| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 09 avril 2024, 22NT02098

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... C..., M. D... C... et M. B... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Groix a approuvé la révision du plan local d'urbanisme.

Par un jugement n° 2000502 du 3 juin 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme, en tant qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 22NT02098 les 1er juillet 2022 et 27 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, MM. A..., D... et B... C..., représentés par Me Jean-Meire, demandent à la cour :

1°) d'annuler l'article 1er de ce jugement du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il n'a annulé que partiellement la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière ;

2°) d'annuler dans son intégralité la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Groix la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier en ce que le tribunal s'est borné à apprécier la légalité du classement de leur parcelle, alors qu'ils ont contesté le classement en zone Na de l'ensemble du secteur de Port-Lay et non de leur seule parcelle et que leur contestation, pour leur parcelle, ne portait que sur une partie de celle-ci alors que le tribunal a procédé à une analyse de la totalité de la parcelle ;

- le classement en zone Ab de leur parcelle cadastrée ZC n° 847 b et du secteur urbanisé de Port Lay est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ;

- la délibération doit être annulée en totalité dès lors qu'en méconnaissance des articles L. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme méconnait l'exigence de cohérence entre les éléments constitutifs du plan local d'urbanisme au regard de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, s'agissant des objectifs de développement démographique raisonné et de maitrise de l'urbanisation de la commune, ainsi que, dans cette même mesure, en raison des erreurs et insuffisances de ce plan, et plus particulièrement du rapport de présentation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2022, la commune de Groix, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 1er du jugement du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière ;

3°) de mettre à la charge de chacun des requérants une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par les consorts C... ne sont pas fondés ;

- la délibération contestée ne conduit pas à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière ; le projet d'aménagement et de développement durables n'édicte pas une règle stricte de réduction de 70 % de la consommation foncière passée et la seule mention dans le rapport de présentation d'une consommation passée de 10 hectares de terres ne révèle pas une incohérence avec cet objectif de réduction ; les secteurs en extension de l'urbanisation représentent 2,9 hectares, et respectent donc un unique objectif de réduction fixé à 4 hectares ; les différentes contestations de cette superficie de 2,9 hectares ne sont pas fondées.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 22NT02350 les 22 juillet 2022 et 30 mars 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Groix, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes, en tant qu'il a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière ;

2°) de rejeter la demande des consorts C... ;

3°) de mettre respectivement à la charge de MM. A..., D... et B... C..., la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la délibération contestée ne conduit pas à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière ; le projet d'aménagement et de développement durables n'édicte pas une règle stricte de réduction de 70 % de la consommation foncière passée ; il ne peut être déduit que l'objectif de 70 % devait être appliqué à la superficie de consommation passée réévaluée à tort par le tribunal à 10,5 hectares avec la fixation d'une réduction de 4,01 hectares en superficie ; l'objectif de réduction de 4 hectares en superficie figurant au plan local d'urbanisme est en tout état de cause voisin de celui recalculé par les premiers juges ; cette appréciation doit prendre en compte les autres objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; même au regard des calculs du tribunal, il n'y a pas de contrariété avec les orientations et objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2022, MM. A..., D... et B... C..., représentés par Me Jean-Meire, demandent à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 1er du jugement du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il n'a que partiellement annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme et d'annuler en conséquence cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Groix une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les moyens soulevés par la commune de Groix ne sont pas fondés ;

- l'annulation complète de la délibération s'imposait ; en méconnaissance des articles L. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme méconnait l'exigence de cohérence entre les éléments constitutifs du plan local d'urbanisme au regard de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, s'agissant des objectifs de développement démographique raisonné et de maitrise de l'urbanisation de la commune, ainsi que, dans cette même mesure, en raison des erreurs et insuffisances de ce plan, et plus particulièrement du rapport de présentation.

M. A... C... a été désigné, dans les deux instances, comme représentant unique des consorts C... par un courrier du 27 janvier 2023 de leur conseil.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rivas,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Jean-Meire, représentant les consorts C..., et de Me Oueslati, substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Groix.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 novembre 2016, le conseil municipal de Groix (Morbihan) a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de cette commune insulaire. Le 6 décembre 2018, il a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Puis, par une délibération du 5 décembre 2019, il a approuvé le plan local d'urbanisme révisé. MM. A..., D... et B... C..., propriétaires de la parcelle cadastrée ZC n° 847-b située au lieu-dit Port-Lay, ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération dans son intégralité.

