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§ France, Conseil constitutionnel, 16 décembre 2010, 2010-620

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Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2010-620
Numéro NOR : CONSTEXT000023428860 ?
Numéro NOR : CSCL1032665S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2010-12-16;2010.620 ?

Saisine :

Paris, le 1er décembre 2010

Monsieur le Président,

Mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel,

Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2011.

Sur l'atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale

La loi organique relative à la dette sociale ouvrait la voie à des transferts de ressources stables et durables de la sécurité sociale vers la Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale (CADES) au risque de dégrader les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et de compromettre directement la réalisation des objectifs de celle-ci. Ces craintes sont confirmées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 qui méconnaît de ce fait les exigences constitutionnelles rappelées de manière constante par votre juridiction (voir tout particulièrement vos décisions 2001-453 DC du 18 décembre 2001, cons. 21 et 2002-463 DC du 12 décembre 2002, cons. 27).

Conscient de ce risque d'inconstitutionnalité, vous avez eu la sagesse de réagir sous la forme d'une double réserve d'interprétation destinée à éviter une dérive de la dette sociale et un déséquilibre des comptes de la sécurité sociale (votre décision n°2010-616 DC du 10 novembre 2010). Il vous appartient aujourd'hui de constater que vos avertissements n'ont pas été entendus par le législateur.

D'une part, vous avez enjoint au législateur de prévoir des ressources suffisantes pour que le terme prévu pour le remboursement de la dette sociale ne soit pas dépassé. Cette obligation s'impose y compris pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ainsi que le confirment les commentaires rédigés sur cette décision aux Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel. Or, vous pourrez constater que les modalités retenues pour le remboursement de la dette sociale ne sont manifestement pas à la hauteur de cet objectif.

D'autre part, vous avez rappelé que « les lois de financement de la sécurité sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d'amortissement de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année à venir ». Ce n'est que sous cette stricte réserve que vous avez admis la constitutionnalité des dispositions de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale. Or, il est manifeste que l'extinction programmée - à très court terme - de deux des trois taxes affectées au régime général en compensation du transfert de recettes stables vers la CADES entraînera une perte de recette du régime général dont le financement pérenne n'est dès lors pas assuré. La certitude de l'extinction des ressources actuelles et l'incertitude des ressources qui peuvent ou non s'y substituer, créent une insécurité budgétaire qui conduira les dirigeants de la branche famille à ne plus prendre les décisions nécessaires au plein accomplissement de ses missions constitutionnelles.

En passant outre les principes rappelés dans votre décision n°2010-616 DC du 10 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi qui vous est présentement déférée méconnaît en effet de manière manifeste le dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » et porte ce faisant atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale (votre décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002). Il vous appartient dès lors de sanctionner la méconnaissance par le législateur de votre jurisprudence.

Cette méconnaissance est d'autant moins acceptable que votre décision, rendue le 10 novembre 2010, permettait une modification du projet de loi de financement de la sécurité sociale afin d'éviter une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Votre jurisprudence autorise assurément des modifications introduites par voie d'amendement – y compris lors de la Commission mixte paritaire – lorsqu'elles sont dictées « par la nécessité de respecter la Constitution » (votre décision 2000-430 DC). En l'occurrence, la modification du projet n'était pas seulement possible mais impérative eu égard à votre décision du 10 novembre 2010.

Il vous appartient désormais de démontrer au législateur la force juridique qui s'attache à votre jurisprudence et de censurer en conséquence les dispositions de la loi qui vous est présentement déférée en tant qu'elles méconnaissent les exigences constitutionnelles dont vous êtes le gardien.

Sur l'atteinte au principe d'égalité

Vous pourrez en outre constater que l'article 12 ter (nouveau) de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2011 méconnaît le principe d'égalité devant la loi.

La loi relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a créé, à compter du 1er janvier 2006, une exonération de charges pour les associations ou entreprises de services à la personne agréées dans les conditions fixées à l'article L.129-1 du code du travail. Cette mesure a été codifiée à l'article L. 241-10 du code de la Sécurité sociale.

L'exonération porte sur les cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales. Elle s'applique aux gains et rémunérations versés aux salariés assurant des activités de services à la personne prévues par l'article D. 129-35 du code du travail. Les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) employant des personnels d'aide à la personne, à savoir des aides soignants et des agents de service (auxiliaires de vie) sont donc directement visés par cette mesure.

