Vu la requête et le mémoire ampliatif, enregistrés respectivement le 29 décembre 1998 et le 21 juillet 2000 au greffe de la cour, présentés pour M. Emile Y... demeurant ... sur Indre, par Me X..., avocat ;
M. Y... demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement en date du 29 octobre 1998, en tant que par ce jugement le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande, enregistrée sous le n° 94-588, tendant à l'annulation de la décision n° 36241-202344337 du préfet de l'Indre du 17 décembre 1993 refusant le bénéfice du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a rejeté le recours hiérarchique formé le 10 février 1994 ;
2°) d'annuler les décisions susvisées ;
3°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 20.000 F en application de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement CEE n° 1765/92 du 30 juin 1992 ;
Vu le règlement CEE n° 2294/92 du 31 juillet 1992 ;
Vu le règlement CEE n° 3508/92 du 27 novembre 1992 ;
Vu le règlement CEE n° 3887/92 du 23 décembre 1992 ;
Vu le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 ;
Vu le décret n° 82-389 du 10 mai 1982 modifié ;
Vu le décret n° 84- 1193 du 28 décembre 1984 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 février 2001 :
- le rapport de M. Bichet, premier conseiller ;
- les observations de M. Emile Y... ;
- et les conclusions de M. Heinis, commissaire du gouvernement ;
Sur la recevabilité des conclusions en appel :
Considérant que M. Emile Y... s'est borné à demander au tribunal administratif l'annulation de la décision du 17 décembre 1993 du préfet de l'Indre ; que les conclusions de sa requête dirigées également contre la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a rejeté le recours hiérarchique qu'il a formé contre cette décision sont nouvelles en appel, et comme telles irrecevables ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant qu'il ressort de l'examen des pièces du dossier de première instance que, par une demande enregistrée sous le n° 94-588 au greffe du tribunal administratif de Limoges, M. Emile Y... a sollicité l'annulation de la décision visant le dossier n° 36241 202344337 en date du 17 décembre 1993 par laquelle le préfet de l'Indre lui a supprimé le bénéfice des aides compensatoires à certaines cultures arables ; que le tribunal a statué sur les conclusions dirigées contre cette décision, laquelle était produite à l'appui de la demande, sans commettre aucune erreur d'identification de la décision contestée ; qu'en décidant de joindre cette demande à celle présentée le même jour par le fils du requérant, que le tribunal a regardé comme dirigée contre la décision attaquée par M. Emile Y..., le tribunal n'a méconnu aucune règle de procédure ; que le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité ne saurait, par suite, être accueilli ;
Sur la décision du 17 décembre 1993 :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant, d'une part, que M. Y... qui n'a soulevé devant le tribunal administratif que des moyens de légalité interne, n'est pas recevable à invoquer pour la première fois devant la cour des moyens, qui ne sont pas d'ordre public, tirés d'un défaut de motivation et d'un vice de procédure à l'encontre de la décision litigieuse du 17 décembre 1993 ; que ces moyens ne peuvent, dès lors, être accueillis ;
Considérant, d'autre part, que l'article 4 du décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration prévoit que, sauf disposition législative contraire ou exception prévue par un décret en Conseil d'Etat, la circonscription départementale est l'échelon territorial de mise en ouvre des politiques nationale et communautaire, sous réserve des attributions dévolues à la circonscription régionale et à l'arrondissement ; qu'aux termes de l'article 6 du décret n° 82-389 du 10 mai 1982 modifié relatif aux pouvoirs du préfet et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans le département : A Le préfet prend les décisions dans les matières entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l'Etat exercées à l'échelon du département ; qu'en vertu, enfin, de l'article 1er du décret n° 84-1193 du 28 décembre 1984 relatif à l'organisation et aux attributions des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, le directeur départemental de l'agriculture et de la foret est chargé, sous l'autorité du représentant de l'Etat dans le département, d'appliquer notamment les mesures de politique agricole ;
Considérant que la mise en ouvre du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, sous forme de paiements compensatoires, institué par le règlement susvisé n° 1765/92 relève, à défaut de disposition contraire, de la circonscription départementale en vertu de l'article 4 du décret précité du 1er juillet 1992 ; qu'en application des dispositions susrappelées du décret du 10 mai 1982, et en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire contraire, le préfet doit être regardé comme l'autorité chargée d'assurer la coordination des contrôles prévus par l'article 8 paragraphe 3 du règlement susvisé n° 3508/92 du 27 novembre 1992 et prendre, le cas échéant, les sanctions instituées par les articles 9 et 11 du règlement susvisé n° 3887/92 ; que le moyen tiré de l'incompétence du préfet de l'Indre pour prendre la décision litigieuse doit ainsi être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne :
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement n° 1765/92 du 30 juin 1992 du Conseil des Communautés européennes : ALe paiement compensatoire est accordé pour la superficie consacrée aux cultures arables ou au gel des terresY ; que le règlement n° 2294/92 du 31 juillet 1992 de la Commission des Communautés européennes portant modalités d'application du règlement précité en ce qui concerne les oléagineux, prévoit que sont seules éligibles aux paiements compensatoires les superficies consacrées aux oléagineux qui ont fait l'objet d'une demande déposée auprès de l'autorité compétente avant une certaine date et qui ont été entièrement ensemencées au plus tard pour cette date en colza, navette, tournesol ou soja ; que le règlement n° 819/93 du 5 avril 1993 de la Commission a ajouté au règlement n° 2294/92 précité un article 1er bis qui dispose que ALes graines oléagineuses sont conservées au moins jusqu'au début de la floraison dans des conditions de croissance normales. Elles sont, en outre, conservées au moins jusqu'au 30 juin précédant la campagne de commercialisation en question, sauf dans les cas où une récolte s'effectue au stade de la pleine maturité agronomique avant cette date ; que l'exposé des motifs de ce règlement indique qu'Ail convient d'empêcher l'ensemencement de parcelles à la seule fin de bénéficier de paiements compensatoires et que Aà cet effet, les superficies pour lesquelles une demande de paiement compensatoire est présentée doivent être cultivées normalement et la culture maintenue pendant une période minimale ; que l'article 1er bis précité constitue la mise en oeuvre du principe ainsi énoncé ; que l'article 5 du règlement n° 2294/92 précité prévoit que les superficies faisant l'objet de la demande de paiement compensatoire doivent être réduites par l'autorité compétente de l'Etat membre conformément aux dispositions prises en matière de contrôle ; qu'en vertu de l'article 6 du règlement n° 3887/92 de la Commission des Communautés européennes portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aide communautaire, des contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes ; qu'aux termes de l'article 9 du même règlement : A2 - Lorsqu'il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d'aides "surfaces" dépasse la superficie déterminée, le montant de l'aide est calculé sur la base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée : - de deux fois l'excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 2 % ou à 2 hectares et égal à 10 % au maximum de la superficie déterminée - de 30 % lorsque l'excédent constaté est supérieur à 10 % et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée. Au cas où l'excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n'est octroyée ... Y Au sens du présent article, on entend par "superficie effectivement déterminée", celle pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées "3 - pour l'application des paragraphes 1 et 2, sont prises en compte seulement et séparément les superficies fourragères, les superficies relatives au gel des terres et celles relatives aux différentes cultures arables pour lesquelles un montant d'aides différent est applicable ;
Considérant que M. Emile Y... a déposé une Adéclaration de surfaces en vue de bénéficier, au titre de 1993, des aides compensatoires instituées par le règlement du Conseil des Communautés européennes n°1795/92 susvisé, comportant 296,19 ha de surfaces semées en oléagineux et 53,15 ha de surfaces gelées ; que par décision du 17 décembre 1993, le préfet de l'Indre, après avoir mentionné qu'il résultait d'un contrôle que 150,06 ha de tournesol avaient été semés de façon non conforme aux usages locaux et que Ades tas de terre et du matériel d'extraction étaient présents à l'emplacement de la jachère , a décidé que A l'écart entre les surfaces déclarées et déterminées après contrôle en tournesol étant supérieur à 20%, la surface indemnisée est nulle ; qu'aucune pièce du dossier ne permet de préciser la portée exacte du dispositif de cette décision ; que M. Y... soutient, sans être contredit, qu'elle vise tant les surfaces emblavées d'oléagineux que celles placées en gel ; que, par suite, la décision litigieuse doit être regardée comme ayant exclu du bénéfice des aides compensatoires l'ensemble des aides sollicitées ;
En tant que la décision concerne la surface gelée :
Considérant qu'en se fondant sur l'excédent relevé en ce qui concerne les seules superficies relatives aux cultures en oléagineux; pour exclure du bénéfice de la compensation les 53,15 ha de surfaces gelées déclarés par le requérant, l'administration a commis une erreur de droit ; que M. Y... est fondé à soutenir que la décision litigieuse est entachée d'excès de pouvoir en tant qu'elle lui supprime tout droit à l'aide compensatoire aux surfaces placées en gel ;