2. Par un jugement du 3 juin 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération du 5 décembre 2019, en tant qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de la consommation foncière. Dans l'instance n° 22NT02098, les consorts C... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté leur demande d'annulation de la totalité de la délibération du 5 décembre 2019 et en ce qu'elle classe en zone agricole leur parcelle cadastrée ZC 847-b. Dans cette même instance, par des conclusions d'appel incident, la commune de Groix demande l'annulation de ce jugement du 3 juin 2022 en tant qu'il a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière. La commune de Groix, dans l'instance n° 22NT02350, demande d'annuler ce même jugement en ce qu'il a annulé la délibération du 5 décembre 2019 dans cette même mesure et les consorts C..., par des conclusions d'appel incident, demandent d'annuler ce jugement du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il n'a que partiellement annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme et d'annuler en conséquence cette délibération.

3. Les requêtes n° 22NT02098 et n° 22NT02350 présentées respectivement par MM. A..., D... et B... C..., d'une part, et la commune de Groix, d'autre part, sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Il ressort, d'une part, des pièces du dossier que les consorts C... ont soulevé en première instance le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement de leur parcelle ZC 847-b, ainsi que celui partiel du lieu-dit Port-Lay, en zone Ab au plan local d'urbanisme de Groix. Aux points 5 à 14 du jugement attaqué les premiers juges ont répondu globalement à ce moyen. D'autre part, si le jugement attaqué, dans ses points 10 à 14, évoque la situation de la parcelle ZC 847, dont sont issues les parcelles ZC 847-a et b, et non la seule parcelle ZC 847-b, il résulte notamment des points 10 et 11 de ce jugement, que l'appréciation des premiers juges a effectivement porté sur le classement contesté par les consorts C... de la parcelle ZC 847-b en zone agricole. En conséquence, les moyens soulevés par les consorts C... tirés de l'irrégularité du jugement attaqué en ce qu'il n'aurait pas examiné leur moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone Ab de la totalité des parcelles concernées par ce classement au lieu-dit Port-Lay et de ce que l'examen de ce moyen par les premiers juges n'aurait pas porté sur la parcelle ZC 847-b doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions d'appel principal de la commune de Groix :

S'agissant de la légalité de la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière :

5. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) ".

6. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-4 de ce code dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".

7. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ne se bornent pas à prévoir un simple rapport de compatibilité entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme.

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) contesté prévoit, au titre de son axe 1, de " maitriser l'urbanisation du territoire et renforcer les centralités " avec un sous axe 2 intitulé : " Maitriser l'urbanisation de la commune ". Il y est alors indiqué qu'" une consommation de 12,8 hectares en plus des espaces urbanisés a eu lieu en 10 ans, principalement le long des axes routiers et dans les hameaux. (...) La commune a la volonté de participer à l'effort collectif de réduction de la consommation de l'espace en limitant sa consommation foncière pour la période 2018-2030. Elle propose de densifier principalement les espaces agglomérés existants (bourg et le village de Locmaria) et de diminuer d'environ 70 % sa consommation passée, ce qui représente moins de 4 hectares en extension pendant la durée de son plan local d'urbanisme, pour tout projet d'aménagement (activités, équipements, habitat). ".

10. Il résulte par ailleurs du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, en son chapitre intitulé " les justifications du projet " et au titre de son point " Maitriser l'urbanisation de la commune " que " (...) la commune a la volonté de participer à l'effort de réduction de la consommation de l'espace en limitant sa consommation foncière pour la durée de son document d'urbanisme (2018-2030). (...) Une dizaine d'hectares ont été consommés pour l'urbanisation entre 2006 et 2016 (...). Dans son projet de territoire la commune souhaite (...) diminuer d'environ 70 % sa consommation passée. Le projet de PLU prévoit ainsi que le total des extensions pour projet d'aménagement sera inférieur à 4 hectares. ". Il est ensuite indiqué au titre des " secteurs en extension de l'urbanisation " l'existence de quatre opérations de nature à générer, au total, un accroissement de la surface urbanisée de 2,90 hectares. Le même document ajoute que " le projet de PLU respecte donc bien le cadre fixé par le PADD (consommation maximale de 4 hectares en extension d'urbanisation sur la durée du PLU) (...). ".

11. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que les auteurs du PADD du plan local d'urbanisme de Groix ont fixé, dans le respect de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme et par référence à l'article L. 101-2 du même code, un objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace de " moins de 4 hectares " au titre de l'extension prévue de l'urbanisation et sur la totalité de la durée du plan local d'urbanisme. Cet objectif de 4 hectares figure également dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, alors même que les auteurs du plan local d'urbanisme ont fixé cet objectif de plafond de 4 hectares par référence à des bases différentes, mais pas incohérentes, de calcul de la consommation d'espace passée, 12,8 ha dans le PADD et une dizaine d'hectares dans le rapport de présentation, il en résulte sans ambiguïté que l'objectif chiffré en superficie qu'ils ont fixé, et qui ne révèle aucune contradiction, incohérence ou imprécision significative de ces documents, est de 4 hectares. Aussi la commune de Groix est fondée à soutenir que, contrairement aux calculs auxquels ont procédé les premiers juges, il y a lieu de retenir ce chiffre de 4 hectares comme l'objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de Groix.

12. En second lieu, il résulte du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont indiqué que quatre opérations, à savoir le projet de cimetière, l'extension de la zone artisanale du Gripp et de la zone d'habitat de Locmaria-est, qui sont définies par deux orientations d'aménagement et de programmation (OAP), et diverses extensions de l'urbanisation du bourg et de Locmaria, sont de nature à générer effectivement une consommation de nouveaux espaces à hauteur de 2,9 hectares, soit dans le respect de l'objectif de consommation de 4 hectares précisé au point précédent. Ce chiffre de 2,9 hectares est, il est vrai, contesté par les consorts C..., lesquels considèrent que, corrigé de diverses approximations et omissions, l'accroissement de la consommation d'espaces sera de 7,28 hectares.

13. S'agissant des zones d'habitat de Locmaria-est d'une part, et du bourg et de Locmaria de l'autre, le rapport de présentation mentionne qu'elles vont respectivement générer des accroissements de 0,33 et 1,67 hectares de consommation d'espace. Les éléments présents au dossier dont le règlement graphique, ne permettent pas d'affirmer que ces calculs auraient été minorés. Ainsi pour le bourg et le lieu-dit Locmaria, aucune contestation précise de la superficie retenue n'est présentée. S'agissant de Locmaria-est, les éléments discutés n'établissent pas que la superficie aurait été minorée. D'une part, le calcul effectué, par estimation, sur une photographie aérienne par un logiciel n'établit pas que le tènement identifié comme étant en extension d'urbanisation ne serait pas d'une contenance de 0,33 hectare mais de 0,36 hectare. D'autre part, si les consorts C... soutiennent que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas inclus à tort dans ce calcul des terres proches, qui ont été considérées par la commune comme des zones de densification et non d'extension de l'urbanisation, il ressort des plans fournis que la quasi-totalité des parcelles exclues de ce calcul, situées au sud et à l'ouest du site de Locmaria-est, supportent déjà des constructions, contrairement à la zone mentionnée en extension de l'urbanisation. Par ailleurs, les quelques parcelles de faible contenance dénuées de constructions situées dans le même secteur sont insérées entre des parcelles bâties et pouvaient être rattachées à des zones de densification et non d'extension de l'urbanisation. Ainsi, les superficies de 0,33 et 1,67 hectares retenues par les auteurs du plan local d'urbanisme au titre du lieu-dit Locmaria-est n'avaient pas à être majorées et n'apparaissent pas erronées.

14. S'agissant du cimetière, les consorts C... soutiennent qu'il convient d'intégrer dans le calcul des terres en extension d'urbanisation, une fraction de la parcelle cadastrée ZD n° 345, située au nord de ce projet, pour une contenance de 0,4 hectares. Cependant il ressort des pièces du dossier que cette parcelle supporte déjà une habitation et est située aux abords immédiats, à l'ouest et au nord, de parcelles supportant des constructions. Il n'y avait pas lieu en conséquence d'augmenter la superficie des terres en extension de l'urbanisation, des 0,4 ha mentionnés par les consorts C....

