| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 07 décembre 2015, 14MA02725

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Nîmes, à titre principal, de condamner la section de commune de Noubloux à lui verser la somme de 121 784, 87 euros à parfaire, avec intérêts de droit à compter de la demande préalable formée le 24 octobre 2012 et, à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise aux fins de déterminer le montant total du préjudice causé.

Par un jugement n° 1203480 du 11 avril 2014, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M.A....

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 17 juin 2014 et le 10 septembre 2015, M.A..., représenté par Me D..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 11 avril 2014 ;

2°) de lui adjuger l'entier bénéfice de ses écritures de première instance ;

3°) de condamner à titre principal la section de commune de Noubloux à lui verser la somme de 121 784, 87 euros à parfaire, avec intérêts de droit à compter de la demande préalable formée le 24 octobre 2012 et capitalisation à la date de l'enregistrement de la demande de capitalisation des intérêts, plus d'un an s'étant écoulé.

4°) d'ordonner, à titre subsidiaire, une expertise aux fins de déterminer le montant total du préjudice causé ;

5°) de mettre à la charge de la section de commune de Noubloux la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que le montant de la contribution pour l'aide juridique qu'il a acquitté en première instance.

Il soutient que :

- les premiers juges ont entaché leur décision d'une omission à statuer n'ayant pas examiné le moyen tiré de l'irrecevabilité des mémoires et pièces produites pour le compte de la commune de Trélans, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;

- les premiers juges ont commis une erreur sur les faits et plusieurs erreurs de droit au regard des dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ;

- ils ont considéré à tort qu'il n'établissait avoir disposé d'un domicile réel et fixe sur le territoire de la section qu'à partir du 1er janvier 2008 et ne démontrait ainsi pas qu'il bénéficiait de la qualité d'ayant droit prioritaire ;

- ils ont estimé à tort que la délibération du 29 avril 2009 a été effectuée entre ayants-droit de même rang alors même que certains candidats retenus n'avaient pas la qualité d'ayant-droit ;

- le jugement est encore entaché d'une erreur de fait et de droit ayant affirmé à tort que le préjudice lié à une perte de revenus tenant à l'absence de bénéfice tiré de l'exploitation des terrains concernés présentait en l'espèce un caractère purement éventuel et qu'il exploitait par ailleurs une propriété d'environ 102 hectares cultivables, ayant affirmé qu'aucune pièce produite ne permettait d'attester de ce qu'il remplissait les conditions pour se voir attribuer une telle prime ;

- le mémoire produit le 17 avril 2015 par la section de commune de Noubloux est irrecevable eu égard à l'absence de représentation régulière de ladite section ;

- le jugement attaqué est également entaché d'une insuffisance de motivation et d'un vice de forme ;

- il a été pris au terme d'une procédure irrégulière ;

- il a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-2 du code de justice administrative et L. 2132-1 et L. 2132-2 du code général des collectivités territoriales ;

- une expertise serait utile pour évaluer les chefs de préjudice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2015, la section de commune de Noubloux conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. A...à lui payer la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le contentieux n'est pas lié ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Un courrier du 23 juillet 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Le président de la Cour a désigné M. C...Pocheron en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 8 octobre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pecchioli,

- et les conclusions de M. Revert, rapporteur public.