Le législateur, par la rédaction de l'article 12 ter du PLFSS vient restreindre la notion de domicile uniquement au domicile privatif des personnes âgées, excluant ainsi des exonérations de charges les personnes qui résident en établissement.

Ainsi, la suppression de la réduction de charges pour les personnels concernés des EHPAD constitue une mesure discriminatoire à l'égard des personnes dépendantes en établissement.

En effet la loi n°2005-841 du 26 juillet 2005 a un double objet :

- Favoriser l'emploi des services à la personne ;

- Alléger la charge financière des personnes en situation de handicap ou dépendance.

Au regard de cet objet, la nature du domicile ne constitue pas une différence de situation en lien direct avec la différence de traitement que réalise l'article 12 ter du PLFSS.

Dans les deux cas, la personne est prise en charge à son domicile : lorsque la personne âgée décide de quitter son domicile pour s'installer en établissement, celui-ci devient son nouveau lieu de vie et donc son domicile principal. L'article 102 du Code civil définit le domicile comme : « Le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement ».

L'article 103 précise que « le changement de domicile s'opère par le fait d'une habitation dans un autre lieu, joint à l'intention d'y fixer son principal établissement ». Compte tenu de leur âge et de leur niveau de dépendance, les résidents ne peuvent plus se maintenir dans leur domicile d'origine, c'est donc leur intention d'élire domicile dans des établissements qui constituent leurs lieux d'habitation effectifs réels puisqu'ils n'en possèdent plus d'autres.

De plus, la résidence de la personne âgée au sein d'un établissement habilité à l'aide sociale ouvre droit au bénéfice d'une allocation logement réservée aux logements occupés à titre de domicile principal.

Enfin, la chambre du résident en EHPAD est définie comme un domicile par d'autres réglementations (décret relatif à l'interdiction de fumer).

Par conséquent la restriction opérée par l'article 12 ter du PLFSS ne pèse pas sur les dépenses d'assurance maladie car elle ne concerne pas les personnels rémunérés sur la section soins.

La discrimination se fait donc au détriment des personnes les plus pauvres, puisque ce sont les établissements habilités à l'aide sociale qui sont concernés, et les plus dépendantes, puisque ce sont elles en pratique qui résident en établissement.

Ainsi, l'article 12 ter conduit à traiter différemment des personnes placées dans une situation identique et méconnaît à ce titre le principe d'égalité.

Pour l'ensemble de ces raisons, nous souhaitons qu'il plaise au Conseil de censurer la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I.- Sur l'article 9

A.- Les auteurs de la saisine font grief à la loi déférée de méconnaître l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale, d'une part, en instaurant un schéma de reprise de dette par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) qui ne satisferait pas aux conditions posées au deuxième alinéa de l'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 et, d'autre part, en instaurant un transfert sans compensation au profit de cette caisse de recettes précédemment affectées au financement de la branche famille de la sécurité sociale.

B.- Ces griefs ne sauraient être retenus.

1. Sur la conformité à la loi organique du schéma de reprise de dette par la CADES.

L'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 pose le principe selon lequel tout nouveau transfert de dette à la CADES doit être accompagné de l'affectation de ressources permettant de ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette portée par cette dernière. Depuis l'intervention de la loi organique du 13 novembre 2010, il est précisé que l'affectation de ressources peut se faire non seulement sous la forme du produit d'impositions de toutes natures mais aussi par le biais de la réalisation d'actifs au profit de la caisse.

La même loi organique autorise, à titre dérogatoire, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 à prévoir un transfert de dettes conduisant à accroître de quatre années la durée d'amortissement de la dette sociale et à financer, aussi, ce transfert de dettes par une augmentation des recettes fiscales assises sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

En vertu de ces dispositions, il incombait, ainsi que l'a jugé la décision n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010 à son considérant n° 4, à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 de prévoir l'ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale, dans des conditions assurant que le terme prévu pour celui-ci serait respecté.
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, tel est le cas des dispositions figurant à l'article 9 de la loi déférée.

a) Le PLFSS pour 2011 prévoit le transfert progressif à la CADES d'un montant total de 130 MdEUR qui se répartit de la façon suivante :

D'une part, le projet de loi de financement organise, dans la limite de 68 MdEUR, la reprise par la CADES des déficits comptables cumulés du régime général (hormis la branche accidents du travail et maladies professionnelles) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) au titre des exercices 2009 et 2010 ainsi que des déficits prévisionnels des branches maladie et famille du régime général pour l'année 2011 : c'est l'objet du nouvel alinéa II quater ajouté à l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996.

