| France, Cour administrative d'appel de Paris, 9ème chambre, 10 mai 2023, 22PA02340

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 10 septembre 2020, par laquelle le secrétaire général de B... a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle et de condamner l'autorité à lui verser la somme globale de 582 487,71 euros de dommages et intérêts.

Par un jugement n° 2018603 du 13 mai 2022, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision de licenciement, a prononcé la réintégration juridique de M. D... et a fait injonction à B... de le réintégrer effectivement dans ses anciennes fonctions et a condamné B... à verser à l'intéressé la somme de 89 291,14 euros de dommages et intérêts.
Procédure devant la Cour :

I- Par une requête, et trois mémoires, enregistrés sous le n° 22PA02340, les 19 mai, 22 juillet, 9 septembre et 27 octobre 2022, B..., représentée par Me Chastagnol, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2018603 du 13 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé la décision de licenciement de M. D... en date du 10 septembre 2020 et prononcé sa réintégration juridique, lui a fait injonction de le réintégrer effectivement dans ses anciennes fonctions de directeur des systèmes d'information et l'a condamnée à verser 89 291,14 euros de dommages et intérêts à M. D... ;

2°) de mettre à la charge de M. D... la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d'erreurs d'appréciation, d'erreurs de droit, d'erreur de qualification et de dénaturation des faits ainsi que de contradictions dans ses motifs ;
- la décision de licenciement est justifiée par l'insuffisance professionnelle dont fait preuve M. D... dans sa gestion des prestataires extérieurs, son insuffisante prise en compte des contraintes en terme de sécurité des systèmes d'information, son incapacité à s'adapter aux nouveaux enjeux et son incompréhension des attentes de sa direction ;
- les vices de légalité externe soulevés par M. D... devant le tribunal ne sont pas non plus fondés ;
- les demandes indemnitaires de M. D... ne sont pas fondées.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet, 6 octobre et le 11 novembre 2022, M. D..., représenté par Me Sevillia, conclut au rejet de la requête de B.... Il demande, en outre, la condamnation de l'autorité à lui verser la somme 67 763,81 euros au titre de l'indemnité de licenciement, la somme de 504 723,90 euros en réparation de son éviction illégale, et la somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral ainsi que la mise à la charge de B... de la somme de 20 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les motifs de licenciement ne sont pas fondés ;
- la lettre le convoquant à l'entretien préalable ne comportait pas la mention de la possibilité de consulter son dossier et était insuffisamment précise quant à son motif ;
- il n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour consulter son dossier, lequel n'était pas complet ;
- la décision attaquée lui a causé un grave préjudice.

II- Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 19 mai, 13 juillet, 9 septembre et 27 octobre 2022 sous le numéro 23PA02342, B..., représentée par Me Chastagnol, demande à la Cour :

1°) de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 2018603 du 13 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé le licenciement de M. D..., a ordonné sa réintégration juridique, lui a fait injonction de le réintégrer effectivement dans ses anciennes fonctions, et l'a condamnée à verser à l'intéressé la somme de 89 291,14 euros.

Elle soutient que :

- le licenciement est fondé en droit ;
- les fonctions exercées par M. D... étant uniques et celui-ci ayant été remplacé, sa réintégration dans le poste est exclue ;
- l'exécution du jugement exposerait B... à la perte définitive des sommes auxquelles elle a été condamnée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er et 8 juillet, 5 août et 6 octobre 2022, M. D..., représenté par Me Sevillia, conclut au rejet de la requête de B....

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :
- le code du travail
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public,
- et les observations de Me Tzwangue, pour B... et de Me Sevillia pour M. D....

