| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 01 décembre 2022, 21MA01508

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... et Mme D... C... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 28 mars 2018 par laquelle le conseil municipal du Paradou a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1803965 du 11 février 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande et mis à leur charge la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 avril 2021, le 20 décembre 2021 et le 29 décembre 2021, M. B... et Mme C..., représentés par la SCP CGCB et associés, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 février 2021 ;

2°) d'annuler la délibération du 28 mars 2018 par laquelle le conseil municipal du Paradou a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ;

3°) de mettre à la charge de la commune du Paradou la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il ne répond pas à deux moyens ;

- la délibération du 28 janvier 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées ;

- toutes les personnes publiques associées n'ont pas été consultées sur le projet arrêté ;

- le commissaire enquêteur a omis d'analyser les observations du public et de rendre un avis personnel et motivé ;

- les modifications apportées au projet après l'enquête ont porté atteinte à l'économie générale du projet ;

- le rapport de présentation est insuffisant au regard des articles L. 151-4 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ;

- les dispositions du règlement relatives au risque incendie et au risque inondation ne sont pas justifiées ;

- le règlement de la zone UD est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il interdit les constructions nouvelles à usage d'habitation ;

- l'objectif 2b que contient le PADD est incompatible avec les principes posés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, de même que le règlement qui interdit les constructions nouvelles en zone UD tout en instituant une zone 1AUb ;

- la somme mise à leur charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative n'est pas justifiée et est excessive.

Par des mémoires en défense enregistrés le 29 novembre 2021 et le 24 décembre 2021, la commune du Paradou, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... et de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... et Mme C... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des transports ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me Djabali, représentant M. B... et Mme C..., et de Me Masson représentant la commune du Paradou.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 janvier 2015, le conseil municipal du Paradou a décidé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par une délibération du 7 juin 2017, il a arrêté le plan local d'urbanisme. Après l'enquête publique qui s'est tenue du 27 octobre 2017 au 26 novembre 2017, il a approuvé ce plan par une délibération du 28 mars 2018. M. B... et Mme C... relèvent appel du jugement du 11 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération.

Sur la régularité du jugement :

2. D'une part, M. B... et Mme C... ont soulevé dans leur demande présentée devant les premiers juges le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé était insuffisant au regard des exigences résultant de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, notamment celle consistant à exposer dans ce document les dispositions qui favorisent la densification des espaces bâtis ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Si dans leur mémoire enregistré au greffe du tribunal le 8 avril 2020, répliquant à l'argument opposé en défense par la commune qui indiquait que le rapport exposait la consommation passée des espaces naturels, agricoles ou forestiers, ils ont fait valoir que tant ces dernières informations que celles relatives à la densification des espaces bâtis ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers étaient dispersées dans ce document, ils ne peuvent être regardés comme ayant soulevé une nouvelle branche du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges auraient entaché le jugement attaqué d'une irrégularité en s'abstenant d'y répondre.

3. D'autre part, contrairement à ce que les requérants soutiennent, eu égard à la formulation de leurs écritures contenues dans leur mémoire enregistré au greffe du tribunal le 23 mars 2020, ils ne peuvent être regardés comme ayant soulevé un nouveau moyen tiré de l'incompatibilité de l'interdiction de construire prescrite selon eux par le règlement de la zone UD et de la création concomitante d'une zone 1AUb avec les objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, notamment celui de l'utilisation économe des espaces. Les intéressés se bornaient en effet à soutenir que l'objectif qu'ils imputent à la commune de vouloir interdire les lotissements est incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2, et le tribunal a répondu à ce moyen au point 29 du jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil départemental et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4 (...) ".

