Vu la requête, enregistrée le 25 novembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat , présentée par l'ASSOCIATION DROIT AU LOGEMENT, dont le siège est ... et la FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT dont le siège est ... ; l'ASSOCIATION DROIT AU LOGEMENT et la FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT demandent au Conseil d'Etat :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 99-836 du 22 septembre 1999 relatif au régime des attributions de logements locatifs sociaux et modifiant le code de la construction et de l'habitat ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 20 000 F au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la construction et de l'habitation modifié notamment par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Sauron, Maître des Requêtes,
- les conclusions de Mme Mignon, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les ASSOCIATIONS DROIT AU LOGEMENT et FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT demandent l'annulation du décret n° 99-836 du 22 septembre 1999 qui, pour l'application des dispositions relatives aux règles d'attribution des logements des organismes d'habitations à loyer modéré codifiées aux articles L. 441 à L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation, dans leur rédaction issue de l'article 56 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, a inséré, après l'article R. 441-1 du même code, un article R. 441-1-1 nouveau et a remplacé les dispositions précédemment codifiées aux articles R. 441-3 à R. 441-18 de ce code par celles figurant désormais aux articles R. 441-3 à R. 441-14 ;
Sur la légalité externe :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 461-1 du code de la construction et de l'habitation, le conseil supérieur des habitations à loyer modéré "est appelé par le ministre à donner son avis sur toutes les questions concernant les habitations prévues à l'article L. 411-1 et notamment sur les règlements à faire pour l'application du présent livre" ; qu'aux termes de l'article R. 461-6 du même code, "un comité permanent du conseil supérieur ( ...) délibère sur les affaires qui lui sont soumises par le président du conseil supérieur, notamment en raison de leur urgence" ; qu'en application de ces dispositions toutes les affaires soumises au conseil supérieur peuvent l'être également au comité permanent, notamment en fonction de l'urgence ; qu'ainsi, la circonstance que seul le comité permanent du conseil supérieur des habitations à loyer modéré a délibéré sur le projet de décret contesté n'a pas entaché d'irrégularité la procédure d'adoption de ce décret ;
Sur la légalité interne :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 441 introduit dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 56 de la loi du 29 juillet 1998 : "L'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées. / L'attribution des logements locatifs sociaux doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers ..." ;
En ce qui concerne la détermination des conditions d'attribution des logements locatifs sociaux et la fixation des critères généraux d'attribution :
Considérant qu'aux termes de l'article L.441-1 du code de la construction et de l'habitation, un décret en Conseil d'Etat "détermine les conditions dans lesquelles les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci sont attribués par ces organismes", et "fixe des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit des personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ..." ; que les associations
requérantes soutiennent qu'en se bornant à reprendre littéralement à l'article R. 441-3 nouveau du code les quelques conditions et critères mentionnés à titre indicatif à l'article L. 441-1 et en prévoyant au II de l'article R. 441-9 que le conseil d'administration ou de surveillance de l'organisme d'habitations à loyer modéré "définit les orientations qui guident l'attribution des logements ...", l'autorité investie du pouvoir réglementaire se serait illégalement abstenue de déterminer les conditions d'attribution et de fixer des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements des organismes d'habitations à loyer modéré ;
Considérant, d'une part, que les dispositions relatives aux conditions d'attribution des logements sociaux, qui ont été codifiées sous une nouvelle numérotation par le décret attaqué, figurent non seulement à l'article R. 441-3 nouveau du code de la construction et de l'habitation mais également à l'article R. 441-1 et aux articles R. 441-3 à R. 441-14 ; que le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire aurait omis de procéder à la détermination des conditions d'attribution des logements locatifs sociaux manque ainsi en fait ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article R. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de l'article 2 du décret attaqué : "En veillant à la mixité sociale des villes et des quartiers, elles (les commissions d'attribution) attribuent les logements disponibles par priorité aux personnes privées de logement ou dont la demande présente un caractère d'urgence en raison de la précarité ou de l'insalubrité du logement qu'elles occupent, ainsi qu'aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales mentionnées à l'accord collectif départemental prévu par l'article L. 441-1-2. / Les autres demandes de logement social sont satisfaites par priorité au bénéfice de catégories de personnes définies par le règlement départemental prévu à l'article L. 441-1-1 dans le respect des orientations définies par les conférences intercommunales prévues à l'article L. 441-1-5, lorsqu'elles existent" ; que le décret attaqué ne méconnaît pas les prescriptions de l'article L. 441-1 précité en fixant "des critères généraux de priorité pour l'attribution" des logements ne préjudiciant pas aux compétences qui, en application des articles L. 441-1-1 à L. 441-1-6 du même code issus de la loi du 29 juillet 1998, doivent s'exercer au niveau intercommunal et départemental, pour compléter et préciser les critères de priorité ainsi définis afin, selon l'objectif fixé à l'article L. 441, "de prendre en compte la diversité de la demande constatée localement" ;
Considérant que la disposition introduite au II de l'article R. 441-9 du code de la construction et de l'habitation et prévoyant que les conseils d'administration et de surveillance des organismes d'habitations à loyer modéré définissent "les orientations qui guident l'attribution des logements" doit s'entendre compte tenu des autres dispositions législatives et réglementaires de ce code relatives aux conditions d'attribution des logements des organismes d'habitations à loyer modéré et en particulier des dispositions qui prévoient que les critères de priorité pour l'attribution de ces logements sont précisés par les règlements départementaux d'attribution et les chartes intercommunales du logement ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait, par la disposition critiquée, illégalement transféré aux organismes bailleurs la fixation des règles d'attribution des logements sociaux doit être écarté ;
En ce qui concerne la dérogation aux conditions de ressources :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 441-1-1 inséré par le décret attaqué à la suite de l'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation : "Pour résoudre des problèmes graves de vacance de logements, faciliter les échanges de logements dans l'intérêt des familles, permettre l'installation d'activités nécessaires à la vie économique et sociale des ensembles d'habitation (.) le préfet peut, par arrêté pris après avis du conseil départemental de l'habitat, fixer des règles dérogeant localement et temporairement aux conditions de ressources mentionnées au 1° de l'article R. 441-1 (.). Dans les mêmes conditions, les dérogations aux plafonds de ressources peuvent également être accordées, en dehors des grands ensembles et des quartiers mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts, pour les logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier lorsque ceux-ci sont occupés à plus de 65 % par des ménages bénéficiant de l'aide personnalisée au logement" ; que les associations requérantes critiquent cette dernière disposition en soutenant qu'elle autorise, sans habilitation législative du pouvoir réglementaire, une dérogation par celui-ci à une règle légale et qu'elle est contraire à l'objectif, fixé à l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation, d'attribution des logements sociaux "afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées", ainsi qu'au principe d'égalité ;
Considérant en premier lieu qu'il résulte des termes de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation qu'un décret en Conseil d'Etat "détermine les conditions" dans lesquelles sont attribués les logements des organismes d'habitations à loyer modéré et que ce décret prévoit qu'il est "tenu compte" notamment du niveau de ressources du ménage et que les plafonds de ressources fixés en application de ces dispositions sont révisés annuellement en fonction de l'évolution du salaire minimum de croissance ; qu'après avoir prévu à l'article R. 441-1 du même code que les organismes d'habitations à loyer modéré attribuent les logements à des ménages dont les ressources n'excèdent pas des limites fixées annuellement par arrêté, le décret attaqué n'a pas méconnu les limites de cette habilitation législative en disposant à l'article R. 441-1-1 qu'en vue d'atteindre des objectifs qu'il énumère, le préfet peut, après avis du conseil départemental de l'habitat, fixer des règles dérogeant localement et temporairement à ces conditions de ressources ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'en prévoyant la possibilité pour le préfet, par arrêté pris après avis du conseil départemental de l'habitat, de déroger temporairement aux plafonds de ressources fixés en application du 1° de l'article R. 441-1, pour les logements d'un immeuble ou d'un ensemble immobilier, lorsque ceux-ci sont occupés à plus de 65 % par des ménages dont les ressources sont sensiblement inférieures à ces plafonds, l'article R. 441-1-1 du même code répond à l'objectif de mixité sociale dont la prise en compte, selon les dispositions précitées de l'article L. 441, doit être recherchée en plus de l'objectif de satisfaction des besoins des personnes à faible revenu ;
Considérant enfin que le principe d'égalité ne faisait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, et notamment pour favoriser l'atteinte des objectifs fixées à l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation, le pouvoir réglementaire prévoie la possibilité pour le préfet d'arrêter des règles dérogeant localement et temporairement aux conditions de ressources déterminées au plan national ;
