Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenus d'une contravention de grande voirie, M. B... G..., gérant de l'établissement " La Réserve de la Mala ", ainsi que la commune de Cap d'Ail et a demandé au tribunal, de condamner solidairement M. G... et la commune de Cap d'Ail, au paiement de l'amende maximale prévue par la loi ainsi qu'au remboursement des frais d'établissement du procès-verbal et frais annexes, d'ordonner la remise à l'état naturel des lieux par les contrevenants, par la démolition de tous les ouvrages et constructions visés dans le procès-verbal, puis l'évacuation de tous les gravats issus de la démolition vers un site de traitement agréé, de condamner les occupantes sans titre au paiement d'une astreinte financière de 500 euros par jour de retard, au-delà d'un délai fixé par le tribunal, à compter de la notification du jugement, de condamner M. G..., au paiement d'une amende de 500 euros par jour en cas de poursuite d'une activité commerciale sur les lieux faisant l'objet de la contravention de grande voirie en cause et d'autoriser l'Etat à intervenir directement aux frais, risques et périls des contrevenants si la démolition n'était pas exécutée dans le délai fixé.
Par un jugement avant-dire droit n° 1602246 du 30 octobre 2018, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur l'action publique, à l'article 2, ordonné une expertise, en vue notamment de déterminer contradictoirement les limites de la plus haute mer au droit des parcelles occupées par M. G... en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et dire si les terrains d'implantation des ouvrages litigieux constituent des lais et relais de la mer en procédant, si nécessaire, à des sondages sous les bâtiments pour déterminer la nature des matériaux constituant l'assiette.
Par un jugement n° 1602246 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, condamné M. G..., dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé, passé ce délai, à procéder d'office, aux frais du contrevenant, à la remise en état des lieux, à l'article 2, mis à sa charge les frais de l'expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 063,44 euros et, à l'article 3, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2021 et 10 février 2023, sous le n° 21MA03814, M. G..., représenté par Me Marchi, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 en ce qu'il estime bien fondées l'action et la réparation domaniales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le tribunal a méconnu le principe du contradictoire ;
- l'action domaniale est infondée en ce qu'elle n'a pas retenu une hauteur de cote maximale de la houle de 2,70 m A... ;
- le procès-verbal de contravention de grande voirie du 30 juillet 2015 doit être annulé car l'infraction n'était pas constituée ;
- il n'y a dès lors pas lieu à réparation domaniale ;
- en écartant l'arrêté préfectoral de délimitation du domaine public maritime du 28 octobre 2019, le tribunal a privé sa décision de base légale au regard du principe de sécurité juridique.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de M. G....
Il fait valoir que les moyens soulevés par M. G... ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de ce que le tribunal a méconnu le principe du contradictoire dès lors que ce moyen a été présenté par mémoire enregistré le 10 février 2023, donc après l'expiration du délai d'appel.
Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été produites le 16 mai 2023 pour M. G... et communiquées le 17 mai 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété de personnes publiques ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Marchi, représentant M. G....
Considérant ce qui suit :
1. Par des arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Cap d'Ail, l'équipement, l'entretien et l'exploitation de la plage de la Mala. La commune de Cap d'Ail a accordé des sous-traités d'exploitation de la plage à divers occupants, dont M. G..., gérant de l'établissement " La Réserve de la Mala ". La concession de la plage de la Mala est venue à expiration le 31 décembre 2010 et n'a pas été renouvelée. Le préfet des Alpes-Maritimes a dressé une contravention de grande voirie à son encontre, aux termes d'un procès-verbal du 30 juillet 2015, en raison de l'occupation par lui, sans droit ni titre, d'une parcelle du domaine public maritime comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d'activités balnéaires (matelas, parasols, tables de restauration...), un platelage en bois de 22 m de long sur 5,50 m de large environ, deux terrasses carrelées de 250 m², ainsi qu'un bâtiment de 150 m². Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenu d'une contravention de grande voirie, M. G.... Ce dernier relève appel du jugement du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice l'a condamné, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, à l'article 2, mis à sa charge les frais de l'expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 063,44 euros et, à l'article 3, rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. L'article L. 5 du code de justice administrative prévoit que : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes. ".
3. En réponse au moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de ce que le tribunal a méconnu le principe du contradictoire dès lors que ce moyen a été présenté par mémoire enregistré le 10 février 2023, donc après l'expiration du délai d'appel, M. G... soutient qu'il s'agit d'une simple erreur de saisie du texte et qu'il n'a pas entendu soulever ce moyen. Il n'y a dès lors pas lieu d'y répondre.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :
4. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) / Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. ". L'article L. 2111-5 du code précité, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté, dispose que : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l'autorité du préfet, par le service de l'Etat chargé du domaine public maritime. (...) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ".