5. Les requérants, qui se prévalent uniquement de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, maintiennent en appel le moyen tiré de l'absence de notification de la délibération à huit des personnes et organismes associés à l'élaboration du plan local d'urbanisme. La commune du Paradou a produit copie des bordereaux d'envoi de la délibération du 28 janvier 2015 prescrivant la révision du PLU, datés du 3 mars 2015, signés et transmis à la région Provence-Alpes-Côte d'azur, au département des Bouches-du-Rhône, à la chambre d'agriculture des Bouches-du-Rhône, à la chambre de commerce et d'industrie du Pays d'Arles, à la chambre de métiers d'Arles au syndicat mixte du pays d'Arles, établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe de la commune, et à la communauté de communes de la vallée des Baux Alpilles, établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre. Alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de cette délibération, un service de transports urbains ait été organisé sur la commune, celle-ci avait conservé, en tout état de cause, sa compétence en ce domaine, sur le fondement de l'article L. 1231-1 du code des transports. Si la délibération du 7 juin 2017 arrêtant le PLU ne fait pas mention de réunions de concertation, le dossier du PLU comporte un document récapitulant certains avis émis au sujet du PLU arrêté, lesquels n'ont fait aucune remarque concernant les conditions dans lesquelles les personnes publiques avaient été associées, d'autres avis émis dans ce même cadre faisant référence à cette concertation. La délibération du 17 février 2016 actant qu'un débat a eu lieu sur les orientations générales du PADD fait mention de la présentation du projet de PADD à l'ensemble des personnes et organismes associés. Dans ces conditions, la circonstance que les bordereaux précités aient été signés par un agent de la commune et non par le maire ne contredit pas la réalité de la notification de la délibération du 28 janvier 2015 à l'ensemble des personnes publiques et organismes mentionnés à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme et est sans incidence sur la régularité de la procédure. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (...) " Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. (...) " Aux termes de l'article L. 132-9 de ce code : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : (...) 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ".

7. M. B... et Mme C... ne contestent plus en appel que la réalité de la notification de la délibération du 7 juin 2017 arrêtant le PLU aux autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, à l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat, à la chambre de commerce et d'industrie territoriale et à l'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophe de la commune.

8. Le rapport de présentation mentionne que le seul service de transport en commun desservant la commune du Paradou est, en fonctionnement une partie de l'année, une ligne de transport routier interurbain de voyageurs. Il résulte du VII de l'article 15 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République que la compétence correspondante a été transférée aux régions à compter du 1er janvier 2017 sous réserve de l'existence d'un syndicat mixte de transports ayant la qualité d'autorité organisatrice en matière de transports urbains et de transports non urbains conservant cette qualité. La commune du Paradou a produit les accusés de réception du pli recommandé signé notifiant la délibération du 7 juin 2017 à la région Provence-Alpes-Côte d'azur et, en tout état de cause, au département des Bouches-du-Rhône. Elle a aussi produit l'accusé de réception du pli notifiant cette délibération à la chambre de commerce et d'industrie du Pays d'Arles. Par ailleurs, il ressort d'une lettre du président de la communauté de communes de la vallée des Baux Alpilles du 4 septembre 2017 que cet établissement, compétent en matière de programme local de l'habitat, a reçu notification de cette délibération, de même que le syndicat mixte du pays d'Arles, établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe de la commune, qui a émis un avis le 2 octobre 2017. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ".

10. Il résulte des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a reproduit au sein d'un document intitulé " procès-verbal de synthèse d'enquête publique ", annexé à son rapport, l'intégralité des observations recueillies au cours de l'enquête publique, portées sur le registre ou adressées par courrier électronique. Il les a analysées en les regroupant en onze thèmes avant de les soumettre pour avis à la commune du Paradou. Il a en fin de compte émis un avis motivé favorable au projet assorti d'une réserve. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur auraient méconnu les exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

12. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au PLU après l'enquête visaient à remédier à diverses insuffisances du projet de PLU arrêté signalées par les personnes publiques et organismes associés à son élaboration, en vue de permettre une prise en compte plus précise de documents ou de l'existence d'un risque, d'améliorer la rédaction du règlement, quelques modifications du zonage ou du règlement ayant en outre été adoptées pour satisfaire à des demandes formulées au cours de l'enquête. Les modifications qu'ils signalent portant sur la définition des orientations d'aménagement et de programmation du Meindray et du Mas ne portent en réalité que sur la présentation en première page du nombre de logements projetés, identique dans le plan arrêté et le plan approuvé. En dépit de leur nombre, les modifications précitées, qui n'affectent ni les prévisions d'ensemble du projet initial, ni le parti d'urbanisation et d'aménagement, ont pu régulièrement être adoptées sans qu'une nouvelle enquête publique ne soit rendue nécessaire.

13. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. (...) ". La révision du plan d'occupation des sols de la commune du Paradou a été décidée par une délibération de son conseil municipal du 28 janvier 2015. Dès lors, en application de ces dispositions et en l'absence au dossier de délibération expresse du conseil municipal optant pour l'application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d'urbanisme révisé adopté par la délibération attaquée du 28 mars 2018.

14. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". Aux termes de l'article R. 123-2-1 du même code, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015 : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. (...) 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. ".

15. Le tome 1 du rapport de présentation comporte un diagnostic répondant aux exigences résultant de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Si M. B... et Mme C... soutiennent que ce diagnostic n'a pas été établi au regard de prévisions économiques et démographiques trop anciennes par rapport à la date à laquelle le PLU a été arrêté le 7 juin 2017, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données prises en compte dans ce rapport de présentation seraient dépourvues de pertinence ni que des données actualisées auraient été disponibles. Ces données ne sont au demeurant pas seulement extraites des résultats des recensements généraux de la population organisés en 2007 et 2012 mais également d'études économiques postérieures. Le rapport expose les orientations du PADD et les démarches ayant conduit aux choix retenus pour établir le PADD, en distinguant entre les choix effectués pour le village et ceux effectués pour les espaces naturels et les espaces agricoles. Si le rapport de présentation procède à une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur une période de 10 ans, sans récapituler distinctement les dispositions qui favorisent la densification des espaces bâtis et la limitation de la consommation de ces espaces, il justifie la délimitation d'une zone UB par la volonté de densifier cet espace à proximité du centre de vie en adéquation avec les différents pôles d'habitat et constate que l'augmentation des espaces naturels est notamment due à un reclassement de certaines zones urbaines et à urbaniser en zone naturelle. Il expose les motifs de la délimitation des secteurs soumis au risque d'inondation, en se référant notamment à deux cartes, figurant en annexe. Il justifie également les principales règles, notamment celles qui sont relatives aux types de constructions autorisées et au taux d'emprise. En se bornant à faire état de " l'incohérence " de l'étude environnementale, qui comporte un résumé non technique et une table des matières, les requérants n'établissent pas son insuffisance. Par ailleurs, il ne résulte ni des dispositions du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 cité au point 13, ni d'autres dispositions que le rapport doive mentionner les raisons pour lesquelles le conseil municipal s'est abstenu d'adopter une délibération en vue de rendre applicable au PLU les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016.

16. Le rapport de présentation localise sur une carte les deux parkings situés dans le village. Les requérants ne démontrent, ni même ne soutiennent que des possibilités de mutualisation des capacités de stationnement existeraient en l'espèce. Eu égard en particulier à la taille de la commune du Paradou, le rapport n'est pas insuffisant alors même qu'il ne précise pas le nombre de places offertes aux véhicules motorisés, aux véhicules hybrides et électriques et aux vélos ouverts au public.

17. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (...) 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; (...) ". Aux termes de l'article L. 101-3 du même code : " La réglementation de l'urbanisme régit l'utilisation qui est faite du sol, en dehors des productions agricoles, notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Aux termes de l'article R. 123-11 du même code, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015 : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) b) Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, tels qu'inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ; (...) ".