D'autre part, il est prévu, dans la limite globale de 62 MdEUR, le transfert à la CADES des déficits du régime général et du FSV qui seront observés sur la période 2011-2018 (en année n + 1 pour les déficits constatés en année n). Ces dispositions permettent d'apporter une réponse à la question du financement du système de retraites, en anticipant le traitement de la dette « vieillesse » résiduelle pendant la phase de montée en charge des mesures de redressement prévues par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites : tel est l'objet du nouvel alinéa II quinquies ajouté à l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996.

b) Pour permettre à la CADES de rembourser ce transfert de dettes, l'article 9 de la loi déférée donne une nouvelle rédaction à l'article 6 de l'ordonnance en y mentionnant les nouveaux types de ressources pérennes prévus à son article 4 bis.

On y trouve ainsi, au 2°, posée dans son principe, l'affectation d'une fraction de la contribution sociale généralisée, dans toutes ses composantes visées aux articles L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7 et L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale. Y figure aussi (au 6°) l'affectation d'une fraction du produit des prélèvements sur les placements et le patrimoine mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du même code. On y trouve enfin mentionnée, au 7°, l'affectation de versements du fonds de réserve pour les retraites dans les conditions fixées au quatrième alinéa de l'article L. 135-6.
L'article 9 complète le dispositif en fixant ensuite le taux ou le montant de ces différentes ressources à un niveau permettant d'assurer, toutes choses égales par ailleurs, que l'allongement de la durée de la dette ne dépassera pas la durée de quatre années autorisée par l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996.

Le 5° du IV de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale est, en premier lieu, modifié afin qu'une fraction totale de 0,48 % de CSG (au lieu des 0,2 % actuels) soit désormais affectée à la CADES. Cette ressource récurrente (qui représente un rendement estimé en 2011 de 3,2 MdEUR) permettra de faire face au remboursement de la première fraction, correspondant à 62 MdEUR, de dette transférée.

Afin de financer la seconde fraction (plafonnée pour sa part à 68 MdEUR) du transfert de dettes, l'article 9 affecte, en second lieu, deux autres ressources permanentes à la CADES.

Le II de l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale, qui fixe la répartition du produit des prélèvements sur les placements et le patrimoine mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15, prévoit désormais l'affectation d'une part correspondant à 1,3 % de ces prélèvements à la CADES. Le rendement estimé pour 2011 de cette ressource, pérenne elle aussi, est estimé à 1,5 MdEUR.

Le quatrième alinéa de l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale prévoit, pour sa part, qu'à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'en 2024 le fonds de réserve pour les retraites versera chaque année 2,1 MdEUR à la CADES.
Selon les estimations de la CADES elle-même, ce schéma de financement permettra d'assurer que la dette de la CADES sera nulle en 2025, toutes choses égales par ailleurs, ainsi que l'illustre le graphique reproduit ci-après.

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 295 du 21/12/2010 texte numéro 4

Chaque année, les données mentionnées à l'annexe au PLFSS prévue au 8° du III de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale justifieront du respect de la condition fixée par le législateur organique, qu'il sera ainsi loisible au Conseil constitutionnel de contrôler.

Le premier grief des auteurs de la saisine pourra, dès lors, être écarté.

2. Sur le respect des conditions générales d'équilibre de la branche famille de la sécurité sociale.

Il est exact que le schéma d'affectation des ressources prévu par l'article 9 conduit à un transfert au profit de la CADES de 0,28 % de CSG auparavant affectés à la branche famille de la sécurité sociale.

Mais, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, la loi déférée ne conduit pas pour autant à un transfert sans compensation au détriment de cette branche, ce qui est désormais prohibé, ainsi que le précise la décision n° 2010-616 DC précitée (et spécialement le considérant n° 5 de cette dernière).

