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§ France, Cour administrative d'appel de Lyon, Pleniere, 30 décembre 1992, 91LY00294

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Sens de l'arrêt : Condamnation de l'état supplément d'instruction
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Plein contentieux

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 91LY00294
Numéro NOR : CETATEXT000007455419 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.lyon;arret;1992-12-30;91ly00294 ?

Analyses :

MARCHES ET CONTRATS ADMINISTRATIFS - NOTION DE CONTRAT ADMINISTRATIF - EXISTENCE OU ABSENCE D'UN CONTRAT - EXISTENCE - Contrat tacite ayant pour objet l'organisation d'un service public entre un syndicat intercommunal et l'Etat.

39-01-01-01 Sous-préfet ayant parallèlement d'une part, suscité l'accord de 39 communes pour la constitution d'un syndicat intercommunal ayant pour objet la collecte, le transport et le traitement des ordures ménagères, notamment par la création et l'exploitation d'une décharge contrôlée et, d'autre part, fait préparer par la direction départementale de l'équipement le dossier technique de localisation de cette décharge sur un site approprié et le dossier administratif de demande d'autorisation au titre de la législation sur les installations classées, lequel a été effectivement remis par la direction départementale de l'équipement au syndicat moins de deux mois après l'arrêté préfectoral autorisant sa constitution. Dans ces conditions, le syndicat est fondé à se prévaloir d'un contrat tacite ayant pour objet l'organisation d'un service public le liant à l'Etat en vertu duquel, en contrepartie de l'engagement pris pour son compte pendant la période de sa constitution par les conseils municipaux concernés de créer et d'exploiter une décharge contrôlée, l'Etat s'est engagé à mettre au point le dossier technique de localisation de cette décharge sur un site approprié.

MARCHES ET CONTRATS ADMINISTRATIFS - EXECUTION TECHNIQUE DU CONTRAT - CONDITIONS D'EXECUTION DES ENGAGEMENTS CONTRACTUELS EN L'ABSENCE D'ALEAS - Manquement à un engagement pris au nom de l'Etat dans le cadre d'un contrat tacite liant l'Etat à un syndicat de communes - Existence d'une faute contractuelle.

39-03-01 Contrat tacite en vertu duquel, en contrepartie de l'engagement pris par les conseils municipaux concernés, pour le compte d'un syndicat de communes en cours de constitution, de créer et d'exploiter une décharge contrôlée d'ordures ménagères, un engagement a été pris pour le compte de l'Etat par son représentant de mettre au point le dossier technique de localisation de cette décharge sur un site approprié et le dossier administratif de demande d'autorisation au titre de la législation sur les installations classées. Dans ces conditions, la remise par la direction départementale de l'équipement au syndicat, en vue de l'implantation de cette décharge sur un terrain n'appartenant encore ni à ce syndicat ni à une des communes membres, d'un dossier technique impropre à l'alerter sur les risques que pouvait présenter, tant pour l'exploitation normale de la décharge que pour la protection des eaux souterraines le choix du site proposé pour l'implantation de la décharge a constitué une faute de nature à engager la responsabilité contractuelle de l'Etat.

RESPONSABILITE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE - REPARATION - PREJUDICE - CARACTERE DIRECT DU PREJUDICE - EXISTENCE - Lien entre le préjudice invoquée et une faute de service - Préjudice causé à l'exploitant d'une installation classée par la remontée des eaux souterraines liée aux caractéristiques du sous-sol du terrain d'assiette de cette installation - Lien direct de cause à effet avec l'insuffisance fautive - imputable aux services de l'Etat - de l'étude d'impact.

60-04-01-03-02 Syndicat intercommunal constitué entre 39 communes avec comme objet la collecte, le transport et le traitement des ordures ménagères. Demande d'autorisation de création et d'exploitation d'une décharge contrôlée, dans une carrière autrefois affectée à une exploitation minière à ciel ouvert, ayant été en fait déterminée par l'étude d'impact favorable réalisée par la direction départementale de l'équipement. Mise en service de cette décharge dans des conditions conformes aux prescriptions de l'arrêté préfectoral d'autorisation. Le préjudice résultant pour le syndicat du coût des travaux de drainage des eaux souterraines, dont la remontée régulière dans la décharge compromet non seulement son exploitation normale mais aussi la protection de ces eaux, est en relation directe de cause à effet avec l'insuffisance fautive de l'étude d'impact qui était impropre à alerter le syndicat sur les inconvénients que pouvait présenter, au regard des intérêts visés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 le site envisagé pour l'implantation de la décharge, dont il n'avait d'ailleurs pas encore la disposition.


