France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 3ème chambre, 13 juin 2023, 21TL02110

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société d'exercice libéral par actions simplifiée Pharmacie Sanski et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser les sommes respectives de 651 613 euros et de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait, d'une part, de l'illégalité fautive entachant la décision du 24 avril 2017 par laquelle la directrice générale de cet établissement public a refusé le transfert de l'officine Pharmacie Sanski d'Olette à Saint-Hyppolite et, d'autre part, de l'inexécution des jugements n° 1703391 et n° 1793369 du 2 octobre 2018 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a respectivement annulé la décision du 24 avril 2017 précitée et la décision du 22 février 2017 par laquelle cette même autorité a autorisé Mme B... à transférer l'officine de pharmacie Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint-Hippolyte.

Par un jugement n° 1904829 du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

La société Pharmacie Sanski et M. A... C... ont également demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser les sommes respectives de 1 500 000 euros et 40 457 euros en réparation du préjudice économique complémentaire qu'ils estiment avoir subi sur le fondement de cette même cause juridique.

Par un jugement n° 2100933 du 28 juin 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 3 juin 2021, puis devant la cour administrative d'appel de Toulouse, sous le n° 21TL02110, et un mémoire enregistré le 30 mars 2022, la société Pharmacie Sanski et M. A... C..., représentés par Me Sapone, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 19044829 du 6 avril 2021 ;

2°) d'ordonner une expertise aux fins d'évaluer leurs préjudices économiques ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser les sommes respectives de 682 417 euros et de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait, d'une part, de l'illégalité fautive entachant la décision du 24 avril 2017 par laquelle la directrice générale de cet établissement public a refusé le transfert de l'officine Pharmacie Sanski d'Olette à Saint-Hyppolite et, d'autre part, de l'inexécution des jugements n° 1703391 et n° 1793369 du 2 octobre 2018 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a respectivement annulé la décision portant refus de transfert du 24 avril 2017 précitée et la décision du 22 février 2017 autorisant Mme B... à transférer l'officine de pharmacie Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint-Hippolyte ;

4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé d'Occitanie une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- les premiers juges ont entaché leur jugement d'irrégularité en omettant de statuer sur les demandes d'indemnisation de certains postes de préjudice, en particulier le préjudice lié à l'incidence du refus de transfert d'officine sur la liquidation des droits à pension de M. C..., évalué à la somme de 77 804 euros dans le cadre de l'expertise comptable diligentée par ce dernier, et le préjudice matériel lié aux frais d'expertise comptable engagés pour chiffrer ce même préjudice, s'élevant à la somme de 1 000 euros, ce qui porte les indemnités demandées au titre du préjudice économique à la somme de 682 417 euros au lieu de la somme de 651 613 euros retenue par le tribunal alors, d'une part, que ces chefs de préjudice figuraient dans le mémoire du 14 janvier 2021 et, d'autre part, que, la communication du premier mémoire en défense présenté par l'agence régionale de santé d'Occitanie le 7 septembre 2020 devait conduire le tribunal à priver de portée tant l'ordonnance prise, le 22 juin 2020, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, évoquant une date de clôture d'instruction au 7 septembre 2020 que l'ordonnance de clôture d'instruction à effet immédiat du 14 janvier 2021, prise en application de ces mêmes dispositions, l'intensité des échanges entre les parties démontrant au contraire, que les débats n'étaient pas clos ;

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les mémoires produits par les parties le 14 janvier 2021 n'ont pas été communiqués, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- en obérant le droit d'antériorité dont ils disposaient dans l'examen de leur demande de transfert d'officine d'Olette à Saint-Hyppolite et en persistant à ne pas exécuter les jugements rendus en leur faveur, l'agence régionale de santé d'Occitanie a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- ils auraient dû obtenir une autorisation de transfert en 2016 dès lors, d'une part, que la condition de desserte optimale de la population de la commune d'accueil était remplie et, d'autre part, que la condition tenant à l'absence de compromission de la desserte en médicaments de la commune d'accueil était également respectée, ce point constituant le motif pour lequel le tribunal administratif a annulé la première décision de refus de transfert qui a été opposée, de sorte que l'autorité administrative ne disposait d'aucune marge de manœuvre pour refuser le transfert d'officine demandé ;