Le législateur a en effet prévu une affectation de ressources nouvelles au profit de la branche famille qui placera cette dernière dans une situation plus favorable qu'actuellement, au moins pour l'année 2011 et même, toutes choses égales par ailleurs, pour l'année 2012.

L'article 9 ajoute ainsi au nombre des recettes de la branche famille mentionnées à l'article L. 241-6 du code de la sécurité sociale le produit de trois mesures de réduction de « niches » fiscales et sociales.

Il s'agit (au nouveau 5° de cet article L. 241-6) du produit de l'imposition à taux réduit (3,5 %) de la taxe sur les conventions d'assurance (TCA) désormais prélevée sur certains contrats d'assurance maladie complémentaire jusqu'alors exonérés, pour un rendement de 1,1 MdEUR pour l'année 2011.

Figure en deuxième lieu au nombre des nouvelles recettes (au 6°) un prélèvement exceptionnel (dit exit tax) sur la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance, pour un rendement cumulé de 1,7 MdEUR sur les deux années 2011 et 2012.
L'article 9 affecte enfin à la branche famille le produit des prélèvements sociaux « au fil de l'eau » des compartiments euros des contrats d'assurance-vie, pour un rendement de 1,6 MdEUR en 2011, décroissant ensuite progressivement.
Sur les exercices 2011 et 2012, cette opération aura pour conséquence, non pas de diminuer, mais bien d'augmenter les ressources courantes de la branche famille : le rendement prévisionnel des trois mesures en cause est en effet supérieur au produit du 0,28 % de CSG transférés à la CADES. Sur ces deux années, la branche famille enregistrera ainsi un surcroît de recettes cumulé de 500 MEUR.

Sans doute cet équilibre s'inversera-t-il à compter de l'année 2013, principalement en raison du tarissement des recettes issues des deux derniers prélèvements. A compter du PLFSS pour l'année 2013, des mesures complémentaires en recettes seront alors affectées à la branche famille pour couvrir son besoin de financement, dans le cadre d'une stratégie plus globale de redressement des comptes de la CNAF.

Mais, s'agissant du financement prévu pour l'année 2011, qui se trouve seul en cause en l'espèce, l'article 9 de la loi déférée assure sa conformité à la Constitution, et spécialement au principe dégagé par la décision n° 2010-616 DC précitée.

II.- Sur l'article 14

A.- Les auteurs de la saisine font grief à l'article 14 de la loi déférée, en précisant que l'exonération de charges sociales prévue au III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale est réservée aux activités d'aide à domicile exercées au domicile privatif des bénéficiaires, de méconnaître le principe d'égalité.

B.- Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

1. Sur la portée de la disposition en cause.

Avant d'examiner le mérite du grief invoqué dans la saisine, deux remarques liminaires s'imposent.

a) Il convient, en premier lieu, de signaler que, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, l'article 14 n'a ni pour objet ni pour effet de réduire le champ de l'exonération prévue au III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale. Cet article n'a pour portée que de rendre plus explicite le champ de l'exonération tel qu'il a été conçu par la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 et ultérieurement précisé par la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Or, ainsi que le rappelait le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, en séance à l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen de l'article 14, l'intention du législateur, en créant le mécanisme d'exonération sociale pour les activités d'aide à domicile dans le secteur des services à la personne, répondait au souci de favoriser le maintien à leur domicile des personnes âgées dépendantes.
Il en résulte que la notion de domicile, au sens et pour l'application de l'article L. 241-10, renvoie nécessairement à un usage privatif, indépendamment de la notion de droit commun retenue par le code civil.

La logique retenue par le législateur est la même qu'en matière d'imposition à la taxe d'habitation des personnes âgées dépendantes, où deux situations se distinguent selon le mode de logement des intéressées. Soit elles ne bénéficient pas, lorsqu'elles sont logées dans une résidence collective, de la disposition privative de leur logement, et dans ce cas les locaux d'hébergement sont imposés sous une cote unique au nom du gestionnaire de l'établissement. Soit les personnes en cause bénéficient de la disposition privative de leur logement, et dans ce cas elles sont personnellement assujetties à l'imposition.

Pour bénéficier de l'exonération, il faut ainsi que la personne réside dans un logement qu'elle possède ou loue ou, par extension, dans un foyer-logement. Il n'a jamais été question en revanche que le logement en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), qui suppose précisément d'abandonner tout logement en domicile privatif, soit susceptible de donner prise à l'exonération prévue à l'article L. 241-10.