18. Aux termes de l'article 9, relatif à l'intégration des risques, du titre I du règlement du PLU du Paradou, qui en fixe les dispositions générales : " Sur les terrains affectés par un secteur à risque, les dispositions qui s'appliquent sont celles de la zone augmentées des dispositions suivantes. En tout état de cause, ce sont les dispositions les plus restrictives qui s'appliquent sur ledit terrain. / Sur ces terrains convient de se référer : / - à la planche B " risque ruissellement - crue rapide " et " crue lente " / - à la planche C " risque feux de forêt " et aux prescriptions du d) du présent article ainsi qu'aux dispositions de l'annexe relative aux feux de forêts. (...) c. Risque inondation / Certaines parties du territoire communal sont soumises au risque d'inondation dû au ruissellement et à la crue des gaudres. / Le territoire est également soumis au risque inondation par débordement du Rhône. / Les permis de construire sur les terrains concernés pourront être refusés ou assortis de prescriptions telles que surélévation des planchers, interdictions de clôtures pleines, renforcement des berges de chemin d'eau, interdiction des sous-sols (...) d. Risque feux de forêt / Selon l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2013 relatif à la définition des espaces exposés aux risques d'incendies de forêt et le " porter à connaissance " du 23 mai 2014, certaines parties du territoire communal sont soumises au risque feux de forêts. / Dans tous les cas, une attention particulière doit être portée : / - au respect de l'obligation légale de débroussaillement / - à la prise de mesures permettant d'isoler le massif des constructions (coupures de combustibles ou pistes pour la défense contre l'incendie). / Les zones urbanisées correspondent aux zone U et AU du PLU. / Les zones peu ou pas urbanisées correspondent aux zones A et N du PLU. / Selon la planche C des planches graphiques, les aléas feux de forêt sont subdivisés en 2 indices : / - Les zones à indice F1. Ces secteurs correspondent aux espaces soumis à un niveau d'aléa très fort à exceptionnel aux espaces urbanisés et de moyen à fort pour les espaces non urbanisés (habitat vulnérable). / La protection réside en une interdiction générale pour toutes les occupations du sol nouvelles et tout particulièrement pour : / - les constructions nouvelles à usage ou non d'habitation (...)- plus généralement, tous les travaux augmentant le nombre de personnes exposées au risque ou le niveau du risque. / Pour les bâtiments existants à usage d'habitation, la création de logements supplémentaires est interdite. (...) - Les zones à indice F2. Ces secteurs correspondent à des zones urbanisées soumises à un aléa moyen à fort. / Est interdite la construction de bâtiments sensibles (...) En zone F2, une construction admise doit être implantée au plus près de la voie publique et des constructions existantes. Le terrain d'assiette du projet de constructions doit bénéficier des équipements rendant le secteur environnant défendable par les services d'incendie et de secours (desserte en voirie et point d'eau incendie). / Les bâtiments autorisés doivent faire l'objet de mesures destinées à améliorer leur auto-protection (...) ".

19. Le règlement n'impose pas de débroussailler les terrains soumis à un risque d'incendie de forêt. Alors même que la commune du Paradou n'est pas couverte par un plan de prévention des risques naturels approuvé d'inondation ou de feux de forêt, les dispositions du règlement du PLU citées au point 18 ainsi que celles, applicables aux projets situés dans les zones soumises au risque inondation qui figurent aux deux chapitres du titre III, trouvent leur base légale dans les articles du code de l'urbanisme cités au point 17. En revanche, le titre III énonce des " mesures de mitigation ", qui sont rappelées dans le lexique qui suit et auxquelles certaines dispositions figurant aux chapitres I et II de ce titre renvoient. Ces mesures portent sur l'équipement pour chaque ouvrant et conduit situé sous la cote HPE de dispositifs d'étanchéité temporaires, l'utilisation de matériaux insensibles à l'eau pour les parties d'ouvrage situées sous cette cote, le placement hors d'eau des équipements et réseaux électriques et techniques sensibles à l'eau et le placement au-dessus de la cote PHE + 20 cm de tout matériel et matériau sensibles. De telles mesures ne sont pas au nombre des conditions spéciales auxquelles un plan local d'urbanisme peut soumettre les constructions exposées à un risque naturel pour être autorisées dès lors qu'elles portent en réalité sur les aménagements que doivent comporter les constructions et non pas, notamment, sur leur implantation et leurs caractéristiques architecturales. Ainsi, les requérants sont fondés à soutenir que le règlement du PLU méconnaît dans cette mesure les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme.

20. Il ressort des pièces du dossier que la commune du Paradou est située sur le versant sud du massif des Alpilles. Les eaux de ruissellement de ce bassin versant sont susceptibles de provoquer la crue de cours d'eaux et de leurs affluents qui traversent cette commune du nord au sud et le libre écoulement des eaux n'est pas toujours assuré au sud en raison notamment de la topographie des lieux. Une cartographie de la zone inondable a été élaborée à cet effet selon une approche hydrogéomorphologique et l'occupation des sols qui a permis de déterminer le niveau d'aléa selon les secteurs. Une modélisation a été réalisée pour cartographier les zones inondables autour du fossé de l'Estagnol et établir une carte de l'aléa inondation couvrant notamment le terrain appartenant aux requérants. Il en a été de même pour le gaudre de Bourgeac. Le terrain des requérants a été classé dans la zone dite d'" aléa résiduel " qui correspond à la zone comprise entre l'enveloppe de la crue de référence et l'enveloppe de la crue exceptionnelle, modélisée à cet endroit. En se bornant à exciper d'un classement contradictoire dans la mesure où leur terrain est situé dans une plaine traversée par un ruisseau qui pourrait tout autant ruisseler selon eux vers le centre du village et que le risque est extrêmement négligeable, ils ne remettent pas utilement en cause l'étude effectuée et ne démontrent ainsi pas que la détermination d'un aléa résiduel serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