15. S'agissant du secteur situé à l'ouest de Port Mélite, comprenant les lieux-dits de Kermoël et de Kervaillet, les consorts C... soutiennent qu'une zone de 1,7 hectare aurait dû être prise en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme comme appartenant aux espaces en extension de l'urbanisation, notamment au regard de leur ancien classement au plan local d'urbanisme. Toutefois, cette zone se situe, non pas en pourtour d'une zone urbanisée mais au cœur même d'une telle zone qui la cerne totalement de manière immédiate. Il s'ensuit qu'il n'y avait pas lieu d'inclure ce secteur, destiné à être densifié, dans le calcul des extensions de l'urbanisation.

16. Enfin les consorts C... soutiennent qu'il y a lieu d'inclure dans le calcul de l'extension de l'urbanisation prévue par les auteurs du plan local d'urbanisme une superficie de 1,16 hectare destinée à accueillir une extension de la déchèterie existante. Cependant, le classement en zone Ae au plan local d'urbanisme de ce site correspond au " secteur agricole destiné aux aménagements et aux équipements d'intérêt collectif " et le règlement qui est opposable dans cette zone proscrit toute extension de l'urbanisation. Aussi, alors même que ce zonage n'interdit pas l'entreposage de camions et le stockage des matières collectées, l'extension de cette zone autour de la déchèterie existante ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation qui aurait dû être prise en compte dans le calcul des terres supportant une telle extension.

17. En conséquence des points 9 à 16, la commune de Groix est fondée à soutenir que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Rennes, la délibération du 5 décembre 2019 approuvant la révision de son plan local d'urbanisme ne conduit pas à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec l'objectif de réduction de consommation foncière, lequel a été fixé à 4 hectares par les auteurs du plan local d'urbanisme.

18. Il appartient dès lors à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts C... tant devant le tribunal administratif de Rennes que devant la cour à l'appui de leur demande tendant à l'annulation de la totalité de la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Groix a approuvé la révision du plan local d'urbanisme.

S'agissant de l'estimation d'un besoin de logements incohérent avec l'objectif de " développement démographique raisonné " :

19. Il ressort des pièces du dossier qu'au titre de sa première grande orientation intitulée " maitriser l'urbanisation du territoire et renforcer les centralités ", les auteurs du PADD ont prévu de " Dynamiser la commune par un développement démographique raisonné ". A ce titre il est indiqué que : " A l'issue du diagnostic établi sur le territoire, l'hypothèse de développement retenue pour la commune à l'horizon 2030 est basée sur un taux de croissance de population de 0,17% par an, croissance supérieure à la tendance observée entre 1999 et 2013. Groix comptera alors environ 2 333 habitants en 2030, soit près de 100 habitants supplémentaires en 12 ans. / Ce projet démographique nécessite la réalisation d'environ 96 nouveaux logements sur 12 ans. Ce besoin en logements a été estimé en prenant en compte le phénomène de desserrement des ménages, principale cause de consommation en logement et la part de résidences secondaires. En outre, il est compatible avec les objectifs assignés à la commune par le Plan Local de l'Habitat (PLH) de Lorient Agglomération. La commune a la volonté d'accueillir une population nouvelle en offrant des conditions favorables à une meilleure mixité sociale. ". Il est également indiqué que " Ces mesures contribueront à réduire la spéculation immobilière et foncière. Le coût du foncier entrainant des difficultés à se loger pour les résidents à l'année. ".