Texte :

Vu, enregistrée au greffe de la cour le 20 mars 1991, la requête présentée pour le syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères des Combrailles (S.I.C.T.O.M. des Combrailles) dont le siège est à la mairie de Saint-Eloy-Les-Mines (Puy-de-Dôme), représenté par son président en exercice, par Me MICHEL, avocat ;
Le syndicat demande à la cour :
1°) d' annuler le jugement du 8 janvier 1991 par lequel le tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND a rejeté sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 5 000 000 francs ainsi que les intérêts et les intérêts des intérêts ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 000 000 francs ainsi que les intérêts et les intérêts des intérêts ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 francs au titre de l'article R 222 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 ;
Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 décembre 1992 :
- le rapport de M. QUENCEZ, conseiller ;
- les observations de Me MICHEL, avocat du S.I.C.T.O.M des Combrailles et de Me Y..., substituant la SCP HERMAN, avocat de M. X... ;
- et les conclusions de M. BONNAUD, commissaire du gouvernement ;

Considérant qu'un arrêté préfectoral du 16 juin 1980 a autorisé la constitution entre 39 communes du département du Puy-de-Dôme d'un syndicat intercommunal ayant pour objet la collecte, le transport et le traitement des ordures ménagères ; qu'un arrêté préfectoral, en date du 20 juillet 1981 a, aux conditions énoncées par cet arrêté, autorisé ce syndicat, dénommé "Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères des Combrailles" (S.I.C.T.O.M. des Combrailles), à créer, faire aménager et exploiter, dans une ancienne carrière des Houillères du Centre, sise sur la commune de St-Eloy-les-Mines, une décharge contrôlée de résidus urbains ; qu'à compter de l'année 1983, une remontée régulière des eaux souterraines s'est manifestée dans la zone d'implantation de cette décharge qui en compromettait l'exploitation normale ; que l'expert commis en référé par le Président du tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND à la demande du S.I.C.T.O.M. des Combrailles a, dans son rapport déposé le 22 juin 1984, préconisé des travaux de drainage à réaliser d'urgence pour éviter une déverse gravitaire, ainsi que des investissements complémentaires pour parer aux risques de pollution de la rivière la Bouble par l'affluent de la tranchée de drainage des eaux, en estimant, à titre provisoire, le coût total de ces travaux à 3 270 000 francs TTC ; que le S.I.C.T.O.M. des Combrailles fait appel du jugement par lequel de tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 5 000 000 francs en réparation du préjudice qui lui a été causé par les fautes commises, selon lui, tant par la direction départementale de l'équipement dans l'élaboration du dossier administratif et technique que par le Préfet dans l'usage des pouvoirs de police qu'il tenait de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ; que le ministre de l'équipement demande que la commune de Saint-Eloy-les-Mines et M. X..., géologue, soient condamnés à garantir l'Etat des condamnations éventuellement prononcées à son encontre ;

