Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Groix (Morbihan) a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, en tant qu'elle porte sur la parcelle cadastrée ZI n° 43, ainsi que la décision du 30 janvier 2020 du maire de Groix rejetant son recours gracieux.
Par un jugement n° 2001384 du 25 mars 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme, en tant qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202, ainsi que, dans cette même mesure, la décision du 20 janvier 2020 rejetant le recours gracieux de M. A... et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 22NT01627 les 24 mai 2022 et 26 janvier 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. B... A..., représenté par Me Jean-Meire, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 25 mars 2022 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Groix a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, en ce qu'elle classe en zone agricole sa parcelle cadastrée ZI n° 43 ;
2°) d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Groix a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée ZI n° 43 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Groix la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que le classement en zone Ab de sa parcelle ZI est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2022, la commune de Groix, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 22NT01648 le 25 mai 2022 et le 27 janvier 2023, la commune de Groix, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 25 mars 2022 du tribunal administratif de Rennes, en tant qu'il annule la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202 ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. B... A... devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge de M. B... A... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- ni les dispositions des articles L. 151-17 et L. 151-18 du code de l'urbanisme, ni les dispositions du plan local d'urbanisme n'interdisent que les règles d'implantation ne soient fixées sur des terrains qui ne sont pas attenants aux voies concernées ;
- la marge de recul instituée répond à la volonté d'éviter une exposition aux nuisances sonores aux abords de la route départementale ainsi qu'à des considérations urbanistiques et de sécurité, lesquelles sont imposées par le règlement départemental de voirie du Morbihan ;
- la marge de recul concernant la parcelle de M. A... a bien été calculée sur une largeur de 35 mètres à compter de l'axe de la route départementale ;
- il n'est pas établi que cette distance de 35 mètres serait contraire au principe d'égalité devant les charges publiques, alors surtout que cette marge de recul est légale.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 décembre 2022 et 23 février 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. B... A..., représenté par Me Jean-Meire, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la commune de Groix une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens soulevés par la commune de Groix ne sont pas fondés ;
- en tout état de cause et subsidiairement, la délibération sera annulée dans la même mesure, dès lors que la règle contestée méconnait le principe d'égalité au motif que la règle d'alignement sera appliquée différemment selon que la parcelle concernée comprend ou non une construction ;
- le règlement graphique est entaché d'une erreur de fait dès lors que le trait figurant sur le règlement graphique excède la distance de 35 mètres calculée à compter de l'axe de de la route.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rivas,
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,
- les observations de Me Jean-Meire, représentant M. A..., et de Me Oueslati, substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Groix.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 25 novembre 2016, le conseil municipal de Groix (Morbihan) a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Le 6 décembre 2018, il a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Puis, par une délibération du 5 décembre 2019, il a approuvé le plan local d'urbanisme révisé. M. A..., propriétaire de la parcelle cadastrée ZI 43 située dans le lieudit " Locmaria " a saisi, le 20 janvier 2020, le maire de Groix d'un recours gracieux tendant à ce que le classement en zone agricole Ab de sa parcelle soit réexaminé et que, sur sa partie haute, elle soit classée en zone Ubr. Cette demande a été rejetée par une décision du maire de Groix du 30 janvier 2020.
2. Par un jugement du 25 mars 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération du 5 décembre 2019, en tant qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202, ainsi que, dans cette mesure, la décision du 30 janvier 2020 du maire de Groix rejetant le recours gracieux de M. A.... Dans l'instance n° 22NT01627, M. A... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 en ce qu'elle classe en zone agricole Ab la parcelle cadastrée ZI n° 43. La commune de Groix, dans l'instance n° 22NT01648, relève appel de ce même jugement en tant qu'il a annulé la délibération du 5 décembre 2019 en ce qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202.
3. Les requêtes n° 22NT01627 et n° 22NT01648 présentées respectivement par M. A... et la commune de Groix sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les conclusions d'appel de la commune de Groix :
4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Et aux termes de l'article L. 101-2 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (...) 4° La sécurité et la salubrité publiques (...). ".
5. Aux termes de l'article L. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. " et aux termes de l'article L. 151-18 du même code applicable aux plan locaux d'urbanisme : " Le règlement peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions (...) leurs conditions d'alignement sur la voirie (...) afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant. ".