20. D'une part, les consorts C... soutiennent que les chiffres ayant servi à déterminer l'évolution démographique de la commune sont anciens, dès lors qu'ils reposent sur une étude couvrant la période de 1999 à 2012, alors que la commune disposait en 2016 des chiffres de sa population à cette date, révélant une augmentation de sa population de 43 habitants entre 2012 et 2016. Ils en déduisent que les besoins de logement ont été surestimés, dès lors que 43 des habitants attendus sur la période de mise en œuvre du plan local d'urbanisme, à compter de 2019, sont déjà installés. Cependant, d'une part, la croissance de la population groisienne comprise entre l'adoption du plan local d'urbanisme en 2019 et son terme prévu en 2030 a été évaluée à 100 habitants environ, ainsi que le PADD le retient au terme d'une analyse de l'évolution démographique sur la longue durée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette croissance aurait été manifestement surévaluée. Par ailleurs, en admettant que la population communale connaisse un accroissement plus important que prévu par le PADD, compte-tenu de l'évolution démographique relevée entre 2012 et 2016, les consorts C... ne peuvent alors, de manière cohérente, soutenir que l'offre de logement telle qu'elle résulte de la mise en œuvre du règlement du nouveau plan local d'urbanisme sera trop importante au regard des besoins locaux. Au demeurant, le caractère excessif de l'estimation de l'offre de logements n'apparait pas établi au regard des besoins de la population, compte tenu des incertitudes inhérentes à toute prévision démographique et du fait que la commune ne dispose pas des moyens de réguler complètement l'offre de logements à l'horizon 2030 mais uniquement d'influer sur cette offre. A cet égard, il est observé, que la commune a, sans incohérence, à la fois, identifié dans les règlements écrits et graphiques du plan local d'urbanisme des possibilités d'urbanisation au bénéfice d'opérations de densification de zones déjà urbanisées et défini des orientations d'aménagement et de programmation afin de l'organiser. Dans ces conditions, les consorts C... ne sont pas fondés à soutenir qu'il existe d'une incohérence entre les projections démographiques adoptées et l'offre de logements envisagée par le PADD et les règlements graphiques et écrits du plan local d'urbanisme contesté.

S'agissant de l'avis de la mission régionale de l'environnement de Bretagne :

21. Aux termes de l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui élabore un des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 transmet pour avis à l'autorité environnementale le projet de document et son rapport de présentation. ". Aux termes de l'article R. 104-23 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité environnementale est saisie par la personne publique responsable. Elle est consultée sur l'évaluation environnementale et sur la prise en compte de l'environnement par le projet de document d'urbanisme. (...) ". Aux termes de l'article R. 104-25 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité environnementale formule un avis sur l'évaluation environnementale et le projet de document dans les trois mois suivant la date de sa saisine. / L'avis est, dès son adoption, mis en ligne et transmis à la personne publique responsable. (...) Il est, s'il y a lieu, joint au dossier d'enquête publique ou mis à la disposition du public. / A défaut de s'être prononcée dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité environnementale est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Une information sur cette absence d'avis figure sur son site internet. ". Par ailleurs, en vertu de l'article R. 123-8 du code de l'environnement alors en vigueur, le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme et au moins, lorsqu'ils sont requis, l'évaluation environnementale et l'avis de l'autorité environnementale.

22. Il ressort des pièces du dossier qu'une évaluation environnementale a été effectuée lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme de Groix, commune soumise à l'application de la loi littoral. Ce plan, tel qu'arrêté par une délibération du 6 décembre 2018 du conseil municipal de Groix, a été communiqué à la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne. Cette autorité, par un courrier de sa présidente du 17 mai 2019, a fait savoir qu'elle n'avait pu étudier ce document dans le délai imparti de trois mois et qu'en conséquence elle était réputée n'avoir aucune observation à formuler. Il n'est pas contesté que ce courrier a été joint au dossier soumis à enquête publique. Ainsi, l'avis de l'autorité environnementale a été sollicité dans les conditions prévues par les dispositions précitées et, par application de l'article R. 104-25 précité du code de l'urbanisme, faute d'avis émis dans le délai de trois mois qui lui était imparti, cette autorité est réputée n'avoir eu aucune observation à formuler. Les consorts C... ne peuvent utilement se prévaloir de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, cette directive ayant été transposée dans le droit national. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de l'urbanisme au motif d'une absence d'avis régulier de l'autorité environnementale doit être écarté.

S'agissant de la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Lorient :

23. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...). ".

24. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

25. Il ressort des pièces du dossier que le SCOT du Pays de Lorient opposable à la commune de Groix, prescrit aux communes comprises dans son périmètre, au titre de l'objectif " maitriser les extensions de l'urbanisation ", que " les plans locaux d'urbanisme (...) délimitent les zones d'extensions de l'urbanisation en continuité des centralités urbaines identifiées par le Scot (...) en veillant à fixer des objectifs de consommation foncière par extension de l'urbanisation jusqu'à 2037 d'une superficie cumulée ", avec, pour la commune de Groix, une " enveloppe foncière maximum en extension urbaine jusqu'en 2037 " de 5 hectares. Il est par ailleurs indiqué que, pour la commune de Groix, " la part de la production de logements en intensification urbaine ou renouvellement urbain " est de 95 %.