Une note en délibéré, enregistrée le 11 avril 2023, a été produite pour M. D... par Me Sevillia.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 22PA02340 et 22PA02342, introduites par B..., tendent respectivement à l'annulation et au sursis à l'exécution du même jugement. Il convient de prononcer leur jonction pour y statuer par une même décision.
2. M. D... a été recruté à compter du 20 juillet 2004 par contrat de travail à durée indéterminée par B... afin d'exercer les fonctions de chef de service des systèmes d'information. Par avenant à ce dernier contrat, il est devenu directeur des systèmes d'information de cette autorité administrative indépendante, à compter du 1er juillet 2011. Par décision du 10 septembre 2020, le secrétaire général de B... a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. B... demande régulièrement à la Cour l'annulation du jugement du 13 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé la décision de licenciement de M. D... en date du 10 septembre 2020, a prononcé sa réintégration juridique à la même date, lui a fait injonction de le réintégrer effectivement dans ses anciennes fonctions et l'a condamnée à lui verser la somme de 89 291,14 euros à titre de dommages et intérêts. Par une requête distincte, elle demande que la Cour prononce le sursis à exécution du même jugement. M. D... introduit régulièrement un appel incident tendant à ce que la condamnation de B... soit portée à la somme de 504 723,90 euros, outre la somme 67 763,81 euros au titre de l'indemnité de licenciement et la somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral.

Sur les conclusions d'appel à titre principal :
3. Dans le cadre de l'effet dévolutif, le juge d'appel, qui est saisi du litige, se prononce non sur les motifs du jugement de première instance mais directement sur les moyens mettant en cause la régularité et le bien-fondé des décisions en litige. Par suite, B... ne peut utilement soutenir que le jugement est entaché d'erreurs d'appréciation, d'erreurs de droit, d'erreur de qualification et de dénaturation des faits ainsi que de contradictions dans ses motifs pour en demander l'annulation.
Sur la légalité de la décision du 10 septembre 2020 :

4. Il ressort des termes de la décision attaquée du 10 septembre 2020 que, pour caractériser l'insuffisance professionnelle de M. D..., B... s'est fondée sur les motifs tirés, premièrement, d' " un recours excessif aux prestataires externes ", deuxièmement, de " carences en matière d'identification et de gestion des problématiques liées à la sécurité des systèmes d'information ", troisièmement, de son " incapacité à s'adapter à [de] nouveaux enjeux " et, enfin, de son " incompréhension des directives et attentes de [sa] direction ".
5. Eu égard à ses fonctions de directeur des systèmes d'information de B..., qu'il occupait depuis 2011, à sa participation, à ce titre, à diverses instances internes de programmation et de pilotage de nature stratégique de l'Autorité, telles que le comité de direction ou le comité stratégique de la gouvernance des systèmes d'information, et à son positionnement hiérarchique sous l'autorité du directeur général chargé des ressources humaines et des systèmes d'information, à la tête d'une direction d'une cinquantaine d'agents, M. D... doit être regardé comme un cadre de B... exerçant des responsabilité de niveau élevé. S'agissant d'un tel cadre, titulaire d'un contrat à durée indéterminée, l'employeur public est en droit de prononcer un licenciement pour insuffisance professionnelle en cas d'insuffisance caractérisée dans les réponses apportées aux attentes de la hiérarchie et aux objectifs qu'elle lui a assignés, relevant de sa responsabilité, susceptibles d'avoir entraîné des conséquences graves sur le fonctionnement du service. Les manquements en cause doivent être établis par des faits objectifs et relevés sur une période suffisamment longue. Des manquements à caractère fautif ne peuvent être retenus pour fonder un tel licenciement.
6. En premier lieu, comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, dont il convient d'adopter les motifs mentionnés aux points 3 à 12 inclus du jugement attaqué, le reproche tenant au recours excessif à des prestataires externes, dont le principe avait été admis et encouragé par la hiérarchie de M. D... depuis de longues années, n'est pas fondé. Si B... soutient, en appel, que les recrutements opérés depuis le départ de M. D... démontrent qu'il n'avait pas pris les mesures adaptées pour internaliser les prestations en question, cet élément ne ressort pas des pièces du dossier.

