout le moins, que la Commission se prononce sur l'étendue et la portée de l'habilitation législative.

Or, en adoptant un dispositif différent de celui du précédent redécoupage, en 1986, le législateur ne permet pas à la Commission d'assurer le respect des principes à valeur constitutionnelle qui ont été précisées avec les " strictes réserves d'interprétation " par vos décisions 208 DC et 218 DC des 1er-2 juillet et 18 novembre 1986.

Votre jurisprudence commande que " l'Assemblée nationale... doit être élue sur des bases essentiellement démographiques "... et que... " si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ".

La commission de l'époque avait alors vérifié, dans son avis du 11 juillet 1986, que les règles définies par la loi " étaient bien appliquées compte tenu des strictes réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel dans sa décision des 1er-2 juillet et qui conditionnent la conformité de cette loi à la Constitution ", à savoir :

- les circonscriptions doivent recouvrir un territoire continu,

- les limites cantonales doivent être respectées sauf pour PLM ainsi que dans les départements comportant un ou plusieurs cantons constitués par un territoire discontinu ou dont la population était supérieure à 40 000 habitants,

- la population d'une circonscription ne doit pas s'écarter de plus de 20% de la population moyenne des circonscriptions du département.

S'agissant des autres règles relatives au découpage, vous aviez alors considéré qu'il convenait :

- en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40 000 habitants ne valait que pour ces seuls cantons ;

- en deuxième lieu, que la mise en oeuvre de l'écart maximum (de 20%) devait être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; l'utilisation de cette faculté ne pourra intervenir que dans une mesure limitée et devra s'appuyer, cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ;

- en troisième lieu enfin que la délimitation des circonscriptions ne devait procéder d'aucun arbitraire.

La loi n°86-825 du 11 juillet 1986 créant, par son article 7, une commission chargée d'examiner le projet d'ordonnance prévu par l'article 5 de la même loi.

En effet, cette commission avait été créée par la loi portant habilitation du gouvernement à procéder par voie d'ordonnance. Dès lors, sa création coïncidant avec l'habilitation elle-même, la commission de 1986 ne pouvait pas se prononcer sur le texte l'instituant. Or, au cas présent, la situation est doublement différente :

- d'une part, et encore une fois, la commission créée par l'article 1er de la loi critiquée est prévue par la Constitution elle-même et non par le texte d'habilitation.

Et,

- d'autre part, l'office de la Commission de l'article 25 de la Constitution n'est pas limité à l'examen des projets d'ordonnance mais à tout projet ou proposition de loi relatif à la délimitation des circonscriptions ou à la répartition des députés ou des sénateurs.

Dès lors, sauf à vider l'article 25 de la Constitution de sa substance, dès après son adoption, la Commission aurait dû être saisie du projet de loi d'habilitation puis, mais seulement dans un second temps, des projets d'ordonnance.

I.3. Le législateur n'a pas respecté la volonté du Constituant de créer une commission " indépendante " (article 25 de la Constitution) et le législateur n'a pas respecté les garanties du pluralisme politique (article 4 de la Constitution).

Sa composition et les modalités de désignation de ses membres sont en effet insuffisantes pour éviter toute dérive partisane dans le redécoupage des circonscriptions législatives et, partant, pour assurer l'impartialité et la transparence de cet exercice.

En effet, l'article 1er de la loi déférée (article L. 567-1 du code électoral) prévoit que la commission comprend :

" 1° Une personnalité qualifiée nommée par le Président de la République ;

" 2° Une personnalité qualifiée nommée par le Président de l'Assemblée nationale ;

" 3° Une personnalité qualifiée nommée par le Président du Sénat ;

" 4° Un membre du Conseil d'État, d'un grade au moins égal à celui de conseiller d'État, élu par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

" 5° Un membre de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

" 6° Un membre de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller-maître, élu par la chambre du conseil de la Cour des comptes.

" Les personnalités mentionnées aux 2° et 3° sont désignées par le président de chaque assemblée après avis de la commission permanente chargée des lois électorales de l'assemblée concernée. La désignation ne peut intervenir lorsque les votes négatifs représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de ladite commission.

" La commission est présidée par la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République ".

C'est ainsi que la moitié des membres de cette commission -dont son président- sera nommée, pour un mandat de six ans par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, tous trois de même sensibilité politique

Par ailleurs, cette commission indépendante n'élit même pas son président, qui est une personnalité qualifiée nommée par le Président de la République

Les modalités de désignation de la commission ne respectent donc manifestement pas le dernier alinéa de l'article 4 de la Constitution qui énonce que la loi " garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ".

En l'espèce, nulle garantie n'est apportée par la loi à la participation équitable des partis et groupements politiques qui composent actuellement l'Assemblée nationale et le Sénat.

I.4. On relèvera, enfin, que de jurisprudence constante tant du Conseil Constitutionnel que du Conseil d'Etat, le fait de ne pas consulter un organisme dont l'avis est obligatoire préalable à une décision entache cette décision, à tout le moins, du vice d'incompétence négative, voire dans certaines circonstances de celui du détournement de procédure.

Il serait tout aussi vain de la part du gouvernement de soutenir que l'urgence obligeait à procéder de la sorte. Le vote de la loi créant la Commission de l'article 25 et son installation permettait parfaitement que le projet de loi d'habilitation soit transmis à ladite Commission pour recueillir son avis avant que le Parlement n'en soit saisi. Considérant que les prochaines élections législatives auront lieu, selon le calendrier constitutionnel, en 2012, les choses pouvaient être faites dans l'ordre constitutionnel !

