| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre - formation à 3, 25 février 2016, 15LY01792

Vu la procédure suivante :

I) n° 15LY01792

Procédure contentieuse antérieure :

L'association les Régates Sénonaises a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 21 mars 2014 par laquelle le maire de Sens a fixé à 50 euros par jour de retard le montant des indemnités applicables à l'occupation irrégulière de la base nautique municipale sise quai Boffrand et le rejet de son recours gracieux.

L'association les Régates Sénonaises a également demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler les titres de recettes n° 1345 d'un montant de 1 050 euros et correspondant aux indemnités pour occupation irrégulière de la base nautique pour la période du 11 au 31 mars 2014, ensemble le rejet implicite du recours gracieux présenté à l'encontre dudit titre le 22 mai 2014, n° 2278 d'un montant de 1 500 euros correspondant aux indemnités dues pour occupation irrégulière de la base nautique du 1er au30 avril 2014, ensemble le rejet implicite du recours gracieux présenté à l'encontre dudit titre le 26 juin 2014, n° 2433 d'un montant de 1 550 euros correspondant aux indemnités dues pour occupation irrégulière de la base nautique du 1er au 31 mai 2014, n° 3435 d'un montant de 1 500 euros correspondant aux indemnités dues pour occupation irrégulière de la base nautique du 1er au 30 juin 2014, n° 3977 d'un montant de 1 550 euros correspondant aux indemnités dues pour occupation irrégulière de la base nautique du 1er au 31 juillet 2014, et de la décharger du paiement de la somme totale de 4 150 euros.

L'association les Régates Sénonaises a, par ailleurs, demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler le titre de recette n° 4466 d'un montant de 1 550 euros et correspondant aux indemnités pour occupation irrégulière de la base nautique pour la période du 1er au 31 août 2014 et de prononcer la décharge du paiement de la somme de 1 550 euros.

Par un jugement n°s 143037, 1403038 et 1403291 du 12 mars 2015, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes ainsi que les conclusions de la commune de Sens présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée sous le n° 15LY01792 le 28 mai 2015 et un mémoire enregistré le 15 septembre 2015, l'association les Régates Sénonaises, représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 12 mars 2015 ;

2°) d'annuler les décisions et titres exécutoires susmentionnés ;

3°) de la décharger du paiement de la somme totale de 8 700 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sens une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le maire pouvait fixer le montant des indemnités pour occupation irrégulière du domaine public en qualité de gestionnaire du domaine communal alors que seul le conseil municipal est compétent ; la commune ne peut utilement invoquer l'article L. 2122-21 1° du code général des collectivités territoriales relatif aux actes conservatoires, qui n'est pas applicable en l'espèce en absence d'urgence ; cette illégalité justifie l'annulation du jugement, de la décision du 21 mars 2014, du rejet du recours gracieux et des titres exécutoires pris sur le fondement de cette décision ;

- le montant journalier d'indemnité est manifestement disproportionné, elle maintient ses moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation ; c'est à tort que le maire s'est fondé sur l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dès lors que la base nautique ne relève pas du domaine public, étant destinée à l'accueil des membres de trois clubs sportifs et n'étant de ce fait pas affectée à l'usage direct du public et ne constituant pas une activité de service public confiée par la commune ou dont la commune aurait entendu reconnaître un tel caractère ; le juge judiciaire était compétent pour se prononcer sur le litige né de la résiliation de la convention, la commune ne disposait pas du privilège de l'exécutoire ; les espaces effectivement ouverts au public n'ont jamais fait l'objet d'une autorisation d'occupation privative par l'association ; cette illégalité vicie le jugement, la décision du 21 mars 2014, le rejet de son recours gracieux et les titres exécutoires pris sur son fondement ;

- les statuts de l'association ont été régulièrement produits.

Par un mémoire enregistré le 27 juillet 2015, ainsi que par un mémoire enregistré le 4 janvier 2016 et non communiqué, la commune de Sens, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'association une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en absence de justification d'une autorisation à ester en justice donnée à la présidente ;

- à titre subsidiaire, la requête n'est pas fondée ;

- l'occupation illégale du domaine public constitue un évènement revêtant un caractère exceptionnel, le maire était habilité à fixer le tarif dû à raison de cette occupation, en application de la délibération du conseil municipal du 9 septembre 2013 ; en tout état de cause, le maire est compétent en tant que gestionnaire du domaine communal sur le fondement de l'article L. 2122-21 1° du code général des collectivités territoriales, l'acte conservatoire n'étant pas conditionné par l'urgence, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposant que le montant de cette indemnité repose sur une délibération de l'assemblée délibérante ;

- c'est à juste titre que le tribunal a écarté le moyen tiré du caractère disproportionné de l'indemnité ;

- la base nautique relève du domaine public, le local étant implanté sur une parcelle affectée à l'usage direct du public et portant des aménagements spéciaux ; le tribunal administratif de Dijon a à nouveau admis cette appartenance au domaine public.