En tant que la décision concerne les surfaces déclarées semées en oléagineux :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 11 du règlement susvisé n° 1765/92 : A2. Les producteurs qui demandent le paiement compensatoire pour les graines oléagineuses, ont droit à un paiement d'acompte de 50 % au plus du montant de référence régional prévisionnel. Les Etats membres effectuent les contrôles nécessaires pour s'assurer que le droit à l'avance est fondé. Dès que le droit au paiement est établi, le paiement de l'avance doit être effectué. 3. Pour avoir droit au paiement d'une avance, le producteur doit, au plus tard à la date fixée pour la région en question, avoir semé les graines et avoir déposé, auprès de l'organisme compétent de l'Etat membre un plan de culture détaillé de l'exploitation faisant état des superficies affectées à la culture des graines oléagineuses. 4. Si une avance a été versée, un solde égal à la différence entre le montant de l'avance éventuelle et le montant de référence régional définitif est payé . ; qu'aux termes de l'article 7 bis du règlement susvisé n° 2294/92 : A1. L'éligibilité d'un producteur au bénéfice du paiement à l'avance prévu par l'article 11 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 1765/92 est reconnue lorsque les conditions du titre II du présent règlement sont réunies. 2. Sans préjudice des mesures transitoires introduites par le règlement (CEE) n° 3368/92 de la Commission, les contrôles requis avant que tout paiement à l'avance puisse être fait comprennent les contrôles administratifs prévus à l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil. 3. Les Etats membres effectuent le paiement à l'avance en faveur des producteurs à la date la plus proche possible et, en tout état de cause, au plus tard le 30 septembre de la campagne de commercialisation pour laquelle la demande d'aide était faite. 4. Les Etats membres effectuent le paiement final en faveur des producteurs au plus tard soixante jours après la date de publication au Journal officiel des Communautés européennes des montants de référence régionaux définitifs. 5. Sans préjudice des dispositions du paragraphe 3, dans les cas où il y a un doute sur la validité ou l'exactitude d'une demande, aucun paiement à l'avance n'est versé avant que ces doutes ne soient levés ; que le règlement susvisé n° 3887/92 dispose dans son article 6 : A1- les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes Y .6- les contrôles sur place sont effectués d'une manière inopinée sur l'ensemble des parcelles agricoles Y , et dans son article 14 : A 1- En cas de paiement indu, l'exploitant concerné est obligé de rembourser ces montants, augmentés d'un intérêt Y ;
Considérant que ces dispositions n'ont pour objet ou pour effet ni de conférer un caractère définitif à l'avance ainsi versée, laquelle doit être remboursée par l'exploitant s'il s'avère que les conditions fixées par les règlements communautaires pour bénéficier du régime de soutien institué par le règlement susvisé n° 1765/92 ne sont pas remplies, ni, contrairement à ce que soutient le requérant, de constituer le producteur ayant perçu l'avance créancier de plein droit du solde de l'aide compensatoire ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que pour estimer que 150,06 ha de tournesol avaient été Asemés de façon non conforme aux usages locaux le préfet s'est fondé sur les éléments de fait relevés lors du contrôle effectué sur place le 27 août 1993 lequel a permis de constater que lesdites cultures présentaient un stade de développement anormalement faible, lié à un semis tardif, voire même une absence de levée sur certains îlots et que la densité de peuplement des plants était très basse ; que le requérant, qui ne conteste ni la matérialité de ces faits ni l'appréciation portée par l'administration, se borne à soutenir que l'état des cultures ne pouvait légalement lui être opposé dés lors qu'il a chargé par contrat un entrepreneur d'effectuer Atous travaux nécessaires à la mise en culture de tournesol et à la récolte ; qu'un tel contrat est inopposable à l'administration, M. Emile Y..., qui a revendiqué le paiement compensatoire institué par le règlement CEE susvisé n° 1765/92 réservé aux producteurs, étant personnellement tenu au respect des obligations et conditions fixées pour ledit paiement ;
Considérant, qu'après avoir estimé que la surface déterminée en cultures d'oléagineux excédait de plus de 20% la surface déclarée par le requérant dans cette catégorie de cultures, le préfet a pu, sans entacher sa décision d'erreur de droit, décider qu'en application de l'article 9 du règlement n° 3887/92, aucune aide compensatoire ne serait accordée au titre de la culture des oléagineux ; que le moyen tiré d'une méconnaissance des dispositions des articles 4 et 9 du règlement n° 3508/92 est à cet égard inopérant ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. Emile Y... est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du 17 décembre 1993 en tant qu'elle supprime toute aide aux surfaces gelées et à soutenir que c'est à tort que, dans cette mesure, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande ;
Sur les frais irrépétibles :
Considérant que les dispositions de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, reprises par l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel en la présente instance, soit condamné à verser à M. Emile Y... la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La décision du préfet de l'Indre du 17 décembre 1993, en tant qu'elle supprime à M. Emile Y... toute aide aux surfaces gelées, est annulée.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Limoges du 29 octobre 1998 est annulé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. Emile Y... est rejeté.