On observera, enfin, que dans une matière bien différente vous vous êtes montré attentif à l'ordonnancement juridique et à l'ordre d'adoption des textes. Ainsi dans une décision du 29 août 2002 relatif à la création des juridictions de proximité, vous aviez considéré que la loi ordinaire créant lesdites juridictions ne pouvait entrer en vigueur avant que le statut garantissant l'indépendance des juges de proximité n'ait été adopté par voie de loi organique (Décision n°2002-461 DC du 29 août 2002).

Au cas présent, votre raisonnement doit s'appliquer de plus fort et radicalement, en considérant que le présent projet de loi portant habilitation du gouvernement à procéder par voie d'ordonnance ne pouvait être adopté avant que la Commission prévue par l'article 25 de la Constitution soit créée et installée afin qu'elle puisse donner son avis sur ledit texte avant son examen par le Parlement.

Pour toutes ces raisons, les articles 2, 3 et 4, entachés du vice d'incompétence négative voire de détournement de procédure, devront être invalidés pour violation de l'article 25 de la Constitution.

II. Sur la violation du premier alinéa de l'article 25

L'article 2 de la loi habilite le gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le nombre de députés élus par les Français établis hors de France. Cette disposition viole l'alinéa 1er de l'article 25 de la Constitution.

Il découle, en effet, de l'article 25 de la Constitution pris en son alinéa 1er que relève de la loi organique la fixation du nombre des députés.

Certes, la loi organique dont vous êtes saisi par ailleurs détermine à l'article L.O. 119 du code électoral le nombre de 577 députés maximum.

Il est certain que le nombre de députés élus par les Français établis hors de France aurait dû, également, être fixé par la loi organique et non par la loi ordinaire. C'est ainsi que s'exprimait le rapporteur de la Commission des Lois du Sénat en indiquant clairement que " De là, en principe, le nombre de ces députés doit être fixé par une loi organique, la répartition des sièges étant prévue par une loi ordinaire " (Sénat, Commission des Lois, Rapport n° 120, page 17, paragraphe 4).

On ne saurait mieux dire.

Aussi, en choisissant la voie de la loi ordinaire et, de surcroît, pour habilitation du gouvernement à fixer ce nombre par voie d'ordonnance, le législateur a violé le premier alinéa de l'article 25 de la Constitution.

De ce chef, encore, l'invalidation est encourue.

III. Sur la violation de l'article 34 de la Constitution et de l'article 4 de la Constitution

3.1. L'article 34 de la Constitution a été méconnu.

L'article 34 de la Constitution dispose que : " la loi fixe les règles du régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ".

Donc, le législateur ne saurait, sans méconnaître sa compétence, habiliter le Gouvernement, tout à la fois, à déterminer le nombre de députés par département et par collectivité, et, à procéder au découpage des circonscriptions. La tradition républicaine, rappelée par le président François Mitterrand lorsqu'il refusa, le 2 octobre 1986, de signer une ordonnance portant délimitation des circonscriptions électorales.

En n'assumant pas sa compétence, le législateur a méconnu les dispositions de la Constitution.

3.2. L'article 4 de la Constitution n'a pas été non plus respecté.

L'article 4 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prescrit que " la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ".

Nouvel alinéa placé dans l'article 4 de la Constitution, il reprend votre jurisprudence classique sur le pluralisme politique qui constitue une condition même de la vie démocratique.

Dans ces conditions, il importe que le législateur lorsqu'il statue sur le régime électoral des députés, et particulièrement en déterminant la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions épuise, d'une part, sa compétence en sorte que, d'autre part, les conditions de pluralisme et de traitement équitable des partis et groupements politiques soient totalement garanties.

Or, au cas particulier, l'article 2 de la loi querellée méconnait ces prescriptions constitutionnelles.

La loi laisse à l'ordonnance le soin de déterminer le nombre de députés élus par les Français établis hors de France, sans critères préétablis, mais aussi de répartir le nombre total de députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les députés élus par les français établis hors de France. Personne ne peut se tromper sur la portée de cette imprécision dont souffre la loi d'habilitation. Il s'agit de laisser une certaine latitude pour répartir les députés selon une clé propre à garantir les retours d'affection électorale.

Ainsi, en s'abstenant de fixer dans la loi le nombre de députés relevant de ces catégories, et en particulier de celle des Français établis hors de France, le législateur a méconnu sa propre compétence telle que définie par l'article 34 de la Constitution renforcée par l'article 4 de la Constitution.

IV. Sur la violation du principe d'égalité de suffrage par l'article 3 de la loi.

L'article 3 de la loi prévoit l'élection des députés élus par les français établis hors de France au mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

4.1. La Commission aurait dû se prononcer sur la fixation du nombre de députés élus par les français établis hors de France.

Il est pour le moins étonnant que cette question n'ait pas été soumise au préalable à cette commission de l'article 25 de la Constitution. C'est pourtant, et personne n'en doute, un sujet de la plus haute importance car de nature à modifier l'équilibre de la composition de l'Assemblée Nationale et, au prix d'un ajustement savant, de créer une sorte de variable d'ajustement pour temps électoraux délicats. C'est une question touchant au pluralisme et à l'équilibre de la représentation de la vie politique, qui ne pouvait pas échapper à l'avis préalable de la Commission de l'article 25.

De même, la Commission aurait dû pouvoir donner son avis sur les critères retenus pour fixer le nombre de cette nouvelle catégorie de députés représentant les Français de l'étranger: " prend en compte les données inscrites au registre des français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire ". Cette notion de " prise en compte " est pour le moins floue et ce d'autant plus qu'il s'agit d'une innovation quant à la composition de l'Assemblée Nationale. La commission aurait donc dû pouvoir donner son avis sur ce point.

Dans la même logique, il est pour le moins étonnant que la Commission n'ait pas pu se prononcer sur le choix fait par le législateur de retenir le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection de ces députés représentants les français de l'étranger.