21. Si le rapport de présentation expose que le taux de boisement de la commune du Paradou est de 47 % et qu'une dizaine d'incendies seulement se sont déclarés entre 1973 et 2014, les arbres ressortent d'essence méditerranéenne et les feux sont d'origine presqu'exclusivement humaine, en dépit de l'obligation de débroussaillement en vigueur. Le risque d'incendie le plus élevé est localisé au niveau du massif forestier qui se trouve au nord-ouest de la commune. Par suite, les auteurs du PLU n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en édictant des dispositions applicables aux secteurs soumis à un risque de feux de forêt et en les délimitant.

22. En septième lieu, il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le PLU dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un PLU ayant pour effet d'interdire dans une zone U la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

23. Les auteurs du PLU du Paradou ont délimité une zone UD qui " permet de poser les limites de l'urbanisation à l'ouest de la zone urbaine " et qui est principalement affectée à de l'habitat. N'y sont autorisées que les extensions des constructions à usage d'habitation existantes dans la limite de 20 % de la surface de plancher existante et de 200 m² de surface de plancher totale, ce qui ne permet pas de réaliser des nouvelles constructions. Le rapport de présentation indique la volonté des auteurs du PLU " d'encadrer la constructibilité du fait d'un éloignement important du centre du village et de la présence de risques (inondation ou feu de forêt) et de s'inscrire " dans une démarche de ralentissement de la construction sur le territoire communal ". Le PADD définit en particulier deux orientations consistant à préserver les personnes et les biens des risques et à limiter l'extension de l'urbanisation en complétant le tissu urbain pour redonner sens à l'existant. Si M. B... et Mme C... soutiennent que ce parti d'aménagement est incohérent avec la création concomitante d'une zone à urbaniser 1AUb destinée à accueillir, à terme, 70 logements, cette dernière zone située à l'est du village s'inscrit quant à elle au sein d'un vaste espace urbanisé classé en zone UC qui correspond aux secteurs de lotissements en 2ème couronne autour du centre ancien alors que la zone UD contestée se situe à l'ouest du village en discontinuité par rapport au centre de celui-ci. Dans ces conditions, le règlement de la zone UD n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il interdit les constructions nouvelles à usage d'habitation.

24. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; (...) ".

25. Le PADD définit une orientation consistant à " instaurer une politique foncière et immobilière pour des logements adaptés (typologie, forme, architecture...) en alternative à la maison individuelle de lotissement ". Ce faisant, il ne peut être regardé comme méconnaissant l'incompétence des auteurs du règlement d'un PLU pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières ou pour en interdire par principe l'exercice. Ainsi, le moyen tiré d'une incompatibilité avec le principe de l'équilibre posé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. Cette incompatibilité ne résulte pas davantage de l'interdiction des constructions nouvelles prescrite par le règlement de la zone UD combinée à la création d'une zone 1AUb qui porteraient atteinte selon les requérants à l'objectif d'utilisation économe des espaces naturels assigné en matière d'urbanisme par ces dispositions.

26. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... et Mme C... sont fondés à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande en annulation de la délibération du 28 mars 2018 approuvant la révision du PLU communal en tant qu'elle porte sur les dispositions du titre III du règlement intitulées " mesures de mitigation ", le lexique qui suit dans cette mesure et les renvois à ces mesures figurant aux chapitres I et II de ce titre.

Sur les frais liés au litige :

27. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le tribunal a fait une juste appréciation des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en mettant à la charge des requérants, qui sont principalement partie perdante, la somme de 2 000 euros.

28. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties au titre des frais exposés et non compris dans les dépens au titre de la procédure d'appel.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal du Paradou du 28 mars 2018 approuvant la révision du PLU communal est annulée en tant qu'elle porte sur les dispositions du titre III du règlement intitulées " mesures de mitigation ", le lexique qui suit dans cette mesure et les renvois à ces mesures figurant aux chapitres I et II de ce titre.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 février 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Les conclusions de la commune du Paradou fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... et Mme C... est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D... C... et à la commune du Paradou.

Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Quenette, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022.

N° 21MA01508 2

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