L'article 14 se borne, dans cette mesure, à traduire les positions adoptées par la majorité des décisions de justice ayant tranché, à ce jour, la portée de la notion « d'aide à domicile » au sens et pour l'application de l'article L. 241-10.
Selon les informations de 1'ACOSS, une quarantaine de contentieux opposent des URSSAF et des EHPAD au sujet du bénéfice, revendiqué par ces structures, des exonérations en cause : 22 litiges ont d'ores et déjà été tranchés en faveur de l'URSSAF et trois en sa défaveur.

A ce jour, seules trois instances ont été tranchées par les juges d'appel, toutes trois en faveur de l'URSSAF.
Il s'agit, d'une part, de deux arrêts rendus par la cour d'appel de Bourges les 19 mars 2010 et 24 septembre 2010, par lesquels la cour, par des motifs identiques, a jugé que « tant l'article L. 241-10 III que l'article L. 241-10 III bis du CSS renvoient à l'article L. 129-1 devenu L. 7231-1 du code du travail ; que cette disposition légale prévoit expressément que l'activité concernée d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans leur environnement de proximité doit avoir pour but de favoriser leur maintien à domicile ; qu'il s'en déduit que la notion de maintien à domicile s'oppose à la notion d'accueil en établissement, la notion de domicile légal définie par le code civil étant sans incidence ».

Un troisième arrêt a, d'autre part, été rendu par la cour d'appel de Poitiers le 8 juin 2010 dans un litige opposant l'hôpital local EHPAD Saint-Pierre-d'Oléron aux URSSAF de la Charente-Maritime. Cet arrêt confirme un jugement du TASS de la Charente-Maritime en date du 1er décembre 2009 par un motif de portée similaire : « Le texte vise de façon claire des salariés intervenant de l'extérieur au domicile de la personne âgée dans le but de maintenir son autonomie au sein de son foyer ou de celui des membres de sa famille ou dans un foyer-logement, dont les services communs sont limités, en la faisant bénéficier de prestations de service à la personne n'existant pas à son domicile pour des actes qu'elle ne peut pas accomplir seule. »

b) Le Gouvernement souhaite, en second lieu, souligner qu'une éventuelle censure de l'article 14 ne conduirait pas, contrairement à ce que semblent soutenir les auteurs de la saisine, à rendre les personnes âgées dépendantes directement éligibles à l'exonération. Ce qui est en cause ici est le bénéfice des exonérations au seul profit des EHPAD, pour le personnel qu'ils emploient.

Dans ces conditions, le grief tiré du principe d'égalité se trouve largement inopérant, puisqu'il revient à comparer le traitement fait par la loi à des sujets de droit distincts qui se trouvent, par hypothèse, dans des situations différentes.
2. Sur le bien-fondé du grief.

En tout état de cause, la critique des auteurs de la saisine pourra être écartée dès lors que, pris globalement, les régimes d'aides, directs ou indirects, aux personnes âgées dépendantes, aboutissent à des résultats équivalents quelles que soient les modalités de logement choisies par ces dernières.

Les EHPAD bénéficient en effet d'aides publiques importantes au travers de la tarification dite « ternaire » de ces établissements, qui se trouvent financièrement soutenus par trois tarifs journaliers alimentant trois sections budgétaires distinctes. Le tarif « dépendance » est couvert, dans une proportion variant en fonction des revenus du bénéficiaire et de son degré de perte d'autonomie, par l'aide personnalisée à l'autonomie, financée par les départements. Le tarif « soin » se trouve pour sa part pris en charge sans ticket modérateur par l'assurance maladie. Le tarif « hébergement » reste enfin normalement à la charge des résidents, mais peut être pris en charge par l'aide sociale du département.

C'est précisément en raison de l'existence de ces aides antérieures que les EHPAD ont été exclus du bénéfice des nouvelles exonérations mises en place en 1999 et 2005 dans le domaine des services à la personne. L'extension du champ de ces exonérations conduirait à un cumul indu de deux types d'aides publiques visant normalement des publics différents, ce qui ne manquerait pas de bouleverser un paysage dans lequel les tarifs sont arrêtés pour tenir compte des coûts (hors exonération) supportés par les EHPAD.