4.2. Le choix du mode de scrutin majoritaire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Considérant la nature particulière de leur circonscription d'élection et de leur nombre limité, même s'il est inconnu au jour de la saisine, le choix d'un tel mode de scrutin ne peut que conduire à des situations déséquilibrées au regard des principes démocratiques.

Quel sens donner à un tel mode de scrutin pour un député représentant, par exemple, les français établis sur le continent asiatique ? Comment pourra-t-il faire une campagne sinon pendant 5 ans pour toucher l'ensemble de ses électeurs ? Il convient d'ailleurs de rappeler que l'Assemblée des Français de l'étranger, a, par deux fois en 2007 et 2008, adopté une recommandation demandant que le mode de scrutin soit à la proportionnelle.

Au regard de la spécificité de la zone géographique représentée par les députés élus par les français établis hors de France, il apparait, au regard des principes d'égalité de suffrage et de représentation que vous avez dégagé dans votre décision du 18 décembre 1986 (Décision n° 86-218), que le choix du mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

***

Nous vous prions, Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil, en l'expression de notre haute considération.Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,

2 rue de Montpensier,

75002 Paris

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la Commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés telle qu'adoptée par le Parlement.

Il vous est tout d'abord demandé de veiller à ce que la loi d'habilitation soumise à votre examen respecte votre jurisprudence telle qu'issue de la décision du 18 novembre 1986 (Décision n° 86-218).

A l'appui de cette saisine, nous développons plus particulièrement les griefs et moyens suivants à l'encontre des articles 2, 3 et 4 de la loi.

I. Sur la violation du troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution

I.1. Les articles 2, 3 et 4 de la loi ici critiquée autorisent le gouvernement à prendre par voie d'ordonnances certaines mesures visant à délimiter les circonscriptions législatives et modifier la répartition des sièges de députés.

Cet objet correspond très précisément au champ de compétence de la Commission instituée par l'article 25 de la Constitution disposant qui dispose :

" Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ".

Certes, la présente loi fixe, en son article 1er, la composition et les règles de fonctionnement de ladite Commission prévue par la Constitution. Mais précisément, pour respecter pleinement les prescriptions constitutionnelles issues de la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il eut fallu que cette commission soit créée par un premier texte et qu'ensuite, et une fois installée, elle soit saisie d'un projet de loi distinct relatif au découpage des circonscriptions et à la modification de la répartition des sièges de députés, y compris dès lors que l'objet du projet de loi aurait été d'autoriser le gouvernement à procéder par voie d'ordonnances comme en l'espèce.

I.2. Or, en l'occurrence, le législateur a fait coïncider ces deux étapes qui auraient dues être distinctes.

Par voie de conséquence du dispositif adopté par le législateur, la Commission ne pourra pas être saisie du projet de loi lui-même fixant le champ de l'habilitation législative à procéder par voie d'ordonnance au titre de l'article 38 de la Constitution et rendre ainsi un avis que le Constituant a expressément voulu lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

La future Commission ne pourra en l'espèce qu'être saisie des projets d'ordonnances à l'exclusion du projet de loi d'habilitation qui définit le champ d'action du pouvoir exécutif quant aux modalités de découpage électoral et de répartition des députés dans les circonscriptions.

Les nouvelles prescriptions constitutionnelles ne seront donc pas respectées puisque ce sont ces ordonnances qui établiront le détail des règles en cause.

Cette Commission indépendante doit donc pleinement remplir son office sauf à ce que sa raison d'être soit ignorée.

Il ne serait, en outre, pas sérieux de soutenir que seuls les projets d'ordonnance doivent être soumis à l'avis de ladite commission.

Par construction, il est clair que la rédaction de l'article 25 de la Constitution vise tous les projets de loi et donc, implicitement mais nécessairement, les projets d'habilitation à procéder par voie d'ordonnance.

D'abord, parce que les lois d'habilitation présentées au titre de l'article 38 de la Constitution sont bien issues de projets de lois au sens de la Constitution et que l'article 25 nouveau de la Constitution n'a pas pu avoir pour objet de restreindre la portée des termes " projet de loi " en excluant les textes d'habilitation de l'article 38 de la Constitution.

Ensuite, il est certain que les projets de loi habilitant le gouvernement à procéder par voie d'ordonnance en matière électorale comportent des dispositions touchant aux principes mêmes que la nouvelle commission a pour mission de faire respecter en amont. Il n'est qu'à lire les articles 2, 3 et 4 du présent texte pour mesurer combien les règles énoncées touchent à la substance des conditions d'expression du suffrage.

Ainsi, par exemple, il eut fallu, à tout le moins, que la Commission se prononce sur l'étendue et la portée de l'habilitation législative.

Or, en adoptant un dispositif différent de celui du précédent redécoupage, en 1986, le législateur ne permet pas à la Commission d'assurer le respect des principes à valeur constitutionnelle qui ont été précisées avec les " strictes réserves d'interprétation " par vos décisions 208 DC et 218 DC des 1er-2 juillet et 18 novembre 1986.

Votre jurisprudence commande que " l'Assemblée nationale... doit être élue sur des bases essentiellement démographiques "... et que..." si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ".

La commission de l'époque avait alors vérifié, dans son avis du 11 juillet 1986, que les règles définies par la loi " étaient bien appliquées compte tenu des strictes réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel dans sa décision des 1er-2 juillet et qui conditionnent la conformité de cette loi à la Constitution ", à savoir :

- les circonscriptions doivent recouvrir un territoire continu,

- les limites cantonales doivent être respectées sauf pour PLM ainsi que dans les départements comportant un ou plusieurs cantons constitués par un territoire discontinu ou dont la population était supérieure à 40 000 habitants,

- la population d'une circonscription ne doit pas s'écarter de plus de 20% de la population moyenne des circonscriptions du département.