- indépendamment de la circonstance selon laquelle l'annulation de la décision du 24 avril 2017 portant refus de transfert repose sur le non-respect du droit d'antériorité, il n'en demeure pas moins qu'aucun élément ne faisait obstacle à un transfert d'officine ;

- ils sont fondés à engager la responsabilité de l'agence régionale de santé d'Occitanie et à demander la réparation de leurs préjudices dans les conditions suivantes :

* 592 353 euros, à parfaire, au titre de la perte de résultat de l'officine entre novembre 2016 et la fin de l'année 2018 ;

* 9 260,64 euros au titre des loyers et des charges locatives réglés depuis le mois d'avril 2017 ;

* 77 804 euros au titre des cotisations retraite qui auraient pu être versées dans le cadre de la constitution des droits à pension de M. C... ;

* 3 000 euros hors taxes au titre des frais d'expertise-comptable engagés pour faire évaluer les préjudices subis dont 2 000 euros pour l'étude d'impact financier pour la période 2016/2018 et 1 000 euros pour l'étude des droits à pension ;

* 20 000 euros au titre du préjudice moral de M. C... ;

- ils ne font nullement preuve d'obstination juridictionnelle dès lors qu'ils ont été contraints d'engager des instances contentieuses en vue de préserver leurs droits au regard des nombreuses irrégularités commises par l'administration ;

- le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 février 2021 portant sur la légalité du refus de transfert opposé par une décision du 5 décembre 2018 dont se prévaut l'administration est sans incidence, ce jugement étant frappé d'appel et celle-ci ne disposant d'aucune marge de manœuvre pour rejeter la demande de transfert qui remplissait l'ensemble des conditions légales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2022, l'agence régionale de santé d'Occitanie, représentée par Me Porte, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des appelants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité ;

- les jugements dont se prévalent les appelants n'impliquaient nullement la délivrance d'une licence de transfert d'officine, aucune injonction en ce sens n'ayant été prononcée à son endroit, ce qui lui laissait la faculté de réexaminer la demande de transfert en litige, tandis que la situation de la population à Olette a bien évolué entre 2014 et 2017 dans le sens d'une hausse de la population dite fragile, qu'au mieux 30 % de la population de cette commune est amenée à se déplacer quotidiennement pour des raisons professionnelles, que les conditions de circulation sur la route nationale 116, classée route de montagne, restent difficiles et que la pharmacie d'Olette participe au service de garde sur un secteur géographiquement étendu et contribue au maintien de l'offre de soins existante ;

- quand bien même la règle d'antériorité de la demande de transfert aurait été respectée, elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation de transfert dès le mois d'avril 2017 ;

- le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 octobre 2018 a annulé la décision du 24 avril 2017 rejetant la demande de transfert d'officine des appelants au seul motif qu'elle ne respectait pas le droit d'antériorité sans que cette annulation soit assortie d'une injonction à délivrer cette autorisation ;

- l'illégalité entachant le refus d'autorisation de transfert d'une officine pharmaceutique ne constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration qu'à la condition d'avoir causé un préjudice réel, direct et certain au pétitionnaire ;

- les appelants ne démontrent pas qu'ils disposaient d'une chance sérieuse d'obtenir le transfert en litige alors qu'elle était légalement fondée à leur opposer une nouvelle décision de refus ;

- les préjudices allégués ne sont pas établis dès lors que les analyses comptables produites présentent de nombreuses erreurs et approximations et que le stress invoqué par M. C..., qui n'est confirmé par aucun certificat médical, procède avant tout des aléas inhérents à l'opération de rachat d'une officine de pharmacie placée en liquidation judiciaire.

La requête a été communiquée au ministre des solidarités et de la santé qui n'a pas produit d'observations.

Un mémoire présenté par l'agence régionale de santé d'Occitanie a été enregistré le 27 mai 2022, soit postérieurement à la clôture l'instruction fixée, en dernier lieu au 4 mai 2022 à 12 heures, par une ordonnance du 4 avril 2022.