1. Considérant que par une délibération en date du 27 juin 2007, le conseil municipal de Trèlans a défini les modalités de répartition des terres relevant de diverses sections de commune et a procédé à leur attribution aux exploitants agricoles ayants droit ; que la candidature de M. A... à l'attribution d'un lot sur la section de Noubloux a été rejetée au motif qu'il ne disposait pas d'un domicile sur le territoire de la section ; que M. A...a alors saisi le tribunal administratif de Nîmes de deux requêtes en annulation de cette délibération du 27 juin 2007 ; que suivant jugements n° 0702317 du 20 juin 2008 et n° 0702599 du 20 juin 2008 le tribunal administratif a annulé cette délibération ; qu'en exécution de ces jugements, le conseil municipal s'est réuni le 29 août 2008 et a pris une nouvelle délibération sur les modalités d'attribution des terres à vocation agricole ou pastorale de la section de commune de Noubloux ; que M. A...a de nouveau saisi le tribunal administratif de Nîmes le 1er novembre 2008 d'une demande d'annulation de la délibération du 29 août 2008 et d'une demande d'injonction pour contraindre la commune à délibérer une nouvelle fois sur les modalités d'attribution des terres à vocation agricole et pastorale, et ce au besoin sous astreinte ; que le tribunal administratif a, par jugement n° 0803380 du 22 janvier 2010, annulé une disposition de l'article 8 de cet acte ; qu'à la suite de l'appel interjeté par M.A..., la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette délibération par un arrêt n° 10MA02491 du 22 mars 2012 ; que M. A...a déposé une demande d'attribution de 32 ha 13 a 05 ca de terres sur la section de commune de Noubloux, dès le 26 septembre 2008 ; que par délibération en date du 29 avril 2009, M. A...a été attributaire de 18 ha 5l a 64 ca sur ladite section et a signé la convention pluriannuelle de pâturage, consentie et acceptée pour une durée de six années, le mercredi 9 décembre 2009 en mairie ; que le 6 juillet 2009, M. A...a saisi de nouveau le tribunal administratif de Nîmes d'une demande d'annulation de cette délibération du 29 avril 2009 ; que suivant jugement n° 0901846 en date du 30 juin 2011, le tribunal administratif a rejeté sa demande ; que le 23 octobre 2012, M. A...a adressé à la commune de Trèlans une demande préalable indemnitaire réclamant le paiement d'une somme de 170 660 euros ; que cette demande a été rejetée par la commune ; que M. A... a alors introduit un recours devant le tribunal administratif de Nîmes tendant à la condamnation de la section de commune de Noubloux à lui verser la somme de 121 784,87 euros avec intérêts de droit à compter du 24 octobre 2012 ; que, par la présente requête, il relève appel du jugement en date du 11 avril 2014 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté son recours, et demande la condamnation de la section de commune de Noubloux à lui verser cette même somme avec intérêts de droit à compter du 24 octobre 2012 et capitalisation de ces intérêts, subsidiairement d'ordonner une expertise, ainsi que la mise à la charge de la section de commune de Noubloux de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de la contribution pour l'aide juridique qu'il a acquittée en première instance ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat ;

3. Considérant, qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de Trélans a présenté un mémoire en défense au nom de la section de commune de Noubloux ; que, cependant, elle n'a pas produit la délibération du conseil municipal habilitant son maire à ester en justice pour le compte de la section de commune alors qu'elle a été mise à même par une fin de non-recevoir opposée par M. A...le 24 octobre 2013 de régulariser ses écritures ; que, par suite, le mémoire en défense présenté pour la commune de Trélans, pour le compte de la section de commune, qui a été visé et analysé, n'était pas recevable et devait être écarté des débats ; qu'en omettant de statuer sur la fin de non-recevoir ainsi opposée par M.A..., le tribunal administratif de Nîmes a entaché le jugement attaqué d'irrégularité ; que, par suite, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué en date du 11 avril 2014, celui-ci doit être annulé ;

4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Nîmes ;

Sur la recevabilité du mémoire en défense présenté par la commune de Trélans pour le compte de la section de commune devant le tribunal :

5. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, ce mémoire n'était pas recevable ; que, par suite, il doit être écarté des débats ;

Sur la recevabilité du mémoire en défense présenté le 17 avril 2015 devant la Cour par la commune de Trélans pour le compte de la section de commune de Noubloux :