S'agissant des autres règles relatives au découpage, vous aviez alors considéré qu'il convenait :

- en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40 000 habitants ne valait que pour ces seuls cantons ;

- en deuxième lieu, que la mise en oeuvre de l'écart maximum (de 20%) devait être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; l'utilisation de cette faculté ne pourra intervenir que dans une mesure limitée et devra s'appuyer, cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ;

- en troisième lieu enfin que la délimitation des circonscriptions ne devait procéder d'aucun arbitraire.

La loi n°86-825 du 11 juillet 1986 créant, par son article 7, une commission chargée d'examiner le projet d'ordonnance prévu par l'article 5 de la même loi.

En effet, cette commission avait été créée par la loi portant habilitation du gouvernement à procéder par voie d'ordonnance. Dès lors, sa création coïncidant avec l'habilitation elle-même, la commission de 1986 ne pouvait pas se prononcer sur le texte l'instituant. Or, au cas présent, la situation est doublement différente :

- d'une part, et encore une fois, la commission créée par l'article 1er de la loi critiquée est prévue par la Constitution elle-même et non par le texte d'habilitation.

Et,

- d'autre part, l'office de la Commission de l'article 25 de la Constitution n'est pas limité à l'examen des projets d'ordonnance mais à tout projet ou proposition de loi relatif à la délimitation des circonscriptions ou à la répartition des députés ou des sénateurs.

Dès lors, sauf à vider l'article 25 de la Constitution de sa substance, dès après son adoption, la Commission aurait dû être saisie du projet de loi d'habilitation puis, mais seulement dans un second temps, des projets d'ordonnance.

I.3. Le législateur n'a pas respecté la volonté du Constituant de créer une commission " indépendante " (article 25 de la Constitution) et le législateur n'a pas respecté les garanties du pluralisme politique (article 4 de la Constitution).

La composition de la Commission et les modalités de désignation de ses membres ne sont pas entourées de garanties suffisantes au regard de l'article 25 de la Constitution tel qu'éclairé par les travaux parlementaires et l'article 4 de la Constitution.

En effet, cette commission a été instituée aux fins d'assurer une mise en oeuvre des modalités concrètes de l'expression du suffrage universel qui satisfasse pleinement les principes d'égalité et de pluralisme. Il convient, à cet égard, que tout soit organisé pour éviter un quelconque risque de dérive partisane dans le redécoupage des circonscriptions législatives et, partant, pour assurer l'impartialité et la transparence de cet exercice.

Pour satisfaire l'exigence constitutionnelle d'indépendance prescrite par l'article 25 de la Constitution, il eut fallu, à tout le moins, suivre le principe énoncé par le dernier alinéa de l'article 4 de la Constitution qui énonce que la loi " garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ".

Or, l'article 1er de la loi déférée (article L. 567-1 du code électoral) prévoit que la commission comprend :

" 1° Une personnalité qualifiée nommée par le Président de la République ;

" 2° Une personnalité qualifiée nommée par le Président de l'Assemblée nationale ;

" 3° Une personnalité qualifiée nommée par le Président du Sénat ;

" 4° Un membre du Conseil d'État, d'un grade au moins égal à celui de conseiller d'État, élu par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

" 5° Un membre de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

" 6° Un membre de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller-maître, élu par la chambre du conseil de la Cour des comptes.

" Les personnalités mentionnées aux 2° et 3° sont désignées par le président de chaque assemblée après avis de la commission permanente chargée des lois électorales de l'assemblée concernée. La désignation ne peut intervenir lorsque les votes négatifs représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de ladite commission.

" La commission est présidée par la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République ".

C'est ainsi que la moitié des membres de cette commission - dont son président - sera nommée, pour un mandat de six ans par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, tous trois de même sensibilité politique. En tout état de cause, et même en supposant pour les seuls besoins du raisonnement que le Sénat connaisse un jour l'alternance - hypothèse bien peu crédible à ce jour - la majorité politique nommera toujours au moins deux des personnalités qualifiées dont le président de la Commission.

Car, en outre, ce n'est pas la commission indépendante qui élit son président. En effet, celui-ci est désigné par le Président de la République.

Force est donc de constater qu'aucune garantie n'est apportée par la loi à la participation équitable des partis et groupements politiques qui composent actuellement l'Assemblée nationale et le Sénat.

La prescription d'indépendance et le principe de représentation pluraliste auraient dû conduire à ce que l'opposition dispose d'au moins un siège dans cette commission dont, faut-il le rappeler, la mission est de donner un avis obligatoire sur les projets de répartition des députés et les modalités de découpage des circonscriptions électorales, soit donc les questions qui touchent au plus près l'égalité devant le suffrage universel.

La volonté du Constituant comme la lettre des articles 25 et 4 de la Constitution sont donc manifestement méconnus.

I.4. On relèvera, enfin, que de jurisprudence constante tant du Conseil Constitutionnel que du Conseil d'Etat, le fait de ne pas consulter un organisme dont l'avis est obligatoire préalable à une décision entache cette décision, à tout le moins, du vice d'incompétence négative, voire dans certaines circonstances de celui du détournement de procédure.

Il serait tout aussi vain de la part du gouvernement de soutenir que l'urgence obligeait à procéder de la sorte. Le vote de la loi créant la Commission de l'article 25 et son installation permettait parfaitement que le projet de loi d'habilitation soit transmis à ladite Commission pour recueillir son avis avant que le Parlement n'en soit saisi. Considérant que les prochaines élections législatives auront lieu, selon le calendrier constitutionnel, en 2012, les choses pouvaient être faites dans l'ordre constitutionnel !