Sur la responsabilité de l'Etat à l'égard du S.I.C.T.O.M. des Combrailles :
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que, dès le début de l'année 1979 et parallèlement aux réunions tenues par le représentant de l'Etat dans l'arrondissement avec les représentants des conseils municipaux concernés en vue de la constitution d'un syndicat intercommunal ayant l'objet susmentionné, la direction départementale de l'équipement du Puy-de-Dôme a, sur instruction du représentant de l'Etat, préparé le dossier administratif et technique de demande d'autorisation de création et d'exploitation d'une décharge contrôlée d'ordures ménagères sur le site en cause ; qu'elle a, dès le 5 août 1980 transmis l'entier dossier en 8 exemplaires au syndicat qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, venait d'être légalement constitué, en lui indiquant qu'il lui appartenait de prendre une délibération conforme au modèle figurant dans le dossier et de transmettre le tout au Préfet en vue de procéder aux enquêtes prévues par la réglementation relative aux installations classées ; que, dans ces conditions, le syndicat requérant est fondé à se prévaloir de l'existence d'un contrat tacite le liant à l'Etat, ayant pour objet l'organisation du service public d'évacuation et de traitement des ordures ménagères et en vertu duquel, en contrepartie de l'engagement pris pour son compte pendant la période de sa constitution par les conseils municipaux concernés de créer et d'exploiter une décharge contrôlée assurant le traitement des ordures ménagères à collecter dans 39 communes, l'Etat s'est engagé à mettre au point le dossier technique de localisation de cette décharge sur un site approprié et le dossier administratif de demande d'autorisation au titre de la législation sur les installations classées ;
Considérant qu'il est constant que l'étude d'impact rédigée par la direction départementale de l'équipement et jointe au dossier fourni au syndicat le 5 août 1980 pour lui permettre de prendre la délibération valant demande d'autorisation et qui projetait d'implanter la décharge sur un terrain en nature en friche appartenant toujours aux Houillères du Centre, ne faisait pas état des risques que présentaient tant pour l'exploitation normale de la décharge que pour la protection des eaux souterraines, les caractéristiques du sous-sol du terrain et notamment le remblaiement des anciens puits d'exhaure à la suite de la cessation de l'exploitation minière ; qu'il suit de là qu'en ayant remis le 5 août 1980 au S.I.C.T.O.M. des Combrailles un dossier technique impropre à l'alerter sur les inconvénients que pouvait présenter le site envisagé pour l'implantation de la décharge, la direction départementale de l'équipement a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'après la mise en service par le S.I.C.T.O.M. des Combrailles, dans des conditions dont il n'est pas contesté qu'elles ont été conformes aux prescriptions de l'arrêté préfectoral d'autorisation du 20 juillet 1981, de la décharge contrôlée sur le terrain en cause, acheté par la commune de Saint-Eloy-les-Mines aux Houillères du Centre à la fin de l'année 1981 puis donné à bail à construire à long terme au Syndicat, l'envahissement de cette décharge par la remontée des eaux souterraines à compter de 1983 a été la conséquence directe de la faute susanalysée de la direction départementale de l'équipement ; que, dès lors, le S.I.C.T.O.M. des Combrailles est fondé à prétendre à ce que l'Etat soit condamné à l'indemnisation des préjudices certains résultant pour lui du phénomène ayant affecté l'ouvrage public constitué par cette décharge et à demander, par voie de conséquence, l'annulation du jugement attaqué ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction que des travaux ayant pour objet conformément aux conclusions de l'expert commis en référé, de drainer d'urgence les eaux souterraines remontées dans la décharge en vue tant d'éviter une déverse gravitaire que de permettre la poursuite, fût-ce à titre provisoire, de l'exploitation de l'ouvrage public ont été effectués par le syndicat requérant ; que leur coût total conforme aux prévisions de l'expert, majoré des frais acquittés de contrôle de l'analyse des eaux et de l'expertise ordonnée sur demande en référé du syndicat s'élève à 1 287 755,17 francs ; qu'il y a dès lors lieu de condamner d'ores et déjà l'Etat à verser au S.I.C.T.O.M. des Combrailles une indemnité en principal de ce montant, majorée, comme l'a demandé le syndicat, des intérêts y afférents à compter du 12 septembre 1986, date d'enregistrement au greffe du tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND de la demande introductive d'instance du syndicat ;
Considérant qu'à cette dernière date il n'était pas dû plus d'une année d'intérêts ; qu'ainsi la demande de capitalisation des intérêts formulée dans cette demande ne peut être accueillie ; que toutefois la capitalisation des intérêts a été à nouveau demandée le 20 mars 1991 ; qu'à cette date, il était dû plus d'une année d'intérêts ; qu'ainsi, il y a lieu, par application de l'article 1154 du code civil, de faire droit à cette dernière demande en ce qui concerne les intérêts susmentionnés ;