7. En deuxième lieu, il en va de même d'un certain nombre de griefs regroupés sous le vocable de l'adaptation aux nouveaux enjeux, mentionnés aux points 24 à 34 du jugement attaqué, qui, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal, ne sont pas suffisamment caractérisés pour motiver une insuffisance professionnelle. A ce titre, notamment, aucun manquement significatif ne peut être reproché à M. D... dans le suivi du budget de sa direction ou dans la gestion des entrées et sorties des prestataires extérieurs dont la responsabilité était partagée avec d'autres directions de B.... En outre, il ressort des pièces du dossier que M. D... a conduit de manière satisfaisante, depuis sa prise de fonction en 2011 comme directeur des systèmes d'information, et notamment à l'occasion de l'élaboration des plans stratégiques des systèmes d'information (PS2I) successifs, des projets informatiques structurants pour B..., tels que les projets ICU et Bio3. De même, l'ensemble des applications informatiques de B... a fonctionné sans difficultés durant la première période de confinement résultant de la pandémie de Covid 19.
8. En troisième lieu, il ressort en revanche des pièces du dossier que M. D... a effectivement mal appréhendé les problématiques de sécurité des systèmes d'information, liées tant aux risques d'attaques contre les systèmes de B... qu'à des ruptures dans la continuité du fonctionnement des réseaux et des équipements utilisés par B.... Ainsi, alors qu'une attaque importante avait eu lieu en 2017 (" Wannacry ") et que le comité d'audit interne, convoqué à l'initiative de M. D..., avait défini des recommandations, M. D... n'avait pas, notamment, deux ans plus tard, rendu opérationnel le plan de tests réguliers des procédures informatiques en cas d'incident (PSIT), ce retard ayant été à l'origine, entre autres, de l'ampleur d'un incident informatique important survenu le 23 octobre 2019 ainsi que l'a reconnu le comité d'audit interne au début de l'année 2020. En outre, il résulte de l'instruction que M. D..., dans un contexte élevé de risques contre les systèmes d'information, n'a pas mis à jour les orientations de la politique de continuité de l'activité définie par lui pour la dernière fois en 2016. Par ailleurs, alors même que M. D... fait valoir le caractère mineur de 26 incidents informatiques survenus au premier semestre 2020, il résulte de l'instruction que deux incidents lourds ont eu lieu le 23 octobre 2019, puis le 28 février 2020, dont l'origine du premier se situe, selon la version finale du rapport d'audit confié à la société Ernst et Young et livré en avril 2020, dans des manques de suivi des opérations entre la DSI et l'infogérant Cloud Temple et dans l'absence d'action spécifique pour le suivi du cycle de vie des équipements hébergeant l'infrastructure de B..., traduisant une insuffisance dans la réalisation de tests complets au titre de la politique de continuité de l'activité. Si M. D... fait valoir que ces incidents ont donné lieu à rétablissement des systèmes informatiques dans des conditions satisfaisantes, ces rétablissements ont nécessité la mobilisation de ressources humaines et matérielles importantes, alors que la direction placée sous la responsabilité de M. D... s'était vue attribuer des moyens supplémentaires à partir de 2019 au titre de la sécurité des systèmes informatiques. Les manquements ainsi révélés par les incidents informatiques mentionnés, qui se sont traduits par des interruptions complètes prolongées des systèmes informatiques de B... de l'ordre d'un ou deux jours, et l'incapacité momentanée de l'Autorité à traiter les demandes de ses partenaires ou de ses clients, traduisent un défaut de suivi effectif de M. D... des directives définies, à l'issue d'une réflexion collective, par la direction de B... et dont la responsabilité de la mise en œuvre lui incombait, ainsi qu'une divergence d'appréciation quant à la place de la sécurité informatique dans le fonctionnement de B... et dans ses missions, alors même que ses comptes-rendus d'évaluation professionnelle font apparaître que la question de la cyber-sécurité a été inscrite parmi ses objectifs et retiennent qu'il a mis en œuvre le plan d'action dans ce domaine. A cet égard, les mauvaises relations entretenues, entre le milieu 2018 et la fin de l'année 2019, avec le responsable de la sûreté et de la sécurité des systèmes d'information spécialement recruté à cette fin, précédant la démission de ce cadre, témoignent d'une insuffisance managériale et relationnelle de M. D... de nature à porter préjudice à la politique de B... dans ce domaine, M. D... ayant finalement considéré que la prévention des risques d'attaque informatique ne relevait pas de son champ d'action. Par suite, B... est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu que l'action menée par M. D... en matière de prévention et de gestion des risques pour la sécurité des systèmes informatiques de B... ne traduisait aucune insuffisance professionnelle.
9. En dernier lieu, s'agissant du grief tiré de l'incompréhension des directives et attentes de ses supérieurs hiérarchiques ou de ses pairs, si la préparation du lancement de trois nouveaux programmes dont la responsabilité incombait à M. D... (la nouvelle version du Cloud, le programme Data et le projet de service FIT, élément du projet de service 2020-2022 de B...) a donné lieu à des divergences marquées d'approche entre M. D... et le nouveau directeur des ressources humaines et des systèmes d'information nommé en février 2020, les manquements reprochés à M. D... dans le manque de clarté des objectifs poursuivis ne peuvent être regardés comme traduisant une insuffisance professionnelle mettant en cause le fonctionnement de B..., le comité exécutif de B... du 22 janvier 2020 ayant par ailleurs fixé la prise de décision sur les deux premiers programmes au courant de l'année 2020. Toutefois, s'agissant de la période antérieure, il résulte de l'instruction que les résultats