5. Pour constater que l'infraction, à caractère matériel, d'occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S'agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime, adopté sur le fondement du décret du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières.
6. Il résulte du procès-verbal du 30 juillet 2015 dressé par l'agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes que M. G..., gérant de l'établissement " La Réserve de la Mala ", occupe et exploite, sans aucun titre l'y autorisant, une parcelle de la plage de la Mala située sur le territoire de la commune de Cap d'Ail, comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d'activités balnéaires (matelas, parasols, tables de restauration...), un platelage en bois de 22 m de long sur 5,50 m de large environ, deux terrasses carrelées de 250 m², ainsi qu'un bâtiment de 150 m² composé d'une réserve à matelas, une cuisine, un bar, un garde-manger, six cabines, des toilettes et une douche. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que dans le cadre d'une procédure de délimitation du domaine public maritime au droit de la plage de la Mala précitée, la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes a établi, au mois de janvier 2019, un rapport relatif à la délimitation du domaine public maritime fondé sur des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, morpho-sédimentaires et houlographiques mentionnées à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques. Selon une carte du cadastre de 1874 figurant dans ce rapport, la totalité de la plage, à l'exception de l'éperon rocheux apparaît dans l'eau. Les photographies aériennes de ce rapport montrent que la plage de la Mala s'étendait au début du 20ème siècle jusqu'à la falaise et n'était quasiment pas occupée. A l'époque le site était déjà recouvert d'un matériaux clair exempt de toute végétation caractérisant un sédiment soumis à l'action régulière des flots. Le rapport de la DDTM fait aussi état d'une étude du déferlement de la houle établie à partir des constats de terrain opérés les 11 et 25 janvier 2016 par un agent assermenté de la DDTM, le rapport d'un expert du 25 mars 2016 et sur les conclusions d'une expertise du centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). Les constats montrent qu'entre 2014 et 2018, la houle a dépassé la hauteur de 2,5 m quatorze fois et celle de 4 m deux fois le 5 novembre 2014 et le 11 décembre 2017, ce qui tend à démontrer le caractère non exceptionnel de l'évènement et que son occurrence se produit environ trois fois par an. Le rapport conclut que l'intégralité du site de la plage de la Mala jusqu'à la cote 4 m A... est comprise dans le domaine public maritime. En outre, M. E... certifie, dans son rapport d'expertise du 25 mars 2016, d'après ses observations de terrain que la Mala subit, à l'image des plages de poche régionales, des submersions marines supérieures à 4-5 m A.... Par ailleurs, un rapport de visite du 12 décembre 2017 dressé par un agent assermenté de la DDTM a constaté des dépôts de sable, de galets, de gravillons, de posidonies laissés par les coups de mer la veille à l'intérieur des établissements de plage dont celui de " la Réserve de la Mala ". Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires produit également des constats photographiques dressés par des agents assermentés de la DDTM des Alpes-Maritimes les 23 novembre 2019 et 28 décembre 2020, montrant respectivement la présence de sable sur la terrasse de l'établissement de " la Réserve de la Mala " à la cote 3,03 m A..., ainsi que le déferlement d'une vague sur cette terrasse et du sable à l'intérieur de l'établissement. Le premier constat précise que selon deux bulletins météos du 11 décembre 2017, la force des vents sur le littoral niçois n'a pas dépassé les 100 km/h. Quant au second constat, il indique que, le 28 décembre 2020, les Alpes-Maritimes avaient été placées en vigilance jaune avec un risque de vagues de submersion marine. Il ne résulte pas de l'instruction que ces submersions constatées à de nombreuses reprises relèveraient de perturbations météorologiques exceptionnelles lesquelles ne sont pas nécessairement constituées par des tempêtes violentes.