Considérant, en quatrième lieu, que pour le surplus des travaux préconisés par l'expert à l'effet de créer, pour un coût estimé par lui approximativement à 2 170 000 francs, un réseau séparatif entre les eaux naturelles et les eaux de percolation de la décharge, l'état du dossier, qui ne permet pas de déterminer si la protection des intérêts mentionnés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 pouvait conduire le préfet à imposer au S.I.C.T.O.M des Combrailles des prescriptions complémentaires pour l'autorisation de la poursuite de l'exploitation de la décharge sur ce site, ne permet pas, dès lors, de se prononcer dès maintenant sur l'existence d'un préjudice certain ; que, par suite, il y a lieu sur ce point, d'ordonner un supplément d'instruction aux fins, pour le syndicat requérant, de produire, d'une part, les avis rendus par le comité départemental d'hygiène, les arrêtés éventuellement pris par le préfet du Puy-de-Dôme sur le fondement de la loi du 19 juillet 1976 et, le cas échéant, de tous autres documents permettant à la Cour d'apprécier l'obligation dans laquelle se trouverait le S.I.C.T.O.M. des Combrailles de réaliser le réseau séparatif préconisé par l'expert pour pouvoir poursuivre légalement l'exploitation de la décharge sur le site en cause et, d'autre part, une évaluation précise établie contradictoirement avec le représentant de l'Etat dans le département du Puy-de-Dôme, du coût des travaux correspondant à cette obligation qui seraient supportés par le S.I.C.T.O.M. des Combrailles ;
Sur les appels en garantie de la commune de Saint-Eloy-les-Mines et de M. X... :
Considérant que le ministre de l'équipement, du logement et des transports conclut à ce que la commune de Saint-Eloy-les-Mines et M. X..., hydrogéologue qui a rédigé en octobre 1979 un rapport sur l'implantation éventuelle d'une décharge contrôlée sur le site en cause soient condamnés à garantir l'Etat des condamnations prononcées à son encontre au profit du S.I.C.T.O.M. des Combrailles ; que le sort à réserver aux conclusions d'appel en garantie du ministre dépend de l'existence de rapports de droit, de 1979 à 1981 à propos du projet de création d'une décharge contrôlée par le syndicat en cours de constitution, entre l'Etat et les personnes appelées en garantie, ainsi que de la nature de ces rapports ; que l'état du dossier ne permet pas de se prononcer dès maintenant sur ce point en toute connaissance de cause ; que, par suite, il y a lieu d'ordonner un supplément d'instruction aux fins pour le ministre de l'Equipement, du logement et des transports de produire les contrats, échanges de correspondance ou autres documents sur lesquels il entend s'appuyer pour établir l'existence d'une faute des personnes appelées en garantie dont l'Etat puisse utilement se prévaloir devant le juge administratif à l'occasion du présent litige ;
Considérant que, par voie de conséquence, il y a lieu de réserver la demande de M. X... de versement par l'Etat d'une somme au titre des frais irrépétibles ;
Sur la demande du S.I.C.T.O.M. des Combrailles de versement par l'Etat d'une somme au titre des frais irrépétibles :
Considérant que le bien-fondé de ces conclusions doit être apprécié au regard des dispositions en vigueur à la date du présent arrêt ;

Considérant qu'aux termes de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Dans toutes les instances devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation" ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à payer au S.I.C.T.O.M. des Combrailles la somme de 4 000 francs sur le fondement des dispositions précitées ;
Article 1er : Le jugement susvisé du tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND est annulé.
Article 2 : L'Etat est condamné à payer au S.I.C.T.O.M. des Combrailles la somme de un million deux cent quatre vingt sept mille sept cent cinquante cinq francs dix sept centimes (1.287.755F,17).
Article 3 : Cette somme portera intérêts à compter du 12 septembre 1986. Les intérêts échus le 20 mars 1991 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 4 : Il est ordonné un supplément d'instruction aux fins pour le S.I.C.T.O.M. des Combrailles de produire :
- d'une part, les avis rendus par le comité départemental d'hygiène, et les arrêtés éventuellement pris par le Préfet sur le fondement de la loi du 19 juillet 1976 et, le cas échéant, tous autres documents permettant d'apprécier l'obligation dans laquelle il se trouverait, au regard de cette loi, de réaliser le réseau séparatif préconisé par l'expert commis en référé dans son rapport enregistré au greffe du tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND le 22 juin 1984 pour pouvoir poursuivre légalement l'exploitation de la décharge sur le site en cause ;
- d'autre part, une évaluation précise établie contradictoirement avec le représentant de l'Etat dans le département du Puy-de-Dôme du coût des travaux correspondant à cette obligation qui seraient supportés par le S.I.C.T.O.M. des Combrailles.
Article 5 : Il est ordonné un supplément d'instruction aux fins pour le ministre de l'équipement, du logement et des transports de produire les contrats, échanges de correspondance ou autres documents sur lesquels il entend s'appuyer pour établir l'existence de fautes de la commune de Saint-Eloy-les-Mines et de M. X... dont l'Etat puisse de prévaloir dans le présent litige.
Article 6 : Les résultats des suppléments d'instruction ordonnés aux articles 4 et 5 ci-dessus devront parvenir au greffe de la Cour dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 7 : L'Etat est condamné à payer au S.I.C.T.O.M. des Combrailles une somme de 4 000 francs au titre des frais irrépétibles.
Article 8 : Les conclusions de M. X... tendant à la condamnation de l'Etat à lui payer une somme au titre des frais irrépétibles sont réservées.

Références :

Code civil 1154
Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel L8-1
Loi 76-663 1976-07-19 art. 1


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : Mme Latournerie
Rapporteur ?: M. Quencez
Rapporteur public ?: M. Bonnaud

Origine de la décision

Formation : Pleniere
Date de la décision : 30/12/1992

Fonds documentaire ?: Legifrance

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