II. Par une requête enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse le 5 juillet 2022, sous le n° 22TL21520, la société d'exercice libéral par actions simplifiée Pharmacie Sanski et M. A... C..., représentés par Me Sapone, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 2100933 du 28 juin 2022 ;

2°) d'ordonner une expertise aux fins d'évaluer leurs préjudices économiques ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser la somme complémentaire de 1 540 457 euros, à parfaire, en réparation du préjudice économique complémentaire qu'ils estiment avoir subi du fait, d'une part, de l'illégalité fautive entachant la décision du 24 avril 2017 refusant leur transfert de l'officine d'Olette à Saint-Hyppolite et, d'autre part, de l'inexécution des jugements n° 1703391 et n° 1793369 du 2 octobre 2018 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 24 avril 2017 précitée et la décision du 22 février 2017 autorisant Mme B... à transférer l'officine de pharmacie Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint-Hippolyte ;

4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé d'Occitanie une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- en obérant le droit d'antériorité dont ils disposaient dans l'examen de leur demande de transfert d'officine d'Olette à Saint-Hyppolite et en persistant à ne pas exécuter les jugements par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision refusant ce transfert, l'agence régionale de santé d'Occitanie a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- ils auraient dû obtenir une autorisation de transfert en 2016 dès lors, d'une part, que la condition de desserte optimale de la population de la commune d'accueil était remplie et, d'autre part, que la condition tenant à l'absence de compromission de la desserte en médicaments de la commune d'accueil était également respectée de sorte que l'autorité administrative ne disposait d'aucune marge de manœuvre pour refuser le transfert d'officine demandé ;

- ils sont fondés à engager la responsabilité de l'agence régionale de santé d'Occitanie et à demander la réparation des préjudices économiques complémentaires qu'ils ont subis dans les conditions suivantes :

* 1 500 000 euros au titre de la perte de la valorisation du fonds de commerce ;

* 40 457 euros au titre de la perte de rémunération nette de M. C....

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2023, l'agence régionale de santé d'Occitanie, représentée par Me Porte, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des appelants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle reprend les mêmes moyens que ceux soulevés dans le cadre de l'instance n° 21TL2110 et soutient, en outre, que :

- en se bornant à invoquer des préjudices économiques complémentaires, les appelants fondent leurs prétentions indemnitaires sur la même cause juridique que celle invoquée dans le cadre de l'instance n° 21TL02110 pendante devant la cour et n'apportent pas d'éléments propres à soutenir leurs prétentions tant devant les premiers juges qu'en appel ;

- les préjudices complémentaires allégués ne sont pas établis ;

- l'estimation faite par l'expert-comptable du fonds de commerce de la pharmacie d'Olette à une valeur nulle n'est pas acceptable alors que celui-ci a été acheté en 2010 pour la somme de 105 000 euros ;

- en dépit d'un chiffre d'affaires modeste, l'officine d'Olette est économiquement viable dès lors qu'elle est exploitée depuis dix ans par la société appelante et que M. C..., le pharmacien titulaire, parvient à se verser une rémunération substantielle de plus de 4 000 euros nets mensuels ;

- la valorisation du fonds de commerce de l'officine de Saint-Hyppolite est exagérée par rapport au prix de cession moyen observé en région Occitanie tout comme le chiffre d'affaires prévisionnel de 1 670 386 euros pour l'année 2018 retenu comme assiette de calcul ;

- les éléments produits pour évaluer la perte de rémunération de M. C... sont incohérents et ne permettent pas d'établir que le niveau de rémunération qu'il perçoit au titre de l'exploitation de l'officine d'Olette serait nettement inférieur à celui auquel il aurait pu prétendre en cas de transfert de l'officine à Saint-Hyppolite alors que ce dernier perçoit une rémunération nette d'environ 4 800 euros ;

- si la cour décidait de faire droit à cette demande, il y aura lieu de désigner un expert afin d'évaluer les préjudices liés à la perte de la valeur du fonds de commerce et à la perte de rémunération de M. C....

La requête a été communiquée au ministre des solidarités et de la santé qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 16 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 mars 2023, à 12 heures.

Vu les autres pièces de ces deux dossiers.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme El Gani-Laclautre,

- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique,

- les observations de Me Simon, représentant la société Pharmacie Sanski et M. C..., et de Me Porte, représentant l'agence régionale de Santé d'Occitanie.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d'Olette (Pyrénées-Orientales) dispose d'une officine de pharmacie située avenue du général de Gaulle dont l'ouverture a été autorisée en 1942. À la suite du placement en procédure collective de la société qui détient cette officine en 2009, la société Pharmacie Sanski l'a acquise en décembre 2009 et l'a rouverte au public le 14 février 2011. Le 4 juillet 2011, le gérant de la société Pharmacie Sanski a présenté une demande de transfert de cette officine pharmaceutique vers un nouveau local situé à Saint-Hyppolite dans le même département. Cette demande a été renouvelée le 29 novembre 2013 et, à la suite du décès de l'ancien gérant survenu le 5 octobre 2016, la gérance de cette société a été reprise par M. C....