6. Considérant d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales : " La commission syndicale décide des actions à intenter ou à soutenir au nom de la section. / Le président de la commission syndicale, en vertu de la délibération de cette dernière, représente la section en justice. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2411-5 du même code : " La commission syndicale n'est pas constituée et ses prérogatives sont exercées par le conseil municipal (...) lorsque : 1° Le nombre des électeurs appelés à désigner ses membres est inférieur à vingt ; 2° La moitié au moins des électeurs n'a pas répondu à deux convocations successives du représentant de l'Etat dans le département faites à un intervalle de deux mois ; 3° Les revenus ou produits annuels des biens de la section sont inférieurs à 2 000 euros de revenu cadastral, à l'exclusion de tout revenu réel. Ce montant peut être révisé par décret.(...) " ; qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées que la représentation en justice d'une section de commune par une commune ne peut être décidée que dans le cas où l'absence de constitution de la commission syndicale trouve sa justification dans l'un des trois motifs expressément prévus par les dispositions précitées de l'article L. 2411-5 du code général des collectivités territoriales ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom d'une section de commune pendant la durée de son mandat ;

7. Considérant en l'espèce qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Trélans a présenté en cause d'appel un mémoire en défense au nom de la section de commune de Noubloux ; qu'elle a produit à l'instance la délibération du conseil municipal habilitant son maire à ester en justice pour le compte de la section de commune ; que, par suite, le mémoire en défense présenté pour la commune de Trélans, pour le compte de la section de commune, est recevable et le moyen tiré de l'irrecevabilité de ce mémoire doit être écarté ;

Sur la responsabilité de la section de commune de Noubloux :

Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception de prescription quadriennale et la fin de non-recevoir tirée du défaut de liaison du contentieux.

8. Considérant que toute illégalité commise par l'administration constitue, en principe, une faute de nature à engager sa responsabilité, à la condition qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain ; que, par ailleurs, l'intervention d'une décision illégale ne saurait ouvrir droit à réparation notamment si les dommages ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité ;

En ce qui concerne la délibération du 27 juin 2007 :

9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la date de la délibération litigieuse du 15 mars 2007 : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. / Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. L'autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d'exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la commune. / Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et celles prévues par le règlement d'attribution défini par l'autorité municipale. (...) / Chaque fois que possible, il sera constitué une réserve foncière destinée à permettre ou faciliter de nouvelles installations agricoles (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les terres à vocation pastorale ou agricole appartenant à une section de commune sont attribuées de manière prioritaire aux exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe ainsi que le siège de leur exploitation sur le territoire de la section ; que l'autorité municipale peut, le cas échéant, décider d'attribuer aux exploitants agricoles ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur le territoire de la section le reliquat des terres non attribuées aux exploitants prioritaires ; que dans ces conditions, le fait de justifier de disposer d'un tel bâtiment d'exploitation n'est pas, à lui seul, de nature à démontrer l'existence d'un droit à l'attribution de terres appartenant à la section de commune ;

10. Considérant que si l'administration a commis une faute en prenant la délibération portant refus de lui attribuer en 2007 la totalité des terres de la section de Noubloux en ce qu'elle a rejeté la qualité d'ayant droit de M.A..., il n'y a, toutefois, pas de lien de causalité entre les préjudices invoqués par M. A...et ladite faute ; qu'en effet si M. A...peut être regardé comme justifiant avoir eu la disposition d'un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la section de commune de Noubloux à la date de la décision litigieuse, il n'établit, par les pièces et documents produites à l'appui de sa requête, ni disposer d'un domicile réel et fixe sur le territoire de la section avant le 1er janvier 2008, ni même avoir hébergé ses animaux dans ledit bâtiment en période hivernale ; qu'ainsi contrairement à ce que M. A...soutient, il ne démontre pas avoir pu bénéficier de la qualité d'ayant droit prioritaire ; que, par suite, les conclusions de M. A...tendant à la condamnation de la section de commune de Noubloux à réparer le préjudice qu'il estime avoir subi du chef de l'illégalité de la délibération du 27 juin 2007 du conseil municipal de Trélans doivent être rejetées ;

En ce qui concerne les décisions implicites rejetant les demandes formées les 3 février, 28 août et 26 septembre 2008 tendant à l'attribution de 32 ha 13 a et 05 ca de terres :

11. Considérant que conformément aux dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales précitées et comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, M. A...établit qu'aux dates des décisions litigieuses, il disposait d'un domicile réel et fixe ainsi que du siège de son exploitation sur le territoire de la section de commune ; que dans ces conditions, M.A..., qui démontre qu'il remplissait les conditions pour se voir reconnaître la qualité d'ayant droit prioritaire, est fondé à rechercher la responsabilité de la section de commune de Noubloux sur ce point ;