attendus de M. D..., outre ceux tenant à la sécurité informatique, objet du point 8 du présent arrêt, n'ont pas été satisfaits s'agissant de deux sujets mettant en cause le bon fonctionnement de services essentiels de B.... D'une part, si l'essentiel des applications informatiques utilisées par B... avait été confié à des prestataires extérieurs, deux applications internet de B... développées par la DSI entre 2013 et 2018 pour le compte de la direction des affaires juridiques, portant sur la mise en ligne du règlement intérieur de l'Autorité, et la documentation juridique, n'ont été pleinement opérationnelles qu'au terme respectivement de cinq ans et trois ans, et ont produit des résultats estimés insuffisants, un nouvel outil ayant dû être développé pour la documentation juridique. D'autre part, un projet dédié à la gestion des enquêtes et contrôles de B... (projet SI DEC), destiné à remplacer un outil interne insuffisant et confié à des prestataires extérieurs, lancé en 2018, n'était pas abouti deux années plus tard, des tests de solution de marché ayant été réalisés début 2020 en dehors de tout cadre de procédure de marchés publics. Ces deux manquements traduisent également une insuffisance marquée dans les capacités relationnelles et managériales de M. D..., nécessaires pour permettre la réalisation de projets d'importance pour les directions de l'Autorité qui constituaient les " clients " de sa direction.
10. Ainsi, il résulte de ce qui précède, compte tenu du niveau de responsabilités confiées à M. D... dans l'emploi occupé, et des conséquences des manquements ainsi relevés aux obligations qui lui incombaient, sur le fonctionnement de l'institution, que B... est fondée à soutenir que son comportement, sans caractériser l'existence de fautes, caractérisait une insuffisance professionnelle de nature à justifier son licenciement. C'est dès lors à tort que le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 10 septembre 2020, au motif de l'absence d'insuffisance professionnelle.
11. Il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens de la requête.
12. Aux termes de l'article 47 du décret du 17 janvier 1986 visé ci-dessus : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre signature. Cette lettre indique l'objet de la convocation. /L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou la remise en main propre de la lettre de convocation. (...). Au cours de l'entretien préalable, l'administration indique à l'agent les motifs du licenciement (...) ". Aux termes de l'article 45-2 du même décret : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. L'agent doit préalablement être mis à même de demander la communication de l'intégralité de toute pièce figurant dans son dossier individuel, dans un délai suffisant permettant à l'intéressé d'en prendre connaissance. Le droit à communication concerne également toute pièce sur laquelle l'administration entend fonder sa décision, même si elle ne figure pas au dossier individuel. ". Aux termes de l'article 44 du même décret : " (...) L'agent contractuel à l'encontre duquel une sanction disciplinaire a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel (...). L'administration doit informer l'intéressé de son droit à communication du dossier ".
13. En premier lieu, si M. D... soutient que la lettre de convocation à l'entretien, adressée le 29 juillet 2020, ne comportait pas mention de la possibilité qui lui est offerte de consulter son dossier, une telle mention ne doit figurer dans la lettre de convocation à l'entretien, en application de l'article 44 précité du décret du 17 janvier 1986, que lorsque l'administration envisage de prendre à l'encontre de l'intéressé une décision de licenciement à caractère disciplinaire. Tel n'étant pas le cas en l'espèce, le moyen soulevé ne peut qu'être écarté comme inopérant.
14. En deuxième lieu, B... a adressé le 29 juillet 2020 à M. D... un courrier convocation à l'entretien préalable au licenciement prévu le 31 août 2020. Ce document qui mentionnait comme objet de la mesure envisagée un éventuel licenciement, sans en préciser le motif, comportait en l'espèce les précisions suffisantes pour permettre à M. D..., qui avait eu un entretien d'évaluation avec son supérieur le 29 juin et avait déjà répondu par courriel du 13 juillet précédent aux griefs énoncés à son encontre, de préparer ledit entretien. Le moyen soulevé doit donc être écarté comme étant dépourvu de fondement.
15. En dernier lieu, M. D... soutient qu'il n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour consulter son dossier, lequel était incomplet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que B... a informé M. D..., postérieurement à l'entretien préalable tenu le 31 août 2020, qu'il pouvait consulter son dossier le 4 septembre suivant, soit cinq jours entiers avant l'édiction de la décision attaquée. Après que M. D... a indiqué être indisponible, il lui a été proposé, le 5 septembre 2020, de lui adresser son dossier par voie dématérialisée. Aucune disposition n'impose que cette mise à disposition intervienne avant l'entretien préalable au licenciement. En outre, si M. D... n'a accédé à son dossier que le 8 septembre 2020, aucun manquement à l'obligation de le mettre en mesure de consulter son dossier dans un délai raisonnable n'est, de ce fait, imputable à B..., qui doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme ayant satisfait à ses obligations. Enfin, si M. D... soutient que la consultation du dossier original a permis de constater que plusieurs documents relatifs à sa carrière figuraient dans la version papier mais non dans la version électronique qui lui a été transmise, il n'en résulte aucune irrégularité dès lors, d'une part, qu'il n'avait la possibilité d'en demander la communication, et que, d'autre part, les documents ainsi manquants étaient nécessairement connus de lui.
Sur les conclusions à fin d'indemnisation et sur les conclusions d'appel à titre incident formé par M. D... :