II) n° 15LY01795

Procédure contentieuse antérieure :

Par trois recours distincts, l'association les Régates Sénonaises a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler les titres de recettes n° 4672, d'un montant de 1 500 euros, n° 6515 d'un montant de 1 550 euros et n° 7967, d'un montant de 1 500 euros, et correspondant respectivement aux indemnités pour occupation irrégulière de la base nautique pour les périodes du 1er au 30 septembre 2014, du 1er au 31 octobre 2014, et du 1er au 30 novembre 2014, et de la décharger du paiement des sommes correspondantes.

Par un jugement n°s 1403659, 1403925 et 1500261 du 23 avril 2015, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes ainsi que les conclusions de la commune de Sens présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 28 mai 2015 sous le n° 15LY01795 et un mémoire enregistré le 15 septembre 2015, l'association les Régates Sénonaises, représentée par Me C...,demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 23 avril 2015 ;

2°) d'annuler les titres exécutoires susmentionnés ;

3°) de la décharger du paiement de la somme totale de 4 550 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sens une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soulève les mêmes moyens que ceux analysés dans le dossier n° 15LY01792.

Par un mémoire enregistré le 27 juillet 2015, ainsi que par un mémoire enregistré le 4 janvier 2016 et non communiqué, la commune de Sens, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'association une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque les mêmes moyens que dans le dossier n° 15LY01792.

III) n° 15LY02361

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Sens a demandé au tribunal administratif de Dijon de faire droit à sa demande d'expulsion de l'Association sportive d'aviron et de voiles les Régates sénonaises qui occupe sans droit ni titre une partie des locaux de la base nautique de Sens appartenant au domaine public de la commune, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir.

Par un jugement n° 1402550 du 21 mai 2015, le tribunal administratif de Dijon a autorisé la commune de Sens à procéder à l'expulsion de l'association les Régates Sénonaises, au besoin avec le concours de la force publique, et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 7 juillet 2015 sous le n° 15LY02361 et un mémoire enregistré le 15 septembre 2015, l'association Les Régates Sénonaises, représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 21 mai 2015 ;

2°) de rejeter la demande de la commune de Sens comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sens une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier, au regard de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige, dès lors que la base nautique ne relève pas du domaine public, étant destinée à l'accueil des membres de trois clubs sportifs et n'étant de ce fait pas affectée à l'usage direct du public et ne constituant pas une activité de service public confiée par la commune ou dont la commune aurait entendu reconnaître un tel caractère ; les espaces effectivement ouverts au public n'ont jamais fait l'objet d'une autorisation d'occupation privative par l'association ;

- les statuts de l'association ont été régulièrement produits.

Par un mémoire enregistré le 27 juillet 2015, ainsi que par un mémoire enregistré le 4 janvier 2016 et non communiqué, la commune de Sens, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'association une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en absence de justification d'une autorisation à ester en justice donnée à la présidente ;

- à titre subsidiaire, la requête n'est pas fondée, dès lors que la base nautique relève du domaine public, le local étant implanté sur une parcelle affectée à l'usage direct du public et portant des aménagements spéciaux ; le tribunal administratif de Dijon a à nouveau admis cette appartenance au domaine public.

IV) n° 15LY02362

Procédure contentieuse antérieure :

L'association les Régates Sénonaises a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler le titre de recettes n° 171 d'un montant de 1 550 euros, et correspondant aux indemnités pour occupation irrégulière de la base nautique pour la période du 1er au 31 décembre 2014 et dela décharger du paiement de cette somme.

Par un jugement n° 1500692 du 11 juin 2015, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 7 juillet 2015 sous le n° 15LY02362 et un mémoire enregistré le 15 septembre 2015, l'association les Régates Sénonaises, représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 11 juin 2015 ;

2°) d'annuler le titre exécutoire susmentionné ;

3°) de la décharger du paiement de la somme de 1 550 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sens une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soulève les mêmes moyens que ceux analysés dans le dossier n° 15LY01792.