Le choix retenu par le législateur peut, au demeurant, se recommander de précédents qui n'ont jamais fait l'objet de critiques au regard du principe d'égalité. Il en est ainsi des dispositifs d'aides financières relatifs à la garde d'enfants, qui se trouvent eux aussi différenciés en fonction du mode de garde.

On trouve, d'une part, un régime d'exonérations et d'aide au paiement du salaire pour l'emploi d'une assistante maternelle ou d'une garde d'enfant à domicile par un particulier employeur (avec une distinction des mécanismes d'exonérations et d'aide entre le recours à une assistante maternelle ou l'emploi d'une garde d'enfant à domicile) et, d'autre part, un régime de solvabilisation directe par la branche famille de la sécurité sociale pour les modes de garde collectifs, par le biais de subventions venant minorer le « reste à charge » des familles choisissant de confier leur enfant à des établissements d'accueil des jeunes enfants.

En tout état de cause, le grief des auteurs de la saisine pourra ainsi être écarté.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le 1er décembre 2010, par MM. Jean-Marc AYRAULT, Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mmes Delphine BATHO, Marie-Noëlle BATTISTEL, Chantal BERTHELOT, MM. Serge BLISKO, Jean-Michel BOUCHERON, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jérôme CAHUZAC, Thierry CARCENAC, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Pierre COHEN, Mme Pascale CROZON, MM. Frédéric CUVILLIER, Pascal DEGUILHEM, François DELUGA, Bernard DEROSIER, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Olivier DUSSOPT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, M. Albert FACON, Mme Martine FAURE, MM. Hervé FÉRON, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Catherine GÉNISSON, M. Paul GIACOBBI, Mme Annick GIRARDIN, MM. Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Marc GOUA, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mmes Monique IBORRA, Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Jérôme LAMBERT, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Mmes Annick LE LOCH, Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Michel LIEBGOTT, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Mme Jacqueline MAQUET, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Gilbert MATHON, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Kléber MESQUIDA, Pierre-Alain MUET, Michel PAJON, Mme George PAU-LANGEVIN, M. Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Sylvia PINEL, Martine PINVILLE, MM. Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, M. Simon RENUCCI, Mmes Marie-Line REYNAUD, Chantal ROBIN-RODRIGO, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Christophe SIRUGUE, Mme Christiane TAUBIRA, M. Jean-Louis TOURAINE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010 ;

Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ;

Vu la loi de finances pour 2011, définitivement adoptée par le Parlement le 15 décembre 2010 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 8 décembre 2010 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ; qu'ils font valoir que cette loi porte atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 14 ;

2. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ;

- SUR L'OBJECTIF D'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :

3. Considérant que l'article 9 de la loi déférée organise la reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale, dans la limite de 130 milliards d'euros, des déficits du régime général et du fonds de solidarité vieillesse pour 2009 et 2010, des régimes d'assurance maladie et famille pour 2011 et du régime d'assurance vieillesse et du même fonds pour les années 2011 à 2018 ;

4. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions, d'une part, de ne pas prévoir les ressources suffisantes pour permettre que soit respecté le terme fixé pour le remboursement de la dette sociale et, d'autre part, de porter atteinte, par les transferts de ressources qu'elles opèrent des régimes et des fonds de sécurité sociale en faveur de ladite caisse d'amortissement, à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale ;

5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée : « Sous réserve des dispositions législatives en vigueur à la date de la publication de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation du produit d'impositions de toute nature ou de la réalisation d'actifs affecté à la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale. L'assiette des impositions de toute nature affectées à la Caisse d'amortissement de la dette sociale porte sur l'ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques.

« Par dérogation au premier alinéa, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 peut prévoir des transferts de dette conduisant à un accroissement de la durée d'amortissement de la dette sociale dans la limite de quatre années. L'annexe à ce projet de loi, mentionnée au 8° du III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, justifie le respect de cette condition. À titre dérogatoire, les transferts de dette prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 peuvent en outre être accompagnés de l'augmentation de recettes assises sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

« La loi de financement de la sécurité sociale assure chaque année le respect de la règle fixée aux deux premiers alinéas.

« Pour l'application du présent article, la durée d'amortissement est appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques.