On observera, enfin, que dans une matière bien différente vous vous êtes montré attentif à l'ordonnancement juridique et à l'ordre d'adoption des textes. Ainsi dans une décision du 29 août 2002 relatif à la création des juridictions de proximité, vous aviez considéré que la loi ordinaire créant lesdites juridictions ne pouvait entrer en vigueur avant que le statut garantissant l'indépendance des juges de proximité n'ait été adopté par voie de loi organique (Décision n°2002-461 DC du 29 août 2002).

Au cas présent, votre raisonnement doit s'appliquer de plus fort et radicalement, en considérant que le présent projet de loi portant habilitation du gouvernement à procéder par voie d'ordonnance ne pouvait être adopté avant que la Commission prévue par l'article 25 de la Constitution soit créée et installée afin qu'elle puisse donner son avis sur ledit texte avant son examen par le Parlement.

Pour toutes ces raisons, les articles 2, 3 et 4, entachés du vice d'incompétence négative voire de détournement de procédure, devront être invalidés pour violation de l'article 25 de la Constitution.

II. Sur la violation du premier alinéa de l'article 25

L'article 2 de la loi habilite le gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le nombre de députés élus par les Français établis hors de France. Cette disposition viole l'alinéa 1er de l'article 25 de la Constitution.

Il découle, en effet, de l'article 25 de la Constitution pris en son alinéa 1er que relève de la loi organique la fixation du nombre des députés.

Certes, la loi organique dont vous êtes saisi par ailleurs détermine à l'article L.O. 119 du code électoral le nombre de 577 députés maximum.

Il est certain que le nombre de députés élus par les Français établis hors de France aurait dû, également, être fixé par la loi organique et non par la loi ordinaire. C'est ainsi que s'exprimait le rapporteur de la Commission des Lois du Sénat en indiquant clairement que " De là, en principe, le nombre de ces députés doit être fixé par une loi organique, la répartition des sièges étant prévue par une loi ordinaire " (Sénat, Commission des Lois, Rapport n° 120, page 17, paragraphe 4).

On ne saurait mieux dire.

Aussi, en choisissant la voie de la loi ordinaire et, de surcroît, pour habilitation du gouvernement à fixer ce nombre par voie d'ordonnance, le législateur a violé le premier alinéa de l'article 25 de la Constitution.

De ce chef, encore, l'invalidation est encourue.

III. Sur la violation de l'article 34 de la Constitution et de l'article 4 de la Constitution

3.1. L'article 34 de la Constitution a été méconnu.

L'article 34 de la Constitution dispose que : " la loi fixe les règles du régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ".

Donc, le législateur ne saurait, sans méconnaître sa compétence, habiliter le Gouvernement, tout à la fois, à déterminer le nombre de députés par département et par collectivité, et, à procéder au découpage des circonscriptions. La tradition républicaine, rappelée par le président François Mitterrand lorsqu'il refusa, le 2 octobre 1986, de signer une ordonnance portant délimitation des circonscriptions électorales.

En n'assumant pas sa compétence, le législateur a méconnu les dispositions de la Constitution.

3.2. L'article 4 de la Constitution n'a pas été non plus respecté.

L'article 4 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prescrit que " la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ".

Nouvel alinéa placé dans l'article 4 de la Constitution, il reprend votre jurisprudence classique sur le pluralisme politique qui constitue une condition même de la vie démocratique.

Dans ces conditions, il importe que le législateur lorsqu'il statue sur le régime électoral des députés, et particulièrement en déterminant la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions épuise, d'une part, sa compétence en sorte que, d'autre part, les conditions de pluralisme et de traitement équitable des partis et groupements politiques soient totalement garanties.

Or, au cas particulier, l'article 2 de la loi querellée méconnait ces prescriptions constitutionnelles.

La loi laisse à l'ordonnance le soin de déterminer le nombre de députés élus par les Français établis hors de France, sans critères préétablis, mais aussi de répartir le nombre total de députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les députés élus par les français établis hors de France. Personne ne peut se tromper sur la portée de cette imprécision dont souffre la loi d'habilitation. Il s'agit de laisser une certaine latitude pour répartir les députés selon une clé propre à garantir les retours d'affection électorale.

Ainsi, en s'abstenant de fixer dans la loi le nombre de députés relevant de ces catégories, et en particulier de celle des Français établis hors de France, le législateur a méconnu sa propre compétence telle que définie par l'article 34 de la Constitution renforcée par l'article 4 de la Constitution.

IV. Sur la violation du principe d'égalité de suffrage par l'article 3 de la loi.

L'article 3 de la loi prévoit l'élection des députés élus par les français établis hors de France au mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

4.1. La Commission aurait dû se prononcer sur la fixation du nombre de députés élus par les français établis hors de France.

Il est pour le moins étonnant que cette question n'ait pas été soumise au préalable à cette commission de l'article 25 de la Constitution. C'est pourtant, et personne n'en doute, un sujet de la plus haute importance car de nature à modifier l'équilibre de la composition de l'Assemblée Nationale et, au prix d'un ajustement savant, de créer une sorte de variable d'ajustement pour temps électoraux délicats. C'est une question touchant au pluralisme et à l'équilibre de la représentation de la vie politique, qui ne pouvait pas échapper à l'avis préalable de la Commission de l'article 25.

De même, la Commission aurait dû pouvoir donner son avis sur les critères retenus pour fixer le nombre de cette nouvelle catégorie de députés représentant les Français de l'étranger: " prend en compte les données inscrites au registre des français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire ". Cette notion de " prise en compte " est pour le moins floue et ce d'autant plus qu'il s'agit d'une innovation quant à la composition de l'Assemblée Nationale. La commission aurait donc dû pouvoir donner son avis sur ce point.

Dans la même logique, il est pour le moins étonnant que la Commission n'ait pas pu se prononcer sur le choix fait par le législateur de retenir le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection de ces députés représentants les français de l'étranger.