En ce qui concerne le droit de réservation du préfet :
Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation le décret en Conseil d'Etat déjà mentionné "détermine également les limites et conditions de réservation des logements par le représentant de l'Etat dans le département au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées" ; qu'en prévoyant à l'article R. 441-5 du même code, d'une part, que le préfet "peut exercer" son droit de réservation lors de la première mise en location des logements ou au fur et à mesure de leur libération, que la réservation donne lieu à une convention avec l'organisme bailleur, enfin qu'à défaut "elle est réglée par arrêté du préfet", et, d'autre part, par reprise d'une disposition figurant précédemment à l'article R. 441-12, que le total des logements réservés par le préfet au profit des personnes prioritaires ne peut représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat, le décret attaqué n'a ni restreint la portée du droit de réservation reconnu par la loi au représentant de l'Etat dans le département, ni omis d'en préciser les limites et conditions ; que la fixation, à hauteur de 5 %, d'un plafond de réservation au bénéfice des agents de l'Etat n'est pas contraire aux dispositions précitées de l'article L. 441-1 lequel n'énumère pas limitativement, parmi les personnes de ressources modestes ou défavorisées pouvant seules accéder aux logements en cause, celles qui doivent être regardées comme prioritaires pour l'application de cet article ;
En ce qui concerne la conférence intercommunale du logement et les commissions d'attribution :
Considérant, en premier lieu, qu'en prévoyant à l'article R. 441-6 du code de la construction et de l'habitation qu'"un arrêté du préfet fixe la liste des personnes physiques ou morales qui composent la conférence intercommunale du logement prévue à l'article L. 441-1-4", le décret attaqué n'a eu ni pour objet ni pour effet de conférer au préfet un pouvoir de désignation des représentants des communes au sein de cette conférence ; que le moyen tiré de ce que la disposition précitée méconnaîtrait l'article L. 441-1-4 du code et le principe de libre administration des collectivités locales ne peut par suite qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que le décret attaqué prévoit à l'article R. 441-9 du code de la construction et de l'habitation une représentation des locataires au sein des commissions d'attribution des logements placées auprès de différentes catégories d'organismes bailleurs et non dans celles qui sont susceptibles d'être constituées auprès des sociétés coopératives de production d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte gérant des logements locatifs sociaux n'entache pas par elle-même d'illégalité les dispositions dudit article ;
En ce qui concerne le traitement des demandes d'attribution de logements :
Considérant que si l'article L. 441-2-6 du code de la construction et de l'habitation dispose qu'"un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de la présente section", cette disposition n'a pas pour effet de priver le gouvernement de la faculté de répartir entre plusieurs textes réglementaires successifs les mesures à prendre pour assurer l'exécution des dispositions introduites aux articles L. 441 à L. 441-2-5 du code par la loi du 29 juillet 1998 ; que les associations requérantes ne sont par suite pas fondées à soutenir que le décret attaqué serait illégal à défaut de comporter les mesures d'application permettant la mise en oeuvre du numéro départemental d'enregistrement des demandes d'attribution des logements sociaux ; qu'il ressort d'ailleurs des pièces versées au dossier que les mesures d'application nécessaires à cette mise en oeuvre ont été adoptées par un décret n° 2000-1079 du 7 novembre 2000 ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 441-2-2 du code de la construction et de l'habitation : "Tout rejet d'une demande d'attribution doit être notifié par écrit au demandeur, dans un document exposant le ou les motifs du refus d'attribution" ; que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, l'entrée en vigueur de cette disposition n'est pas subordonnée à la fixation par décret d'un délai différent du délai de droit commun au terme duquel le silence opposé à une demande par l'administration vaut rejet implicite de cette demande ;
Considérant que le décret attaqué a prévu, à l'article R. 441-9 du code de la construction et de l'habitation, que le maire de la commune où sont situés les logements à attribuer participe avec voix délibérative aux séances des commissions d'attribution ; qu'il a ainsi pris des dispositions permettant que, conformément aux prescriptions de l'article L. 441-1, le maire soit consulté sur les principes régissant l'attribution des logements sociaux et sur les résultats de leur application ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête dirigée contre le décret du 22 septembre 1999 doivent être rejetées ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à l'ASSOCIATION DROIT AU LOGEMENT et la FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION DROIT AU LOGEMENT et de la FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION DROIT AU LOGEMENT, à la FEDERATION DES COMITES DROIT AU LOGEMENT, au Premier ministre et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.