16. En premier lieu, en l'absence de faute de B... résultant de l'illégalité de la décision de licenciement attaquée, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, M. D... n'a pas droit à une indemnisation, sauf en ce qui concerne les indemnités de licenciement qu'il a perçues.
17. En second lieu, il résulte de ce qui précède que B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par jugement du 13 mai 2022, le tribunal administratif de Paris a annulé le licenciement pour insuffisance professionnelle prononcé le 10 septembre 2020, a ordonné la réintégration juridique de M. D..., et l'a condamnée à verser des dommages et intérêts à M. D.... Par suite, le recours incident de M. D... doit être rejeté.
18. Le présent arrêt se prononçant sur la requête tendant à l'annulation du jugement du 13 mai 2022, la requête n° 23PA02342 visée ci-dessus tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution dudit jugement est désormais dépourvue d'objet. Il n'y a plus lieu d'y statuer.
Sur les frais liés au litige :

19. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. D... la somme de 1 000 euros à verser à B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La demande de M. D... à ce titre ne peut qu'être rejetée, B... n'étant pas la partie perdante au présent litige.
D E C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 22PA02342 présentée par B....
Article 2 : Le jugement n° 2018603 du 13 mai 2022 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 3 : Le recours incident de M. D... et sa demande devant le tribunal administratif sont rejetés.
Article 4 : M. D... versera à B... la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions de B... présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées pour le surplus.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... D... et à B....
Délibéré après l'audience du 5 avril 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Carrère, président,
- M. Simon, premier conseiller,
- Mme Boizot, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 10 mai 2023.
Le rapporteur,
C. C...Le président,
S. CARRERE
La greffière,
E. LUCE
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 22PA02340, 22PA02342 2