2. Par un premier jugement rendu le 8 novembre 2016, sous les n°s 1402448-1404055, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 28 mars 2014 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de Sante du Languedoc-Roussillon a rejeté cette demande de transfert, motif pris de ce que l'autorité administrative ne pouvait légalement retenir la population du canton pour apprécier si les conditions de transfert posées par l'article L. 5125-3 du code de la santé publique étaient remplies. En exécution de l'injonction à réexamen contenue dans ce jugement, la directrice de l'agence régionale de santé d'Occitanie a, par une décision du 24 avril 2017, rejeté la demande d'autorisation de transfert de cette officine de pharmacie au motif, cette fois, que le seuil de population permettant l'ouverture d'une seconde pharmacie à Saint-Hyppolite n'était pas rempli dès lors qu'une autre officine, implantée à Font-Romeu-Odeillo-Via, exploitée par la société Épilobe gérée par Mme B..., a déjà bénéficié d'une autorisation de transfert par une décision du 22 février 2017.

3. Par un nouveau jugement n° 1703391 du 2 octobre 2018, ce même tribunal a annulé la décision précitée du 24 avril 2017 motif pris de ce qu'elle ne respectait pas le droit d'antériorité détenu par la société Pharmacie Sanski et enjoint au réexamen de la demande de transfert de cette dernière. Par un jugement n°s 1900499-1901962 du 2 février 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes de la société Pharmacie Sanski tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 5 décembre 2018, prise en exécution du jugement du 2 octobre 2018, par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé d'Occitanie a rejeté la demande de transfert de son officine pharmaceutique d'Olette à Saint-Hippolyte et, d'autre part, de la décision par laquelle la ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté son recours hiérarchique formé contre cette décision par une lettre du 6 février 2019.

4. Sous le n° 21TL02110, la société Pharmacie Sanski et M. C... demandent à la cour de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser les sommes respectives de 682 417 euros à parfaire et de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait, d'une part, de l'illégalité fautive entachant la décision du 24 avril 2017 par laquelle la directrice générale de cet établissement public a refusé le transfert de l'officine Pharmacie Sanski d'Olette à Saint-Hyppolite et, d'autre part, de l'inexécution des jugements n° 1703391 et n° 1793369 du 2 octobre 2018 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 24 avril 2017, précitée, et la décision du 22 février 2017 par laquelle cette même autorité a autorisé Mme B... à transférer l'officine de pharmacie Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint Hippolyte.

5. Sous le n° 22TL21520, la société Pharmacie Sanski et M. C... demandent à la cour de condamner l'agence régionale de santé d'Occitanie à leur verser la somme de 1 540 457 euros, à parfaire, en réparation du préjudice économique complémentaire qu'ils estiment avoir subi au même titre.

6. Les requêtes précitées n°s 21TL02110 et 22TL21520 présentées par la société Pharmacie Sanski et par M. C... ont le même objet et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué dans le cadre de l'instance n° 21TL02110 :

7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. / Les lettres remises contre signature portant notification de cette ordonnance ou tous autres dispositifs permettant d'attester la date de réception de ladite ordonnance sont envoyés à toutes les parties en cause quinze jours au moins avant la date de la clôture fixée par l'ordonnance. (...) / L'instruction peut également être close à la date d'émission de l'ordonnance prévue au premier alinéa lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue ".

8. En vertu de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut mettre en œuvre la procédure d'information des parties définie par cet article en leur indiquant la date ou la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience, ainsi que la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close par une clôture à effet immédiat.

9. L'absence de production de mémoire par la partie en défense, que celle-ci ait été ou non mise en demeure de produire, ne fait pas obstacle à ce que le juge, s'il l'estime utile, mette en œuvre cette procédure. Cependant, la faculté de prendre une ordonnance de clôture d'instruction à effet immédiat n'est ouverte qu'à compter de la date fixée dans la lettre d'information et une fois expiré chacun des délais laissés aux parties pour produire un mémoire ou répliquer aux mémoires communiqués.

10. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif que, par des courriers du 22 juin 2020, le tribunal administratif a informé les parties de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience, au deuxième semestre 2020, et a par ailleurs précisé que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance prise en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, qui pourrait intervenir à compter du 7 septembre 2020. Il ressort de ces mêmes pièces qu'une ordonnance du 14 janvier 2021 d'un vice-président du tribunal administratif de Montpellier, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice, a prononcé la clôture immédiate de l'instruction.

11. D'une part, la circonstance qu'une clôture d'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 7 septembre 2020, alors qu'à cette date, aucun mémoire en défense n'avait été produit ne faisait pas par elle-même obstacle, compte tenu des principes rappelés aux points 8 et 9, à ce que le tribunal mît en œuvre la procédure prévue à l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. De même, la production de nouvelles écritures par les parties ne faisait pas davantage obligation au tribunal de reporter la date à laquelle était susceptible d'intervenir une ordonnance de clôture d'instruction à effet immédiat dès lors que l'affaire était en état d'être jugée.

12. D'autre part, il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal qu'après avoir formulé, à deux reprises, des demandes de délais supplémentaires pour lui permettre de produire des écritures, les 16 septembre et 2 novembre 2020, auxquelles le tribunal a, du reste, favorablement répondu par deux lettres des 30 septembre et 5 novembre 2020 en leur accordant, au titre de chacune de ces demandes, un délai d'un mois, les appelants ont produit un mémoire qui a été enregistré par le tribunal le 7 décembre 2020 et communiqué à l'agence régionale de santé d'Occitanie, le 11 suivant, laquelle a été invitée, si ce mémoire appelait des observations de sa part, à les produire dans les meilleurs délais.

13. Plus d'un mois après la réception de ce dernier courrier, une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction est intervenue le 14 janvier 2021. Il est constant que le même jour, la société Pharmacie Sanski et M. C... ont présenté un ultime mémoire enregistré au greffe du tribunal à 15 heures 36, ainsi qu'en atteste l'horodatage figurant sur l'accusé de réception d'enregistrement de ce document généré par l'application Télérecours. Ce mémoire, ainsi que celui présenté le même jour par l'agence régionale de santé d'Occitanie à 14 heures 13, ont été visés dans le jugement attaqué mais n'ont pas été communiqués. Il ressort toutefois des accusés de mise à disposition et de réception du courrier du greffe générés par l'application Télérecours, que l'ordonnance du 14 janvier 2021 prononçant la clôture immédiate de l'instruction avait été mise à la disposition des appelants par le greffe à 10 heures 11 et que ces derniers en ont accusé réception à 10 heures 33. Dans ces conditions, dès lors que le mémoire présenté par la société Pharmacie Sanski et M. C... le 14 janvier 2021 a été enregistré postérieurement à la clôture de l'instruction intervenue dans les conditions précitées, c'est sans entacher sa décision d'irrégularité que le tribunal, qui a visé ce mémoire, ne l'a pas communiqué.

14. En second lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Ainsi qu'il a été indiqué au point précédent, l'ultime mémoire en défense de l'agence régionale de santé a été produit le 14 janvier 2021, à 14 heures 13, tandis que l'ordonnance de clôture d'instruction à effet immédiat du même jour lui a été notifiée à 14 heures 14. Toutefois, dès lors que ce mémoire en défense ne comportait pas d'éléments nouveaux, les premiers juges, qui n'étaient ainsi pas tenus de le communiquer mais seulement de le viser, n'ont, en tout état de cause, pas méconnu le principe du contradictoire.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

15. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

16. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise.

17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines. Les transferts et les regroupements ne peuvent être accordés que s'ils n'ont pas pour effet de compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de la commune ou du quartier d'origine. / Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie ne peuvent être effectués que dans un lieu qui garantit un accès permanent du public à la pharmacie et permet à celle-ci d'assurer un service de garde ou d'urgence mentionné à l'article L. 5125-22 ".

