Vu la procédure suivante :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 octobre 2020 du maire de Lesparre-Médoc (Gironde) refusant de lui communiquer sous forme numérique l'intégralité des rapports d'intervention et des mains courantes établis par les services de la police municipale à la suite de chacune de ses demandes d'intervention ou de constat depuis son installation dans la commune en 2014, hormis ceux de l'année 2019 qui lui ont déjà été communiqués, d'enjoindre au maire de les lui communiquer dans un délai de huit jours sous astreinte et de condamner la commune à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis. Par un jugement n° 2100454 du 24 mai 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 2 novembre 2022, 2 février et 14 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Lesparre-Médoc la somme de 3.500 euros à verser à la SCP Buk Lament-Robillot en application de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Vu les notes en délibéré, enregistrées le 15 et le 16 novembre 2023, présentées par Mme B....
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Esther de Moustier, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Buk Lament - Robillot, avocat de Mme A... B... et à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la commune de Lesparre-Medoc ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme A... B... a demandé à la commune de Lesparre-Médoc la communication de l'intégralité des " rapports d'intervention/mains courantes " établis par les services de la police municipale, ainsi que leurs éventuelles pièces jointes, à la suite de chacune des demandes d'intervention qu'elle a formulées en vue de la constatation de troubles de voisinage depuis son installation dans la commune en 2014. Par un courrier du 17 février 2020, la commune ne lui a communiqué que ceux de ces documents relatifs à l'année 2019, après occultation de certaines mentions. A la suite de la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs par Mme B..., le maire de Lesparre-Médoc a précisé à celle-ci que la communication des documents en cause imposait au préalable leur impression en vue de l'occultation des mentions relevant des secrets protégés par la loi, faute de disposer d'un logiciel adapté, et l'a invitée à s'engager au règlement du coût de ces opérations. Par un jugement du 24 mai 2022, contre lequel Mme B... se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus opposé par le maire de Lesparre-Médoc à sa demande de communication et à l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi.
Sur le litige indemnitaire :
2. Pour rejeter les conclusions de Mme B... tendant à la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison du refus de communication opposé par la commune de Lesparre-Médoc, le tribunal administratif de Bordeaux s'est notamment fondé sur la circonstance que la requérante n'avait pas formé de demande indemnitaire préalable auprès de l'administration, de sorte que ces conclusions étaient irrecevables. Ce motif, qui justifie légalement le dispositif du jugement dans cette mesure, n'est pas critiqué en cassation. Par suite, les conclusions de Mme B... tendant à l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées.
Sur le litige d'excès de pouvoir :
3. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". L'article L. 311-5 du même code prévoit que : " Ne sont pas communicables :/ (...) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :/ (...) f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente (...) ". Selon l'article L. 311-6 : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs :/ 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (...) ;/ 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;/ 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice (...) ". L'article L. 311-7 du même code dispose que : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". Il résulte de ces dispositions que les documents qui comportent des mentions relevant des secrets protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne sont communicables aux tiers qu'après occultation ou disjonction desdites mentions.
4. D'autre part, il résulte de l'article L. 311-9 du même code que l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, selon l'une des modalités énumérées, dont la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration et l'envoi par courrier électronique.
5. Enfin, il résulte des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du même code que l'administration peut rejeter les demandes de communication de documents administratifs qui revêtent un caractère abusif, soit qu'elle ait pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée, soit qu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Lorsque les documents demandés comportent de nombreuses mentions couvertes par un secret protégé par la loi, l'administration peut légalement refuser d'y procéder et de transmettre ces documents dès lors que leur occultation entraînerait pour elle une charge excessive eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait cette opération pour le demandeur et pour le public.
6. Pour rejeter les conclusions à fins d'annulation de Mme B..., le tribunal administratif de Bordeaux s'est fondé sur ce que la commune faisait valoir qu'elle était contrainte d'imprimer les documents demandés pour occulter les mentions relevant de secrets protégés et sur la circonstance qu'elle ne disposait pas d'un logiciel adéquat pour procéder à ces occultations sur les fichiers numériques. Il ressort toutefois des écritures de Mme B... en première instance que celle-ci soutenait que les documents qu'elle demandait étaient intégralement communicables, de sorte qu'ils pouvaient lui être transmis par courrier électronique, sans qu'il soit besoin de les éditer sur support papier pour procéder à l'occultation de mentions confidentielles. En s'abstenant de répondre à ce moyen, qui n'était pas inopérant, le tribunal administratif de Bordeaux a entaché son jugement d'une insuffisance de motivation. Il s'ensuit que son jugement doit être annulé, en tant qu'il rejette les conclusions à fin d'annulation de Mme B..., sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
8. En premier lieu, d'une part, selon l'article L. 2112-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale (...) ". L'article L. 2112-2 du même code prévoit que : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / ° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (...) les troubles de voisinage, (...) et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du code de sécurité intérieure : " Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques (...) ".
9. D'autre part, selon l'article 14 du code de procédure pénale, la police judiciaire " (...) est chargée, suivant les distinctions établies au présent titre, de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte (...) ". Aux termes de l'article 16 du même code : " Ont la qualité d'officier de police judiciaire :/ 1° Les maires et leurs adjoints (...) ". L'article 21 du même code prévoit que : " Sont agents de police judiciaire adjoints : / (...) 2° Les agents de police municipale (...) / Ils ont pour mission:/ (...) De constater, en se conformant aux ordres de leurs chefs, les infractions à la loi pénale et de recueillir tous les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions, le tout dans le cadre et dans les formes prévues par les lois organiques ou spéciales qui leur sont propres (...) ". Selon l'article 21-2 du même code: " Sans préjudice de l'obligation de rendre compte au maire qu'ils tiennent de l'article 21, les agents de police municipale rendent compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance./ Ils adressent sans délai leurs rapports et procès-verbaux simultanément au maire et, par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l'alinéa précédent, au procureur de la République ".