« Si, au cours de deux exercices consécutifs, les conditions économiques permettent d'enregistrer un accroissement des impositions de toute nature affectées à la Caisse d'amortissement de la dette sociale supérieur à 10 % des prévisions initiales, la loi de financement de la sécurité sociale pour l'exercice suivant contribue à ramener la fin de la durée de cet organisme à l'horizon prévu avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 » ; qu'il ressort de ces dispositions organiques que la loi de financement de la sécurité sociale doit prévoir l'ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu'au terme prévu pour celui-ci ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel de vérifier que ces ressources sont suffisantes pour que ce terme ne soit pas dépassé ;

6. Considérant, d'autre part, que les dispositions du premier alinéa du 2° du C du paragraphe I de l'article L.O. 111 3 du code de la sécurité sociale prévoient que la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible » et que « cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances » ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles de l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 précitée que les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d'amortissement de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année à venir ;

7. Considérant, en premier lieu, que l'article 9 de la loi déférée prévoit la reprise, dans la limite de 68 milliards d'euros, par la Caisse d'amortissement de la dette sociale des déficits des exercices 2009 et 2010 des branches maladie, vieillesse et famille du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ainsi que des déficits pour l'exercice 2011 des branches maladie et famille du régime général ; qu'il prévoit, d'autre part, le transfert à la même caisse d'amortissement, dans la limite de 62 milliards d'euros, des déficits des exercices 2011 à 2018 de la branche vieillesse du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ; qu'il a pour effet de fixer à l'année 2025 le terme du remboursement de la dette par la caisse d'amortissement ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que le même article 9 affecte au financement de la reprise de dette pour les années 2009, 2010 et 2011 le produit de 0,28 point supplémentaire de contribution sociale généralisée, initialement affecté à la Caisse nationale des allocations familiales ; qu'il affecte au financement, par la caisse d'amortissement, de la dette transférée pour les années 2011 à 2018 une part des prélèvements sur les placements et le patrimoine mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale correspondant à un taux de 1,3 % ainsi qu'un versement annuel par le fonds de réserve pour les retraites de 2,1 milliards d'euros entre 2011 et 2024 ;

9. Considérant, en troisième lieu, que l'article 9 de la loi déférée prévoit que les ressources de la Caisse nationale des allocations familiales comprennent désormais le produit de la taxe mentionnée au second alinéa du 2° bis de l'article 1001 du code général des impôts, le prélèvement résultant de l'aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euros des contrats d'assurance vie en unités de compte, ainsi que la taxe exceptionnelle sur les sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance ; que l'article 21 de la loi de finances pour 2011 susvisée affecte, à compter de 2011 et sans limitation de durée, à la Caisse nationale des allocations familiales le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance applicable aux contrats d'assurance maladie dits « responsables et solidaires » ; que l'article 22 de la même loi affecte, à partir de 2011 et jusqu'en 2019, à la même caisse nationale le produit du surcroît de prélèvements sociaux résultant de la modification des règles d'imposition de la part en euros des contrats d'assurance vie en unités de compte ; que son article 23 affecte également à cette caisse nationale le produit à percevoir en 2011 et 2012 de la taxe exceptionnelle instituée sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance ;

10. Considérant que ces dispositions permettent, d'une part, de prévoir l'ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu'au terme prévu pour celui-ci et, d'autre part, d'assurer à la Caisse nationale des allocations familiales, par l'affectation de ressources nouvelles, la compensation, en 2011, de l'affectation de recettes à la Caisse d'amortissement ; que, dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance par les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 de l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale doivent être rejetés ;

11. Considérant que l'article 9 de la loi déférée doit être déclaré conforme à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 14 :

12. Considérant que l'article 14 de la loi déférée modifie le paragraphe III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale ; qu'il dispose que l'exonération de cotisations patronales prévue par ce paragraphe III pour les rémunérations d'aides à domicile des personnes âgées ou handicapées est applicable « au domicile à usage privatif » de ces personnes ;

13. Considérant que, selon les requérants, cette disposition, qui « vient restreindre la notion de domicile uniquement au domicile privatif des personnes âgées, excluant ainsi des exonérations de charges les personnes qui résident en établissement », constitue une discrimination à l'égard des personnes dépendantes qui vivent en établissement et, par suite, méconnaît le principe d'égalité ;