26. D'une part, ainsi qu'il a été exposé au point 10, l'enveloppe foncière prévue par le plan local d'urbanisme de Groix en extension urbaine a été fixée à 2,9 hectares, dans le respect de l'objectif de 4 hectares. Elle est donc inférieure à l'objectif de 5 hectares prévu par le SCOT du Pays de Lorient. D'autre part, s'agissant de la part de production de logements en intensification urbaine ou en renouvellement urbain, les auteurs du SCOT ont préconisé aux auteurs des plans locaux d'urbanisme concernés de fixer des objectifs à ce titre compatibles avec ceux figurant dans ce document, soit 95 % pour la commune de Groix. Il est indiqué dans ce document que le respect de cet objectif doit être apprécié sur la durée du SCOT, lequel a pour terme l'année 2037, et donc sur un ou plusieurs plans locaux d'urbanisme successifs. Si les consorts C... soutiennent que cet objectif de 95 % ne sera pas respecté au cas d'espèce du fait de la large possibilité ouverte par le plan local d'urbanisme contesté de constructions de logements hors " intensification urbaine ", il résulte de ce qui précède que cette appréciation ne peut être portée au regard de ce seul plan local d'urbanisme dont le terme est fixé à 2030, et non 2037. Par ailleurs, si le plan ouvre des possibilités de construire hors des secteurs d'intensification urbaine, ce même document prospectif permet néanmoins une telle intensification, notamment dans le vaste secteur, mentionné au point 15, situé à l'ouest de Port Mélite. Enfin, si le SCOT du Pays de Lorient préconise de fixer à 95 % la part de la production de logements en intensification urbaine ou renouvellement urbain à Groix, il permet également dans cette commune, une extension urbaine de 5 hectares, qui, ainsi qu'il a été indiqué, a été limitée à 2,9 hectares par les auteurs du plan local d'urbanisme contesté. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité entre ce plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient doit être écarté.

S'agissant de la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le programme local d'habitat de Lorient Agglomération :

27. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : (...) 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation (...) ". Aux termes de l'article L. 131-6 du même code dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le plan local d'urbanisme n'est pas illégal du seul fait qu'il autorise la construction de plus de logements que les obligations minimales du programme local de l'habitat n'en prévoient. ".

28. Il ressort des pièces du dossier que le programme local de l'habitat (PLH) intercommunal adopté le 30 septembre 2014 par Lorient Agglomération, et opposable à la commune de Groix, prévoit, pour sa période d'application courant de 2017 à 2022, la réalisation de 57 logements dans cette commune. Si les consorts C... soutiennent que cet objectif sera dépassé par le plan local d'urbanisme contesté, lequel fixe à tout le moins un objectif de création de 100 logements, il résulte d'une part de ce qui précède qu'un plan local d'urbanisme n'est pas illégal du seul fait qu'il prévoit davantage de logements que le PLH opposable dans la commune. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation de 57 logements serait un plafond fixé par les auteurs de ce PLH aux communes. Enfin, les périodes d'exécution du PLH et du plan local d'urbanisme sont fort différentes, 2017/2022 pour l'un et 2019/2030 pour l'autre. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme contesté avec le PLH adopté par Lorient Agglomération, doit être écarté.

En ce qui concerne les conclusions d'appel principal des consorts C... :

S'agissant du classement de la parcelle ZC 847-b des consorts C... en zone agricole :

29. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

30. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

31. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

32. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Groix, les zones Ab correspondent aux secteurs " à protéger en raison du potentiel des terres agricoles sans nouvelles constructions ou installations agricoles ". Par ailleurs le projet d'aménagement et de développement durables de ce plan fixe, pour premier axe, outre la maitrise de l'urbanisation, de " densifier principalement les espaces agglomérés existants (bourg et le village de Kermaria) ". Le second axe adopté vise à " conforter le dynamisme économique insulaire " et, à ce titre, à " soutenir le développement de l'activité agricole " et préserver les espaces agricoles. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise également que la commune entend " limiter le développement des hameaux historiques à un périmètre qui respecte la morphologie d'origine ", avec la volonté de préserver l'espace agricole.

33. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été exposé au point précédent, que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme en litige fixe notamment comme objectifs, d'une part, la préservation de l'activité agricole et, de l'autre, la maitrise de l'urbanisation en privilégiant la densification plutôt que l'extension des périmètres des hameaux existants. Il n'est pas établi à cet égard que le PADD intégrerait la parcelle ZC 847-b des consorts C... au sein d'une enveloppe urbaine. Cette parcelle ZC 847-b, d'une contenance d'environ 300 m² est à caractère naturel et il n'est pas établi qu'elle serait dépourvue de tout potentiel agricole au sens combiné des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et du plan local d'urbanisme de Groix. Elle se situe à l'extrémité du lieu-dit Port-Lay et de la zone Ab, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont délimitée en partant d'un quai du port pour l'étendre au sud en direction d'espaces naturels, dont certains sont également classés en espaces boisés classés. Ladite parcelle surplombe sur son flanc est une voie et un quai du port, et est limitrophe sur ses flancs nord et sud de parcelles d'une contenance similaire supportant des maisons d'habitation. A l'ouest, elle s'ouvre sur la vaste parcelle 847 a, dont elle est issue en conséquence d'un réaménagement, laquelle est également à caractère naturel, et appartient à une importante zone NDs n'interdisant pas toute activité agricole. Du reste, certaines des parcelles de cette zone NDs sont effectivement exploitées à ce titre. La circonstance alléguée selon laquelle cette même parcelle pourrait être classée en zone urbaine est sans incidence sur l'appréciation à porter sur le classement agricole contesté. Il n'existe par ailleurs pas d'incohérence de ce classement avec l'objectif du PADD de " conforter les activités portuaires ", alors que le port de Port-Lay et la majorité de ses abords immédiats sont classés en zone Uip, destinée aux constructions et installations directement liées ou nécessaires aux activités maritimes et portuaires, avec un léger débord en ce sens sur le quai opposé à celui de la propriété des consorts C.... En conséquence, eu égard aux caractéristiques de la parcelle en litige, à sa localisation, et aux partis d'urbanisme adoptés par le conseil municipal de Groix, les moyens tirés de l'erreur de droit, au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, et de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement de la parcelle ZC 847-b des consorts C... en zone Ab doivent être écartés.

34. Les consorts C..., reprenant les arguments précédemment examinés au regard du moyen soulevé tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone agricole de leur parcelle, soutiennent que le classement en zone agricole de l'ensemble des parcelles du secteur de Port-Lay serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour les motifs exposés au point précédent, ce moyen doit être écarté.

S'agissant de l'estimation du besoin de logements :

35. Pour les motifs exposés aux points 19 et 20 du présent arrêt, la délibération contestée du 5 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de Groix ne conduit pas à identifier un besoin de logements incohérent avec l'objectif de " développement démographique raisonné " figurant au PADD du plan local d'urbanisme contesté. Par suite, ce moyen doit être écarté.

36. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que la commune de Groix est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix en tant qu'elle conduirait à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de consommation foncière et, d'autre part, que les consorts C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération du 5 décembre 2019.

Sur les frais d'instance :

37. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par les consorts C.... En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge commune de MM. A..., D... et B... C..., sur le fondement des mêmes dispositions, la somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Groix dans ces deux instances.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2000502 du 3 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes est annulé en tant qu'il a annulé partiellement la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme en ce qu'elle conduit à une identification de surfaces en extension de l'urbanisation incohérente avec les objectifs de réduction de la consommation foncière.

Article 2 : La demande présentée par MM. A..., D... et B... C... tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 du conseil municipal de Groix approuvant la révision du plan local d'urbanisme est rejetée.

Article 3 : La requête n° 22NT02098 de MM. A..., D... et B... C..., ainsi que leurs conclusions présentées au titre des frais d'instance dans la requête n° 22NT02350 sont rejetées.

Article 4 : MM. A..., D... et B... C... verseront à la commune de Groix la somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., désigné représentant unique des consorts C... en application de l'article R.751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Groix.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- Mme Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

Le rapporteur,

C. RIVAS

Le président,

S. DEGOMMIER

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°s 22NT02098,22NT02350