12. Considérant, toutefois, que la perte de revenus invoquée, laquelle est en lien avec une attribution de plus de 32 ha de terres, ainsi que les pertes de fourrage, de pâturage de fumures et d'arrière-fumures ne sont pas établies par l'appelant ; qu'en effet dès lors que M. A... n'établit pas l'inexistence d'autres ayants droit de même rang que lui, le caractère certain du préjudice pour l'année 2008 ne peut être, en tout état de cause, retenu ;

En ce qui concerne la délibération du 29 avril 2009 :

13. Considérant que le requérant soutient que la délibération du 29 avril 2009 par laquelle le conseil municipal de Trélans lui a attribué 18 ha 51 a et 64 ca de terres à vocation agricole ou pastorale est illégale, dès lors qu'elle n'aurait pas été effectuée entre ayants droit de même rang, des terres ayant été attribuées à des membres de GAEC pris individuellement alors que ceux-ci n'avaient pas la qualité d'ayants droit au regard des dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, ce qui a conduit à ne faire droit que partiellement à sa demande d'attribution ; que, toutefois, en se bornant à alléguer sans plus de précision que les terres à vocation agricole ou pastorale ont été attribuées à des membres de GAEC pris individuellement en méconnaissance de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales alors même que la délibération du conseil municipal du 29 avril 2009 ne les vise uniquement qu'en qualité d'ayants droit, M. A...ne démontre pas qu'il était le seul ayant droit prioritaire au sens des dispositions précitées ; que M. A...ne démontre pas davantage que le partage des terres ainsi effectué ne l'aurait pas été entre ayants droit de même rang voire même à des personnes n'ayant pas une telle qualité ; que par suite l'intéressé n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 29 avril 2009 en lui attribuant environ 18 ha serait entachée d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la section de commune de Noubloux ;

14. Considérant qu'en ce qui concerne les deux derniers moyens de la requête tiré de la perte de prime herbagère et de droits au paiement unique, le requérant se borne, d'une part, à se référer à ses écritures de première instance et, d'autre part, à invoquer des erreurs de droit et de fait du tribunal, lequel aurait affirmé selon lui à tort, tout d'abord, que le préjudice lié à une perte de revenus tenant à l'absence de bénéfice tiré de l'exploitation des terrains concernés présenterait en l'espèce un caractère purement éventuel et qu'il exploiterait par ailleurs une propriété d'environ 102 ha cultivables, ensuite qu'il ne verserait aux débats aucune pièce de nature à attester de ce qu'il remplissait aux dates des décisions dont il se prévaut de l'illégalité, les conditions pour se voir attribuer une telle prime et enfin qu'il n'établirait pas davantage qu'il remplissait les conditions pour bénéficier de droits au paiement unique ; qu'ainsi, le requérant n'indique pas en quoi les premiers juges n'auraient pas à bon droit répondu à ces moyens et ne démontre pas qu'il remplissait les conditions requises ; qu'il y a lieu, dans ces conditions, d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ;

Sur les conclusions à fin d'expertise :

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'une expertise est inutile à la résolution du présent litige ; que, par suite, les conclusions sus-analysées doivent être rejetées ;

Sur les dépens :

16. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article 1635 bis Q du code général des impôts, ainsi que les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. " ; qu'il y a lieu, en application de ces dispositions, de laisser la contribution pour l'aide juridique de 35 euros acquittée par M. A...en première instance à la charge du requérant ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

18. Considérant que, d'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la section de commune de Noubloux, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A...la somme que demande la section de commune au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 11 avril 2014 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Nîmes ainsi que le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par la section de commune de Noubloux devant le tribunal administratif de Nîmes et devant la cour administrative d'appel de Marseille sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A...et à la section de commune de Noubloux.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2015, où siégeaient :

- M. Pocheron, président-assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- Mme Hameline, premier conseiller,

- M. Pecchioli, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 7 décembre 2015.

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N° 14MA02725