10. Les documents produits par les agents de police municipale dans l'exercice de leur mission de service public, notamment ceux par lesquels ils rendent compte des opérations de police administrative qu'ils effectuent, de leur propre initiative ou à la suite d'un signalement, à des fins de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques, sur le fondement de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, ont en principe le caractère de documents administratifs, quand bien même ils seraient par la suite transmis à une juridiction. Toutefois, les rapports et procès-verbaux mentionnés à l'article 21-2 du code de procédure pénale, par lesquels les agents de police municipale constatent ou rendent compte d'une infraction pénale, qu'ils transmettent au procureur de la République, le cas échéant par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ne sont pas détachables de la procédure juridictionnelle à laquelle ils participent et ne constituent donc pas des documents administratifs.
11. En second lieu, les documents administratifs produits ou reçus par les agents de police municipale sont communicables aux personnes qui en font la demande, sous réserve des exceptions mentionnées aux articles L. 311-2, L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. En particulier, il appartient à l'administration d'occulter ou de disjoindre les mentions dont la communication demandée est susceptible de porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente et, lorsque le demandeur n'est pas la personne intéressée au sens de l'article L. 311-6, celles dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée d'autres personnes, celles qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une autre personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable et celles qui font apparaître le comportement d'une tierce personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Dans un tel cas, l'administration ne peut légalement se borner à occulter le nom d'une tierce personne aisément identifiable par le demandeur, mais doit occulter l'ensemble des informations relevant de l'article L. 311-6 et se rapportant à cette personne.
12. Il ressort des pièces du dossier que les documents dont Mme B... demande communication ont été établis par des agents de police municipale à la suite de ses demandes d'intervention, tendant notamment à la constatation de troubles de voisinage, lesquels sont susceptibles d'être pénalement sanctionnés par une contravention, notamment sur le fondement de l'article R. 623-2 du code pénal. Il résulte de ce qui a été dit au point 10 que ceux d'entre eux qui ont été établis en vue d'être transmis au procureur de la République, y compris les pièces qui leur sont jointes et qui , elles aussi, ont été établies en vue de cette transmission, constituent des documents judiciaires qui n'entrent pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Les autres documents, ainsi que leurs pièces jointes, doivent être regardés comme des documents administratifs communicables sous réserve de l'occultation préalable des mentions relevant d'un secret protégé par la loi. S'il est constant que les documents administratifs demandés existent sous une forme électronique, il ressort des pièces du dossier que la commune de Lesparre-Médoc est contrainte, faute de disposer d'un logiciel adapté, de les imprimer afin de procéder aux occultations nécessaires, lesquelles sont, contrairement à ce que soutient Mme B..., très nombreuses.
13. La personne qui demande la communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions du code des relations entre le public et l'administration n'a pas à justifier de son intérêt à ce que ceux-ci lui soient communiqués. En revanche, lorsque l'administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu'elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l'intérêt qui s'attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public.
14. Eu égard, d'une part, à la charge de travail qu'impliquerait le traitement de la demande de communication de Mme B..., qui porte sur un volume important de documents correspondant aux très nombreuses interventions qu'elle a sollicitées auprès de la police municipale de la commune de Lesparre-Médoc à partir de son installation dans la commune en 2014, traitement qui suppose que l'administration opère le départ entre les documents demandés selon qu'ils présentent un caractère judiciaire ou un caractère administratif, identifie l'ensemble des mentions à occulter et, après édition des documents sur support papier, procède aux occultations manuelles nécessaires puis dématérialise les documents occultés et, d'autre part, aux moyens réduits dont dispose cette commune de moins de 6 000 habitants et à l'intérêt limité que présenterait la communication des documents pour Mme B... compte tenu du nombre et de la teneur des informations à occulter, l'administration a pu légalement refuser de procéder à cette communication. Dès lors que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur ce seul motif, invoqué par la commune, il y a lieu de procéder à cette substitution de motif qui ne prive Mme B... d'aucune garantie procédurale.
15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 12 octobre 2020 du maire de Lesparre-Médoc refusant de lui communiquer par voie électronique les documents qu'elle demande. Ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par la commune en défense, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.
16. Les dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par le Cabinet Buk Lament - Robillot, avocat de Mme B..., dès lors que la commune de Lesparre-Médoc n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée au même titre par la commune.
D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 24 mai 2022 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de Mme B... tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus de la commune de Lesparre-Médoc de lui communiquer les rapports d'intervention et mains courantes établis par les services de la police municipale à la suite de chacune de ses demandes d'intervention ou de constat depuis 2014, exception faite de ceux qui lui ont déjà été communiqués.
Article 2 : Le surplus des conclusions de Mme B... et les conclusions de la commune de Lesparre-Médoc présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme A... B... et à la commune de Lesparre-Médoc.
Délibéré à l'issue de la séance du 15 novembre 2023 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Alexandre Lallet, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 6 décembre 2023.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme Chloé-Claudia Sediang