14. Considérant que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

15. Considérant que l'exonération de cotisations patronales prévue par l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale tend à favoriser le maintien chez elles de personnes dépendantes ; que l'attribution du bénéfice de cette exonération en fonction du caractère privatif du domicile de la personne bénéficiaire de l'aide est en lien direct avec l'objet de cet article ; que, dès lors, les dispositions de l'article 14, qui rappellent cet objet, ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la loi ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCEMENT :

16. Considérant que le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ;

17. Considérant, en premier lieu, que l'article 51 de la loi déférée fixe la date d'entrée en vigueur de l'obligation pour les caisses d'assurance maladie de fournir des informations sur les tarifs d'honoraires pratiqués ; que les articles 56 et 57 se bornent à préciser que le schéma régional d'organisation des soins doit favoriser le développement des modes de prise en charge alternatifs à l'hospitalisation et organiser celui des activités de dialyse à domicile ; que l'article 58 est relatif au mode de comptabilisation des licences d'officine pharmaceutique ; que l'article 67 autorise l'expérimentation de « maisons de naissance » ; que l'article 71 institue l'obligation pour l'assurance maladie de publier annuellement des données comparatives sur l'évaluation de la pertinence des soins par région ; que l'article 105 autorise des expérimentations relatives à l'annualisation du temps de travail des praticiens hospitaliers travaillant à temps partiel dans les collectivités d'outre-mer ; que l'article 106 aménage le partage du congé d'adoption entre la mère et le père ; que l'article 107 restreint, au bénéfice du département, le montant des allocations familiales que peut percevoir une famille lorsque son enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfance ; que l'article 111 institue une obligation d'information annuelle des assurés du régime social des indépendants sur les versements complémentaires de cotisation ; que l'article 113 renforce le rôle de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale en matière de formation professionnelle au sein des branches de la sécurité sociale ;

18. Considérant que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;

19. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 69 prévoit que le rapport au Parlement sur le bilan des missions d'intérêt général et de l'aide à la contractualisation des établissements de santé précise les montants d'aide attribués à ces établissements au titre des obligations légales et réglementaires spécifiques qui leur incombent ; que l'article 83 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les écarts de charges financières résultant d'obligations légales et réglementaires particulières en matière sociale et fiscale entre les différentes catégories d'établissements et services sociaux et médico-sociaux concernés par la mise en oeuvre de tarifs plafonds ou de mécanismes de convergence tarifaire ; qu'il prévoit également la remise d'un rapport sur la procédure d'agrément des conventions collectives dans le secteur social et médico-social prévue en application de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles ;

20. Considérant que ces dispositions n'ont pas pour objet d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;

21. Considérant, en troisième lieu, que le paragraphe V de l'article 13 dispose que l'annexe prévue au 5° du paragraphe III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale devra comporter un bilan financier comparatif, par branche, relatif aux mesures d'allégement de cotisations sociales et à leurs conséquences ; que les articles 73 à 76 ont pour objectif de préciser le contenu du programme de qualité et d'efficience prévu, pour la branche maladie, au 1° du paragraphe III du même article L.O. 111-4 ; que l'article 86 dispose que le montant de la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation d'établissements de santé est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale ;

22. Considérant que seule une loi organique peut fixer le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale ou celui de ses annexes ; que, par suite, les dispositions du paragraphe V de l'article 13, celles de ses articles 73 à 76 et de son article 86, qui ont cet objet, ont été adoptées au terme d'une procédure contraire à la Constitution ;

23. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

DÉCIDE :

Article 1er. - Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 :

- le paragraphe V de l'article 13 ;

- l'article 51 ;

- les articles 56 à 58 ;

- l'article 67 ;

- l'article 69 ;

- l'article 71 ;

- les articles 73 à 76 ;

- l'article 83 ;

- l'article 86 ;

- les articles 105 à 107 ;

- l'article 111 ;

- l'article 113.

Article 2. - Les articles 9 et 14 de la même loi sont conformes à la Constitution.

Article 3. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 décembre 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY-MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 16 décembre 2010 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 16 décembre 2010 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2010-620 DC du 16 décembre 2010

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Origine de la décision

Date de la décision : 16/12/2010

Fonds documentaire ?: Legifrance

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