18. L'article L. 5125-4 du même code dispose, dans sa rédaction alors en vigueur, que : " Toute création d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre et tout regroupement d'officines sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le directeur général de l'agence régionale de santé selon les critères prévus aux articles L. 5125-11, L. 5125-13, L. 5125-14 et L. 5125-15, après avis du représentant de l'État dans le département. / (...) Dans tous les cas, la décision de création, de transfert ou de regroupement est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis des syndicats représentatifs de la profession et du conseil régional de l'ordre des pharmaciens (...) ".

19. Enfin, l'article L. 5125-14 du code de la santé publique précise, dans sa rédaction applicable au litige, que : " Le transfert d'une officine de pharmacie peut s'effectuer, conformément à l'article L. 5125-3, au sein de la même commune, dans une autre commune du même département ou vers toute autre commune de tout autre département. / Le transfert dans une autre commune peut s'effectuer à condition : / 1° Que la commune d'origine comporte : / a) Moins de 2 500 habitants si elle n'a qu'une seule pharmacie ; / b) Ou un nombre d'habitants par pharmacie supplémentaire inférieur à 3 500 ; / 2° Que l'ouverture d'une pharmacie nouvelle soit possible dans la commune d'accueil en application de l'article L. 5125-11 ".

20. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'autorité administrative ne peut autoriser le transfert d'une officine pharmaceutique qu'à la double condition, d'une part, qu'il permette de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans la commune ou le quartier d'accueil et, d'autre part, qu'il n'ait pas pour effet de compromettre l'approvisionnement de la population résidente de la commune ou du quartier d'origine. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si les projets de transfert d'officines de pharmacie sur lesquels l'autorité administrative se prononce remplissent cette double condition.

21. En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 5125-5 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) Toute demande ayant fait l'objet du dépôt d'un dossier complet bénéficie d'un droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes, dans des conditions fixées par le décret mentionné à l'article L. 5125-32 ". Sur renvoi de l'article L. 5125-32 du code de la santé publique prévoyant que les règles relatives à l'appréciation du droit de priorité et du droit d'antériorité sont fixées par décret en Conseil d'État, l'article R. 5125-6 du même code précise, dans sa rédaction alors en vigueur, que : " Les règles de priorité et d'antériorité prévues à l'article L. 5125-5 s'apprécient parmi les demandes tendant à la création ou au transfert d'une officine ou au regroupement d'officines dans une même commune ou dans des zones géographiques comportant au moins une même commune. / Le droit d'antériorité s'apprécie parmi les demandes ayant le même rang de priorité, en fonction de la date et de l'heure d'enregistrement mentionnées à l'article R. 5125-1 ".

22. D'une part, en présence de demandes concurrentes de transfert d'officines de pharmacie au sein de la même commune, l'administration doit examiner en premier celle qui bénéficie du droit d'antériorité énoncé par les dispositions de l'article L. 5125-5 alors en vigueur.

23. D'autre part, à la suite du jugement du tribunal administratif annulant la décision autorisant le transfert d'une officine de pharmacie, le directeur général de l'agence régionale de santé n'est pas tenu de délivrer au pétitionnaire l'autorisation demandée mais doit statuer à nouveau sur la demande de transfert d'officine dont il reste saisi même hors de toute démarche du pétitionnaire, au vu des circonstances de fait et de droit existant à la date de sa nouvelle décision.

En ce qui concerne l'existence de fautes de nature à engager la responsabilité de l'agence régionale de santé d'Occitanie :

24. Il est constant que, par un jugement rendu le 8 novembre 2016, sous les n°s 1402448-1404055, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 28 mars 2014 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé du Languedoc-Roussillon a rejeté la demande de transfert présentée par la société Pharmacie Sanski et M. C..., motif pris de ce que l'autorité administrative ne pouvait légalement retenir la population du canton d'Olette pour apprécier si les conditions de transfert posées par l'article L. 5125-3 du code de la santé publique étaient remplies. En exécution de l'injonction à réexamen contenue dans ce jugement, la directrice de l'agence régionale de santé d'Occitanie a, par une décision du 24 avril 2017, rejeté la demande d'autorisation de transfert de cette officine au motif, cette fois, que le seuil de population permettant l'ouverture d'une seconde pharmacie à Saint-Hyppolite n'était pas rempli dès lors qu'une autre officine, implantée à Font-Romeu-Odeillo-Via, exploitée par la société Épilobe gérée par Mme B..., a déjà bénéficié d'une autorisation de transfert par une décision du 22 février 2017.