Par un mémoire enregistré le 27 juillet 2015, ainsi que par un mémoire enregistré le 4 janvier 2016 et non communiqué, la commune de Sens, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'association une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque les mêmes moyens que dans le dossier n° 15LY01792.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques,

- le code du sport,

- le code général de la propriété des personnes publiques,

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Samson-Dye,

- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public,

- les observations de Me A...substituant MeC..., représentant l'association les Régates sénonaises ;

Considérant ce qui suit :

1. L'association les Régates sénonaises avait été autorisée à occuper une partie de la base nautique municipale de Sens, à titre gratuit, par des conventions de mise à disposition d'un an, conclues à partir de septembre 2003 avec la commune, régulièrement renouvelées. La dernière convention devait arriver à son terme le 31 mars 2014. Par une décision du 31 décembre 2013, la commune de Sens a décidé de résilier cette convention à l'issue d'un préavis expirant le 11 mars 2014. Par une décision du 21 mars 2014, le maire de Sens a fixé à 50 euros par jour le montant de l'indemnité due à la commune en cas d'occupation non autorisée de certaines parties de la base nautique municipale. La commune, qui a saisi le tribunal administratif de Dijon d'une demande tendant à l'expulsion sous astreinte de l'association du domaine public, a fait émettre plusieurs titres exécutoires à l'encontre de cette association, que cette dernière a contestés.

2. Par un jugement du 12 mars 2015, le tribunal administratif de Dijon a rejeté trois demandes de l'association sollicitant l'annulation de la décision du 21 mars 2014 fixant le montant de l'indemnité, du rejet de son recours gracieux et de divers titres exécutoires, pour les périodes allant du 11 mars au 31 août 2014. Par un jugement du 23 avril 2015, ce tribunal a également rejeté ses trois autres demandes contestant les titres exécutoires pour les périodes du 1er septembre au 30 novembre 2014. Par un jugement du 21 mai 2015, le tribunal a fait droit, pour partie, à la demande de la commune, en l'autorisant à procéder à l'expulsion de l'association, au besoin avec le concours de la force publique. Enfin, par jugement du 11 juin 2015, le tribunal a rejeté la demande de l'association contestant le titre exécutoire émis au titre de décembre 2014.

3. L'association relève appel de ces quatre jugements, par quatre requêtes distinctes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt, car elles présentent à juger des questions semblables.

Sur l'appartenance du terrain au domaine public :

4. L'association soutient que le jugement rendu le 21 mai 2015, autorisant son expulsion du domaine public, est irrégulier pour incompétence de la juridiction administrative. Elle allègue que l'immeuble qu'elle occupe dépend en réalité du domaine privé de la collectivité et que son expulsion relevait de la seule compétence des juridictions judiciaires.

5. L'association soutient par ailleurs, que la décision du 21 mars 2014 fixant le montant de l'indemnité pour occupation irrégulière de ce bien et les titres exécutoires pris sur son fondement sont illégaux. Elle allègue à cet effet, que le maire s'est, à tort, fondé sur l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, applicable au seul domaine public.

6. Lorsqu'un tribunal administratif est saisi d'une demande tendant à l'expulsion d'un occupant d'une dépendance appartenant à une personne publique, il lui incombe, pour déterminer si la juridiction administrative est compétente pour se prononcer sur ces conclusions, de vérifier que cette dépendance relève du domaine public à la date à laquelle il statue. Il lui appartient de rechercher si cette dépendance a été incorporée au domaine public, en vertu des règles applicables à la date de l'incorporation et, si tel est le cas, de vérifier en outre qu'à la date à laquelle il se prononce, aucune disposition législative ou, au vu des éléments qui lui sont soumis, aucune décision prise par l'autorité compétente n'a procédé à son déclassement (cf. Conseil d'Etat, 25 septembre 2013, SARL Safran Port Edouard Herriot, n° 348587).

7. En l'espèce, les espaces de la base nautique mis à disposition de l'association les Régates Sénonaises à compter du 12 septembre 2003, par des conventions conclues avec la commune de Sens, sont constitués de hangars et de locaux administratifs, dont d'autres parties sont dévolues à la pratique de la voile et du canoë kayak. Il n'est pas contesté qu'ils appartiennent à la commune, qui les a fait construire.