6. Aux termes du quatrième chapitre du règlement du plan local d'urbanisme de Groix relatif aux dispositions règlementaires liées à des représentations graphiques spécifiques sur le règlement graphique : " Le recul est la distance séparant la construction des emprises publiques ou des voies existantes ou à créer. / Une marge de recul de 20 à 35 m est dessinée sur le règlement graphique, le long de la D202, axe majeur de l'île qui fait la liaison entre le bourg et le village de Locmaria. La distance de recul est définie selon la présence d'une urbanisation le long de la voie. / Dès lors qu'une marge de recul est portée aux documents graphiques, aucune construction ou parties de construction, y compris souterraines, ne doit être implantée en deçà de cette limite. Toutefois, des éléments tels que auvents, portiques, avancées de toiture, les équipements techniques liés aux différents réseaux, les éléments architecturaux peuvent être admis dans la marge de recul. / Dans les marges de recul, toute construction nouvelle est interdite. Par contre, l'aménagement, la remise en état des constructions existantes dans ces espaces peuvent être autorisés. Toutefois, une telle possibilité ne saurait être donnée dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir en raison de leur état de dégradation ou des dangers résultant de leur implantation. ".
7. Par ailleurs, le règlement départemental de voirie du Morbihan, adopté en 2016, prévoit, en son " Annexe 5 : Marges de recul par rapport aux voies départementales " que " (...) II Routes départementales : / 35 mètres de recul de part et d'autre de l'axe de la chaussée dans les zones naturelles (zones N et A des POS, PLU et cartes communales), / 20 mètres de recul de part et d'autre de l'axe de la chaussée dans les zones urbaines ou urbanisables (zones U, AU) hors agglomération, / en agglomération : étude selon le contexte local. / les marges de recul sont fixées par un document d'urbanisme opposable. (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie de la parcelle cadastrée ZI n° 43 de M. A... est comprise dans une marge de recul, prévue au règlement écrit du plan local d'urbanisme de Groix et matérialisée dans son règlement graphique, d'une distance de 35 mètres par rapport à l'axe de la route départementale n° 202. D'une part, ce recul a été tracé, par les auteurs du plan local d'urbanisme de Groix, le long de la route départementale n° 202, sur le fondement des dispositions précitées des articles L. 151-17 et L. 151-18 du code de l'urbanisme, pour des motifs d'urbanisme et de sécurité nés de l'application du règlement départemental de voirie du Morbihan. Celui-ci impose en effet le long de cette route départementale une marge de recul dont la largeur varie selon que la route borde des zones naturelles, urbaines ou agglomérées afin à la fois d'organiser l'alignement des habitations et de satisfaire à des considérations de sécurité. D'autre part, la circonstance, comme en l'espèce, qu'entre la route départementale et la parcelle ZI n° 43, une autre voie s'intercale n'est pas, contrairement à ce qui a été jugé en première instance, de nature à interdire la mise en œuvre d'une telle marge de recul, eu égard à l'objet de la règle, et dès lors que la mise en œuvre de cette même règle est uniquement subordonnée à une condition de largeur de cette marge de recul. Il suit de là que le tracé de la marge de recul sur la parcelle en cause n'est pas entaché d'erreur de droit.
9. En conséquence, c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur une telle erreur de droit pour annuler la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle institue une marge de recul, sur la parcelle cadastrée ZI n° 43, par rapport à la route départementale n° 202.
10. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... tant devant le tribunal administratif de Rennes que devant la cour à l'appui de sa contestation de la marge de recul affectant sa parcelle.
11. En premier lieu, pour les motifs exposés au point 8 tenant au respect de préoccupations d'alignement des constructions et de sécurité, au motif de nuisances sonores générées par la route départementale située à moins de 35 mètres, indépendamment même du trafic qu'elle supporte, l'établissement d'une marge de recul affectant partiellement la parcelle ZI n° 43 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
12. En deuxième lieu, la marge de recul affectant la parcelle de M. A... est matérialisée par un trait intermittent noir au règlement graphique du plan local d'urbanisme. Si ce trait, du fait de son épaisseur, est nécessairement imprécis, ce même document indique toutefois clairement que cette marge de recul, pour la partie qui concerne la parcelle de M. A..., est de 35 mètres. Cette distance est identique à celle prévue au règlement écrit du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce trait n'aurait pas été calculé par rapport à l'axe de la route. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait entachant le règlement graphique au motif qu'il comporterait une marge de recul d'une largeur supérieure à 35 mètres doit être écarté.
13. En dernier lieu, alors qu'il résulte de ce qui précède que la marge de recul affectant la parcelle ZI n° 43 est légale, et qu'au demeurant elle résulte de la mise en œuvre du règlement départemental de voirie prévoyant une mise en œuvre différenciée de cette règle de recul selon les secteurs pour des motifs urbanistiques, le moyen tiré de ce que la décision serait entachée d'une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit être écarté.
En ce qui concerne les conclusions d'appel de M. A... :
14. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
15. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".
16. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
17. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Groix, les zones Ab correspondent aux secteurs " à protéger en raison du potentiel des terres agricoles sans nouvelles constructions ou installations agricoles ". Par ailleurs le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de ce plan fixe comme objectif, pour le premier axe, de maîtriser l'urbanisation et de " densifier principalement les espaces agglomérés existants (bourg et le village de Kermaria) ". Le second axe adopté vise à " conforter le dynamisme économique insulaire " et, à ce titre, " soutenir le développement de l'activité agricole " et préserver les espaces agricoles. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise également que la commune entend " limiter le développement des hameaux historiques à un périmètre qui respecte la morphologie d'origine " avec la volonté de préserver l'espace agricole.
18. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZI n° 43 de M. A... se situe à l'écart du village de Locmaria et, sur la quasi-totalité de ses cotés, elle est bordée de parcelles également classées en zone Nds ou en zone Ab, alors même que trois d'entre-elles supportent des maisons. L'ensemble de ces parcelles appartient à un vaste espace à caractère agricole. La circonstance que la parcelle de M. A... serait actuellement inexploitée et supporterait une lande n'interdit pas toute valorisation à des fins agricoles au sens de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, tout comme le fait qu'elle n'a pas été recensée au titre des terres agricoles exploitées (Îlots PAC) par la chambre d'agriculture du Morbihan à l'occasion de la préparation du plan local d'urbanisme. Il en va de même du fait qu'à l'instar du commissaire enquêteur, la commune a envisagé à l'issue de l'enquête publique de classer une partie de la parcelle ZI n° 43 en zone Ub, avant de se raviser. Enfin la circonstance alléguée selon laquelle cette même parcelle pourrait être classée en zone urbaine est sans incidence sur l'appréciation à porter sur le classement en zone agricole contesté. En conséquence, eu égard aux caractéristiques de la parcelle en litige pour sa partie classée en zone A, à sa localisation, et aux partis d'urbanisme adoptés par le conseil municipal de Groix, les moyens tirés de l'erreur de droit, au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, et de l'erreur manifeste d'appréciation du classement partiel de la parcelle de M. A... en zone Ab doivent être écartés.
19. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix en ce qu'elle classe en zone agricole Ab la parcelle cadastrée ZI n° 43 et de la décision du maire de Groix rejetant dans cette mesure son recours gracieux, d'autre part, que la commune de Groix est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette même délibération du 5 décembre 2019 en ce qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202.
Sur les frais d'instance :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. A... dans les deux instances. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A..., sur le fondement des mêmes dispositions, et au titre des deux instances, la somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Groix.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2001384 du 25 mars 2022 du tribunal administratif de Rennes est annulé en tant qu'il annule la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme, en ce qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202.
Article 2 : La demande présentée par M. A... tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme, en ce qu'elle institue une marge de recul sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 par rapport à la route départementale n° 202, est rejetée.
Article 3 : La requête n° 22NT01627 de M. A..., ainsi que ses conclusions présentées au titre des frais d'instance dans la requête n° 22NT01648, sont rejetées.
Article 4 : M. A... versera à la commune de Groix la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Groix.
Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- Mme Ody, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.
Le rapporteur,
C. RIVAS
Le président,
S. DEGOMMIER
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°s 22NT01627, 22NT01648