7. M. G... se prévaut du rapport du 30 septembre 2020 de M. D... qui estime qu'après analyse, la cote retenue par la DDTM des Alpes-Maritimes de 4 m A... est surévaluée, arbitraire et manque de justifications. Toutefois, la cote de 4 m A... est justifiée par des données et des constats probants mentionnés au point 6. La seule circonstance à la supposer établie que cette cote suivrait le plan cadastral n'est pas de nature à établir que cette délimitation serait erronée. Le rapport d'étude réalisé en décembre 2020 par la société GlobOcean porte sur " la qualification de la tempête Bella sur la Mala " survenue entre le 27 et le 28 décembre 2020. Il conclut qu'il " semblerait que la tempête Bella ait présenté un caractère exceptionnel du point de vue des périodes de vagues et contribué à des niveaux des hauts flots particulièrement importants sur le site de la Mala ". Il précise que les valeurs d'hauteur significative (H1/3) mesurées lors de cette tempête sont inférieures aux valeurs quinquennales avec un pic à 3,5 m. H..., le rapport du CEREMA de juin 2018 précité a relevé, à partir des observations effectuées à l'houlographe de Monaco, entre le 11 décembre 2017 et le 12 avril 2018, des valeurs d'hauteur significative (H1/3) au-delà de 4 m, démontrant ainsi que de tels phénomènes ne constituent pas des perturbations météorologiques exceptionnelles. Le rapport du géomètre-expert foncier, M. F... du 14 septembre 2020, missionné par M. G... afin de définir l'existence et l'emplacement des réseaux publics sur la plage de la Mala se borne à constater que " la puissance publique n'ayant pas pu bâtir cet ouvrage sur le domaine public maritime naturel pour la préservation des sites et dans l'intérêt général, l'a forcément réalisé en dehors du domaine public " et se fonde sur la courbe du niveau de submersion maximale déterminée par le porter à connaissance de la DDTM de novembre 2017 qui n'a pas pour objet de délimiter le domaine public en application de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques. Concernant cette procédure de porter à connaissance, une note complémentaire du préfet des Alpes-Maritimes, du 26 juillet 2018, précise que " des études locales plus fines et les observations de terrain montrent que cette approximation conduirait le plus souvent à sous-évaluer l'action de la mer sur les rivages " et que " pour le cas des plages, les niveaux marins de référence donnés à travers ce porter à connaissance doivent faire l'objet d'études complémentaires ". Il n'est ainsi pas de nature à établir que la cote de 4 m A... serait erronée. En outre, le rapport d'étude hydrodynamique, du mois de juillet 2019, réalisé par le bureau d'études ICTP, qui analyse la caractérisation de la houle ne comporte pas d'éléments permettant de contredire utilement les constats réalisés par les agents assermentés de la DDTM. Si le rapport du 21 juillet 2019 d'un géologue-hydrologue, M. C..., conclut que l'examen du rapport Sol Essais du 11 avril 2018 et du site ne permet pas de confirmer que les bâtiments seraient fondés sur des remblais déversés sur le domaine public, cette circonstance est sans incidence au regard des critères fixés par le 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques concernant le rivage de la mer.
8. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 4 à 7, la parcelle occupée et exploitée, sans titre, par M. G... comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d'activités balnéaires (matelas, parasols, tables de restauration...), un platelage en bois de 22 m de long sur 5,50 m de large environ, deux terrasses carrelées de 250 m², ainsi qu'un bâtiment de 150 m² est située sur le domaine public maritime en application du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques. Par suite, le tribunal a estimé à juste titre que cette occupation irrégulière constituait une infraction de contravention de grande voirie.
9. M. G... ne peut utilement soutenir qu'en écartant l'arrêté préfectoral du 28 octobre 2019 portant délimitation du domaine public maritime au droit de la plage de la Mala, le jugement attaqué manque de base légale dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 5, le juge de la contravention de grande voirie n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime. Enfin, le principe de sécurité juridique n'a pas été méconnu dès lors que le jugement contesté comme celui du 6 juillet 2021 portant sur la légalité de l'arrêté du 8 octobre 2019 estiment que la parcelle occupée par M. G... relève du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques alors même que l'expertise ordonnée par le tribunal a conclu l'inverse, cette expertise ne constituant qu'un des éléments sur lesquels les premiers juges pouvaient, éventuellement, s'appuyer pour procéder à la délimitation du domaine public maritime.
En ce qui concerne la réparation domaniale :
10. Aux termes de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s'il l'estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration.
11. En raison de l'occupation irrégulière du domaine public maritime par M. G... relevée aux points 4 à 8, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Nice l'a condamné, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, passé ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé à procéder d'office, aux frais du contrevenant, à la remise en état des lieux.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. G... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice l'a condamné, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, passé ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé à procéder d'office, aux frais du contrevenant, à la remise en état des lieux, a mis à sa charge les frais de l'expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 063,44 euros et rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. G... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. G... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... G... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée à la commune de Cap d'Ail.
Délibéré après l'audience du 26 mai 2023, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2023.
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N° 21MA03814
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