8. Ces locaux sont, tout particulièrement s'agissant des hangars, aménagés spécialement pour accueillir la pratique de l'aviron, activité sportive dont la promotion et le développement sont d'intérêt général, d'après l'article L. 100-1 du code du sport. La commune, en mettant à disposition de l'association ces locaux gratuitement, y compris la fourniture d'eau et de chauffage, lui a apporté un soutien financier. Cette collectivité s'était par ailleurs réservée un droit de regard sur l'activité de l'association, en application de la convention de mise à disposition, puisque la collectivité veillait à la coordination des plannings avec les autres associations de sport nautique présentes sur le site et qu'il était prévu que lui soient transmises des informations sur les adhérents. Par ailleurs, la convention prévoyait que le logo de la ville soit associé à ses interventions dans les médias et à ses supports de communication. Dans ces conditions, les locaux en question étaient le siège d'une activité de service public reconnue par la commune, à la différence du cas dont a eu à connaître le Tribunal des Conflits, dans sa décision du 13 octobre 2014 SA AXA France IARD n° 3963, dont se prévaut l'association requérante.

9. Dès lors, ces locaux ont été, à compter du 12 septembre 2003, intégrés dans le domaine public communal. Il n'apparaît pas qu'une disposition législative ou une décision prise par l'autorité compétente aurait, depuis lors, procédé à leur déclassement et tout particulièrement à la date du 21 mai 2015 où le tribunal a statué sur l'expulsion.

10. La juridiction administrative était donc compétente pour statuer sur le recours de la commune tendant à l'expulsion de l'association. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut qu'être écarté. Il en va de même du moyen tiré de ce que le maire ne pouvait se fonder sur l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Sur la fixation de l'indemnité pour occupation irrégulière :

11. Une commune est fondée à réclamer à l'occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, elle doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal (cf. Conseil d'Etat, 16 mai 2011, commune de Moulins, n° 317675).

En ce qui concerne l'autorité compétente :

12. L'association requérante invoque l'incompétence du maire pour fixer seul le montant dû en cas d'occupation irrégulière. Elle soutient que cette décision du 21 mars 2014 relevait de la compétence du conseil municipal.

13. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que le montant ainsi réclamé repose sur une délibération du conseil municipal. Le maire était donc compétent pour fixer, comme il l'a fait dans sa décision du 21 mars 2014, le montant de l'indemnité due en cas d'occupation irrégulière d'un bien déterminé, au titre de son pouvoir de conservation et d'administration du domaine communal mentionné au 1° de l'article L. 2122­21du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne le montant :

14. L'association soutient, d'une part, que la décision retenant un montant de 50 euros par jour est entachée d'erreur de droit, car la commune lui avait accordé le droit d'occuper les lieux gratuitement.

15. Cependant, elle ne bénéficie plus, à la date de la décision du 21 mars 2014 et des titres exécutoires émis sur son fondement, d'aucune autorisation d'occuper le domaine public. La convention, qui lui imposait certaines obligations vis-à-vis de la commune, a été résiliée. Elle ne peut donc pas utilement revendiquer le droit à la gratuité qui lui avait été conféré dans le cadre de la convention.

16. L'association soutient, d'autre part, que le montant qui lui est demandé, à raison de 50 euros par jour, est disproportionné et entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

17. Il ne résulte pas toutefois pas de l'instruction que le montant retenu serait, manifestement, hors de proportion avec les revenus qu'auraient pu procurer les avantages de toute nature tirés de l'occupation du domaine public communal.

18. L'association les Régates Sénonaises n'est donc pas fondée à contester la décision du 21 mars 2014, ni à demander l'annulation des titres exécutoires et la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les quatre requêtes de l'association doivent être rejetées.

20. Il n'est, dans ces conditions, pas nécessaire de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en appel par la commune de Sens.

Sur les frais non compris dans les dépens :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par l'association requérante à ce titre doivent, dès lors, être rejetées.

22. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la commune de Sens.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes de l'association les Régates Sénonaises sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Sens tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association les Régates Sénonaises et à la commune de Sens.

Délibéré après l'audience du 4 février 2016, où siégeaient :

- Mme Verley-Cheynel, président de chambre,

- M. Mesmin d'Estienne, président-assesseur,

- Mme Samson-Dye, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 25 février 2016.

Le rapporteur,

A. Samson-DyeLe président,

G. Verley-Cheynel

La greffière,

M-T. Pillet

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 14LY00768

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N°s 15LY01792, ...