4.2. Le choix du mode de scrutin majoritaire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Considérant la nature particulière de leur circonscription d'élection et de leur nombre limité, même s'il est inconnu au jour de la saisine, le choix d'un tel mode de scrutin ne peut que conduire à des situations déséquilibrées au regard des principes démocratiques.

Quel sens donner à un tel mode de scrutin pour un député représentant, par exemple, les français établis sur le continent asiatique ? Comment pourra-t-il faire une campagne sinon pendant 5 ans pour toucher l'ensemble de ses électeurs ? Il convient d'ailleurs de rappeler que l'Assemblée des Français de l'étranger, a, par deux fois en 2007 et 2008, adopté une recommandation demandant que le mode de scrutin soit à la proportionnelle.

Au regard de la spécificité de la zone géographique représentée par les députés élus par les français établis hors de France, il apparait, au regard des principes d'égalité de suffrage et de représentation que vous avez dégagé dans votre décision du 18 décembre 1986 (Décision n° 86-218), que le choix du mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

***

Nous vous prions, Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil, en l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, le 16 décembre 2008, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Daniel BOISSERIE, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, M. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Hervé FÉRON, Mme Aurélie FILIPPETTI, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Claude FRUTEAU, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Monique IBORRA, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mmes Marietta KARAMANLI, Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, M. Michel LEFAIT, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mme Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henry NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, MM. Philippe PLISSON, Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, MM. Christophe SIRUGUE, Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Philippe VUILQUE, Mme Chantal BERTHELOT, MM. Gérard CHARASSE, René DOSIÈRE, Paul GIACOBBI, Christian HUTIN, Serge LETCHIMY, Albert LIKUVALU, Mmes Jeanny MARC, Martine PINVILLE, M. Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Marcel ROGEMONT et Mme Christiane TAUBIRA, députés,

et, le même jour, par MM. Jean-Pierre BEL, Serge ANDREONI, Bernard ANGELS, Alain ANZIANI, Bertrand AUBAN, Claude BÉRIT-DÉBAT, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Mme Jacqueline CHEVÉ, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DAUDIGNY, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Alain FAUCONNIER, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Didier GUILLAUME, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Mme Raymonde LE TEXIER, M. André LEJEUNE, Mme Claudine LEPAGE, MM. Roger MADEC, Philippe MADRELLE, François MARC, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Jean-Marc PASTOR, Georges PATIENT, François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, François REBSAMEN, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. René TEULADE, André VANTOMME et Richard YUNG, sénateurs.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution, adoptée par le Parlement le 11 décembre 2008 ;

Vu le code électoral ;

Vu la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ;

Vu le décret n° 2008-1477 du 30 décembre 2008 authentifiant les chiffres des populations de métropole, des départements d'outre-mer, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 23 décembre 2008 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 1er à 3 ;

- SUR L'ARTICLE 1ER :

2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée insère dans le code électoral les articles L. 567-1 à L. 567-8 qui fixent les règles relatives à la composition de la commission prévue par le troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution, à la nomination de ses membres ainsi qu'à la durée et aux conditions d'accomplissement de leur mandat ; que ces articles organisent, en outre, les conditions dans lesquelles cette commission est saisie et se prononce sur les projets de texte et propositions de loi qui lui sont soumis ;

3. Considérant que, selon les requérants, la composition de la commission méconnaît l'exigence d'indépendance énoncée par l'article 25 de la Constitution et le " principe de représentation pluraliste " prévu par son article 4 ; qu'ils font valoir que la moitié de ses membres, dont le président, seront nommés par des autorités de la même sensibilité politique ; qu'ils soutiennent qu'eu égard à la mission confiée à cette commission, la loi aurait dû prévoir la participation équitable des partis et groupements politiques qui composent le Parlement ; que, dès lors, selon les députés requérants, un siège aurait dû être réservé à l'opposition au sein de cette commission tandis que, selon les sénateurs requérants, l'opposition aurait dû se voir reconnaître le droit d'en désigner un membre au moins ;

. En ce qui concerne l'indépendance de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution :

4. Considérant que le troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution prévoit l'institution d'une " commission indépendante " ; que cette commission permanente est chargée de se prononcer sur tous les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel de vérifier qu'en fixant sa composition ainsi que ses règles d'organisation et de fonctionnement, le législateur n'a pas privé cette règle de garanties légales ;

5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi déférée, la commission comprend, à concurrence de la moitié de ses membres : " - 4° Un membre du Conseil d'État, d'un grade au moins égal à celui de conseiller d'État, élu par l'assemblée générale du Conseil d'État ; - 5° Un membre de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale de la Cour de cassation ; - 6° Un membre de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller-maître, élu par la chambre du conseil de la Cour des comptes " ; que le législateur a entendu prévoir la désignation d'un membre du Conseil d'État et de deux magistrats du siège de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, ayant respectivement un grade au moins égal à celui de conseiller d'État, de conseiller et de conseiller-maître ; que, toutefois, l'indépendance reconnue à la commission implique, dans l'intention même du législateur, que ses membres désignés par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, soient élus uniquement par ceux qui, à la date de l'élection, exercent un service effectif dans leur corps ;

6. Considérant, en second lieu, qu'en vertu de l'article L. 567-2 du code électoral, les membres de la commission sont nommés pour une durée de six ans non renouvelable ; que seule celle-ci " peut suspendre le mandat de l'un d'eux ou y mettre fin si elle constate, à l'unanimité des autres membres, qu'il se trouve dans une situation d'incompatibilité, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué à ses obligations " ; que son article L. 567-3, d'une part, rend incompatibles les fonctions de membre de la commission avec l'exercice de tout mandat électif régi par le code électoral et, d'autre part, interdit que, dans l'exercice de leurs attributions, les membres de la commission puissent recevoir d'instructions de quelque autorité que ce soit ; que son article L. 567-5 interdit de révéler le contenu des débats, votes et documents de travail internes ; qu'enfin, en application de l'article L. 567-8, le président de la commission est ordonnateur de ses crédits et, au surplus, la commission n'est pas soumise à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ; que ces dispositions permettent de garantir l'indépendance de la commission consultative prévue par l'article 25 de la Constitution ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance des " garanties du pluralisme politique " :

7. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 4 de la Constitution : " La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et des groupements politiques à la vie démocratique de la Nation " ;

8. Considérant qu'en vertu des articles L.O. 567-9 et L. 567-1 du code électoral, les personnalités qualifiées que comprend la commission, qui ont vocation à être choisies pour leur expérience ou leur expertise juridique ou scientifique en matière électorale, sont respectivement nommées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat après avis des commissions compétentes ; que la désignation ne peut intervenir lorsque les votes négatifs représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de celles-ci ;

9. Considérant que la commission prévue par l'article 25 de la Constitution est chargée de veiller au respect du principe d'égalité devant le suffrage ; qu'elle est, par la volonté du constituant, dotée d'un statut d'indépendance ; que, si la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ou la modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs participent de la vie démocratique de la Nation, la garantie d'indépendance et les règles d'incompatibilité prévues par l'article L. 567-3 du code électoral qui l'assurent interdisent que les partis ou groupements politiques soient directement ou indirectement représentés au sein de la commission ; que, dès lors, le grief tiré de ce que la composition de la commission méconnaîtrait le troisième alinéa de l'article 4 de la Constitution doit être écarté ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sous la réserve énoncée au considérant 5, l'article 1er de la loi déférée n'est pas contraire aux articles 4 et 25 de la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 2 :

11. Considérant que le I de l'article 2 de la loi déférée autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances, d'une part, à la fixation du nombre total de députés élus par les Français établis hors de France et à la mise à jour de la répartition des sièges de députés élus dans les départements, en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d'outre-mer et, d'autre part, à la mise à jour de la délimitation des circonscriptions législatives dans ces collectivités et à la délimitation des circonscriptions législatives des Français établis hors de France ; que le II de cet article fixe les règles auxquelles le Gouvernement doit se conformer dans la mise en oeuvre du I ;

. En ce qui concerne la consultation de la commission créée par l'article 25, dernier alinéa, de la Constitution :

12. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de n'avoir pas été soumises à la commission indépendante prévue par le dernier alinéa de l'article 25 de la Constitution et créée par la loi organique adoptée le même jour ; qu'ils estiment que cette omission est constitutive d'un détournement de procédure ;

13. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution : " Une commission indépendante... se prononce... sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs " ; que, par lui-même, le I de l'article 2 qui habilite le Gouvernement à le faire par ordonnances ne réalise pas de telles opérations ; que son II, qui fixe les modalités générales de la délimitation des circonscriptions et de la répartition des sièges, ne prive pas davantage ladite commission du pouvoir de formuler utilement un avis sur les projets d'ordonnance qui lui seront soumis ; que, par suite, les dispositions de l'article 2 n'entrent pas dans la catégorie des projets de texte dont elle est obligatoirement saisie ;

14. Considérant qu'il était loisible au législateur d'adopter au sein d'une même loi les dispositions fixant la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement de ladite commission et les dispositions habilitant le Gouvernement à répartir les sièges de députés et à délimiter les circonscriptions législatives ; qu'en conséquence le grief tiré du détournement de procédure doit être écarté ;

. En ce qui concerne les griefs tiré de l'incompétence négative et de la méconnaissance de l'article 4 de la Constitution :

15. Considérant que, selon les requérants, l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 2 de la loi déférée méconnaît la tradition républicaine selon laquelle le découpage électoral ne pourrait être réalisé que par la loi ; qu'ils soutiennent, en particulier, que l'article 34 de la Constitution renforcé par son article 4 interdit au législateur d'habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnances, d'une part, pour fixer sans critères préétablis le nombre de députés représentant les Français établis hors de France et, d'autre part, pour répartir le nombre total de députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les circonscriptions législatives des Français établis hors de France ;

16. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 38 de la Constitution le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre, par voie d'ordonnances, pendant un délai limité et dans les conditions prévues par son deuxième alinéa, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ; qu'au nombre des matières ressortissant à la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution figure la fixation des règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires ; que la répartition des sièges de députés, dans la limite fixée par l'article L.O. 119 du code électoral, tel qu'il résulte de la loi organique adoptée le 11 décembre 2008, est une composante de ce régime ; qu'en outre, la tradition républicaine ne saurait être utilement invoquée pour soutenir qu'un texte législatif qui la contredit serait contraire à la Constitution qu'autant que cette tradition aurait donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa 1er du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; que le principe invoqué par les requérants, qui ne résulte d'aucune disposition législative antérieure à la Constitution de 1946, est, en tout état de cause, expressément contredit par la Constitution du 4 octobre 1958 ;

17. Considérant, dès lors, que, sans qu'il en résulte une atteinte à l'article 4 de la Constitution, l'article 38 de la Constitution permet au législateur d'autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnances à la fixation du nombre de députés élus par les Français établis hors de France et à la répartition des députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les circonscriptions législatives des Français établis hors de France ;

18. Considérant, en second lieu, que, si l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation ; que sont précisément définies, en l'espèce, les dispositions législatives faisant l'objet de l'habilitation, ainsi que les conditions dans lesquelles il sera procédé à leur adoption par voie d'ordonnances ;

19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de ce que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence doivent être écartés ;

. En ce qui concerne le principe de l'égalité devant le suffrage :

20. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Constitution, la République " assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion " ; que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum " et, dans son troisième alinéa, que le suffrage " est toujours universel, égal et secret " ; que, selon le troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, " les députés à l'Assemblée nationale... sont élus au suffrage direct " ;

21. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions législatives respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ;

22. Considérant, en premier lieu, que le premier alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée prévoit que les opérations de délimitation des circonscriptions législatives sont mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques sous réserve des adaptations justifiées par des motifs d'intérêt général " en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales " ; que cette règle, qui permet de déterminer, de manière différente selon les circonscriptions, les bases démographiques à partir desquelles sont répartis les sièges de députés, méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage ; qu'il s'ensuit que 1'habilitation donnée au Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, aux fins de procéder, dans les conditions précitées, à de telles adaptations pour délimiter les circonscriptions électorales doit être déclarée contraire à la Constitution ;

23. Considérant, en deuxième lieu, que le deuxième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée dispose que " le nombre de députés ne peut être inférieur à deux pour chaque département " ; que le nombre total des députés, qui, selon l'article 24 de la Constitution, ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, a été fixé à ce nombre par la loi organique adoptée le 11 décembre 2008 ; que le dernier alinéa de l'article 24 de la Constitution impose, en outre, d'y inclure la représentation à l'Assemblée nationale des Français établis hors de France ; qu'ainsi, depuis la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés par la loi du 24 novembre 1986 susvisée, le nombre total de députés élus dans les départements doit être réduit alors que le chiffre de leur population, authentifié par le décret du 30 décembre 2008 susvisé, a augmenté de plus de 7 600 000 personnes ; que, dès lors, eu égard à l'importante modification de ces circonstances de droit et de fait, le maintien d'un minimum de deux députés pour chaque département n'est plus justifié par un impératif d'intérêt général susceptible d'atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il s'ensuit que les dispositions précitées doivent être déclarées contraires à la Constitution ;

24. Considérant, en outre, que les députés élus dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution doivent également être élus sur des bases essentiellement démographiques ; qu'aucun impératif d'intérêt général n'impose que toute collectivité d'outre-mer constitue au moins une circonscription électorale ; qu'il ne peut en aller autrement, si la population de cette collectivité est très faible, qu'en raison de son particulier éloignement d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer ;

25. Considérant, en troisième lieu, que le troisième alinéa du 1° du II de l'article 2 dispose, d'une part, que " sauf exception justifiée par des raisons géographiques ou démographiques, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu " et, d'autre part, que " sont entièrement compris dans la même circonscription pour l'élection d'un député d'un département toute commune dont la population est inférieure à 5 000 habitants ainsi que tout canton constitué par un territoire continu dont la population est inférieure à 40 000 habitants et qui est extérieure aux circonscriptions des villes de Paris, Lyon et Marseille " ; qu'enfin, le quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 autorise, pour permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général, des écarts de population entre les circonscriptions dans la limite de 20 % par rapport à la population moyenne des circonscriptions du département, de la collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution ou de la Nouvelle-Calédonie ;

26. Considérant qu'en elle-même, chacune de ces trois dispositions ne méconnaît pas la Constitution ; que les deux premières peuvent être utilement employées pour garantir l'égalité devant le suffrage ; qu'elles pourraient, toutefois, par leur cumul ou par les conditions de leur application, donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscription ou aboutir à créer des situations où le principe d'égalité serait méconnu ; qu'en conséquence, la faculté de ne pas constituer une circonscription en un territoire continu, celle de ne pas respecter certaines limites communales ou cantonales lorsque les conditions précitées le permettent, ainsi que la mise en oeuvre de l'écart maximum mentionné au quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 doivent être réservées à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; qu'il ne pourra y être recouru que dans une mesure limitée et en s'appuyant, au cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ; que leur mise en oeuvre devra être strictement proportionnée au but poursuivi ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

27. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du 4° du II de l'article 2 de la loi déférée : " L'évaluation du nombre de Français établis dans chaque pays étranger prend en compte les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire " ; que la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques impose que le nombre de députés soit fixé et les circonscriptions délimitées en fonction de la totalité de la population enregistrée ;

28. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée " est entièrement comprise dans la même circonscription pour l'élection d'un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription électorale figurant au tableau n° 2 annexé à l'article 3 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, dès lors que cette circonscription électorale ne comprend pas de territoires très éloignés les uns des autres " ; que l'exigence selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques impose, sauf exception spécialement justifiée par des considérations géographiques, que la délimitation des circonscriptions tienne compte de l'écart maximum toléré entre la population de chaque circonscription et la population moyenne, prévu par le quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée pour les départements, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie ;

- SUR L'ARTICLE 3 :

29. Considérant que les requérants critiquent le I de l'article 3 de la loi déférée qui prévoit que les députés représentant les Français établis hors de France seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours ; qu'ils estiment que, compte tenu de la spécificité de la zone géographique représentée, cette disposition est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard du principe d'égalité devant le suffrage ;

30. Considérant que, si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ; qu'en outre, comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France représenteront au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d'élection ; que les dispositions du I de l'article 3 de la loi déférée, qui se bornent à prévoir que ces députés seront élus selon le même mode de scrutin que les députés élus sur le territoire de la République, ne méconnaissent aucune exigence constitutionnelle ;

31. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

D É C I D E :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution :

- les mots : " en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales " figurant au premier alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés ;

- le deuxième alinéa du 1° du II du même article 2.

Article 2.- Sous les réserves énoncées aux considérants 5, 24, 26, 27 et 28, le surplus de l'article 2 et les articles 1er et 3 de la même loi ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 8 janvier 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 08 janvier 2009 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 08 janvier 2009 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2008-573 DC du 08 janvier 2009

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Origine de la décision

Date de la décision : 08/01/2009

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