25. Il est également constant que, par deux autres jugements n°s 1402441-1404061 du 8 novembre 2016 et n° 1703369 du 2 octobre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les autorisations de transfert d'officine initialement accordées à Mme B... par des décisions respectives des 31 mars 2014 et 22 février 2017 au motif, dans un cas, que l'administration n'avait pas tenu compte de la population saisonnière de Font-Romeu-Odeillo-Via pour apprécier les effets du transfert envisagé sur l'approvisionnement en médicaments de la commune d'origine et, dans l'autre, que le droit d'antériorité dont disposait la société Pharmacie Sanski n'avait pas été respecté tandis que par un autre jugement n° 1703391 du 2 octobre 2018, ce même tribunal a annulé la décision du 24 avril 2017 rejetant la demande de transfert de la pharmacie Sanski.

26. Il est tout aussi constant que la première demande de transfert présentée au bénéfice de la société Pharmacie Sanski a été enregistrée le 4 juillet 2011, tandis que la demande de transfert concurremment présentée par Mme B... pour la société Pharmacie Épilobe n'a été enregistrée que le 30 novembre 2016, de sorte que les appelants disposaient bien d'un droit d'antériorité.

27. Toutefois, dès lors que la dernière décision présente dans l'ordonnancement juridique autorisant le transfert de l'officine de pharmacie exploitée par la société Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint-Hyppolite a été édictée le 7 décembre 2018 et que la décision subséquente rejetant la demande de transfert présentée par les appelants a été prise le 5 décembre 2018, le droit d'antériorité dont disposaient ces derniers, lequel ne les dispensait en aucun cas de remplir les conditions de fond nécessaires à la délivrance d'une autorisation de transfert de licence d'officine, doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardé comme ayant été respecté. En outre, eu égard au dispositif des décisions juridictionnelles d'annulation précitées et des motifs qui en sont le support nécessaire, l'autorité administrative était seulement tenue d'examiner prioritairement la demande de transfert de la société appelante sans que cet examen conduise nécessairement à la délivrance d'une autorisation de transfert ni qu'il la dispense d'instruire ou la dessaisisse de la demande concurrente de transfert présentée par la société Pharmacie Épilobe.

28. Dans conditions, la société Pharmacie Sanski et M. C... ne bénéficiant d'aucun droit acquis à bénéficier d'un transfert d'officine, contrairement à ce qu'ils soutiennent, il n'existe aucun lien de causalité entre les illégalités fautives commises par les autorités sanitaires et les différents préjudices dont ils se prévalent.

29. Pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 27, aucune faute ne saurait davantage être imputée à l'agence régionale de santé d'Occitanie dans l'exécution des jugements précités n° 1703391 et n° 1793369 du 2 octobre 2018 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier a respectivement annulé la décision précitée de refus de transfert d'officine opposée aux appelants en date du 24 avril 2017 et la décision du 22 février 2017 autorisant Mme B... à transférer l'officine de pharmacie Épilobe de Font-Romeu-Odeillo-Via à Saint-Hippolyte.

30. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que les conditions d'engagement de la responsabilité de l'agence régionale de santé d'Occitanie n'étaient pas réunies.

31. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner avant-dire droit une expertise ainsi que le demandent les parties afin d'évaluer les préjudices allégués, la société Pharmacie Sanski et M. C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'indemnisation.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'agence régionale de santé d'Occitanie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la société Pharmacie Sanski et M. C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens au titre des instances n° 21TL02110 et n° 22TL21520.

33. Il y a lieu, en revanche, mettre à la charge de la société Pharmacie Sanski et de M. C... une somme globale de 750 euros à verser à l'agence régionale de santé d'Occitanie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens dans le cadre de ces deux mêmes instances.

DÉCIDE:

Article 1 : Les requêtes n° 21TL02110 et n° 22TL21520 de la société Pharmacie Sanski et de M. C... sont rejetées.

Article 2 : La société Pharmacie Sanski et M. C... verseront à l'agence régionale de santé d'Occitanie une somme globale de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'exercice libéral par actions simplifiée Pharmacie Sanski, à M. A... C... et à l'agence régionale de santé d'Occitanie.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.

La rapporteure,

N. El Gani-LaclautreLe président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 21TL02110 - 22TL21520

| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 3ème chambre, 13 juin 2023, 21TL02110

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision