| France, Cour administrative d'appel, 6ème chambre, 12 décembre 2023, 21BX03207

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de La Réunion de condamner la commune de Sainte-Rose à lui verser, à titre principal, une somme de 181 702,23 euros, à titre subsidiaire, une somme de 278 000 euros en réparation du préjudice matériel résultant de son affectation sur un emploi ne correspondant pas à son statut, et la somme de 25 000 euros au titre du préjudice moral.

Par un jugement n° 1900608 du 28 mai 2021, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 22 juillet 2021, Mme C... B..., représentée par la SCP Gaillard-Saubert, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 28 mai 2021 ;

2°) de condamner la commune de Sainte-Rose à lui verser à titre principal la somme de 278 000 euros, à titre subsidiaire, la somme de 92 933 euros, en réparation du préjudice matériel causé par son affectation sur un emploi ne correspondant pas à son statut, et la somme de 25 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Rose une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- depuis 2002, elle est affectée aux fonctions de responsable du service de restauration, tâches qui ne correspondent pas à son statut d'adjoint administratif ; la commune a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- les arrêtés du 29 août 2002 et 9 juillet 2007 n'ont pas un caractère purement pécuniaire ; l'arrêté de 2002 ne lui a jamais été notifié et n'a pas été appliqué ; quant à l'arrêté de 2007, il se borne à prendre en compte l'entrée en vigueur du statut particulier du cadre d'emploi des adjoints administratifs territoriaux en procédant à son reclassement ; ces deux textes ne fixent pas sa rémunération et ne la placent pas dans une situation juridique stable garantie par le principe de sécurité juridique ; au contraire, en l'absence de contrat écrit, pourtant imposé par l'article 3 du décret du 15 février 1988, et de fiche de poste, elle a été maintenue dans une situation de précarité ; son contrat à durée déterminée à été tacitement renouvelé, si bien qu'elle n'était pas en mesure de contester le niveau de sa rémunération ; elle n'avait pas intérêt à agir contre l'arrêté du 9 juillet 2007, dont l'annulation l'aurait placée dans la situation antérieure, moins favorable ; elle n'a pas eu droit à un recours effectif au sens de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 6-2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'arrêté de 2007 ne tient pas compte de son ancienneté dans le grade d'agent administratif ;

- compte tenu de la nature de ses fonctions, son niveau de diplôme et son expérience professionnelle, elle aurait dû percevoir une rémunération mensuelle de 2 900 euros nets ; elle a droit au versement du manque à gagner, soit 278 000 euros sur la période de mai 2002 à 2018 ;

- elle a également subi un préjudice moral, qui a eu des répercussions sur son état de santé ; son investissement n'a pas été reconnu par la commune qui a recruté un technicien territorial en 2017 pour exercer ses fonctions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2022, la commune de Sainte-Rose, représentée par la SELARL Dugonjon et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- depuis 2002, plusieurs arrêtés des maires successifs ont régi la situation d'agent non-titulaire de Mme B..., qui pour certains ont été signés par l'intéressée ; elle n'était pas tenue de rédiger un contrat dès lors que Mme B... a été recrutée par décisions administratives expresses ;

- sa rémunération ayant été fixée par des arrêtés devenus définitifs, ses conclusions indemnitaires ayant le même objet sont irrecevables ;

- sa créance, qui a couru au plus tard au 1er janvier 2008, est atteinte par la prescription quadriennale ;

- elle n'a commis aucune faute, puisque Mme B... n'est titulaire d'aucun grade ; sa rémunération a été fixée à un niveau adéquat au regard de ses fonctions.

La clôture de l'instruction a été fixée au 17 novembre 2022 par une ordonnance du 13 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le décret n°87-1106 du 30 décembre 1987 ;

- le décret n°87-1110 du 30 décembre 1987 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le décret n°95-25 du 10 janvier 1995 ;

- le décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006 ;

- le décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Duplan, rapporteur public.

Vu la note en délibéré, présentée pour la commune de Sainte-Rose, enregistrée le 16 novembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B... a été recrutée par la commune de Sainte-Rose en 1997 par contrat emploi consolidé, renouvelé jusqu'en 2002. Elle a été affectée aux fonctions de responsable du service de la restauration scolaire et par arrêté du 3 juillet 2002, sa situation d'agent non-titulaire a été fixée par référence au grade d'agent administratif qualifié. Estimant que la commune de Sainte-Rose avait commis plusieurs fautes dans la gestion de sa situation administrative, elle a demandé l'indemnisation du préjudice subi, par courrier reçu le 7 décembre 2018. La commune a implicitement rejeté sa demande et Mme B... a saisi le tribunal administratif de La Réunion. Par un jugement n°1900608 du 28 mai 2021 dont elle relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D'une part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

3. D'autre part, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

4. Il résulte de l'instruction que l'arrêté du 3 juillet 2002 fixant la rémunération de Mme B... à l'indice majoré 259, par référence à la situation des agents administratifs au 1er échelon de la 2ème échelle de rémunération, a été notifié à l'intéressée le jour même. Même si celui-ci ne comportait pas la mention des voies et délais de recours, Mme B... ne peut plus contester cette décision purement pécuniaire au-delà du délai d'un an à compter de cette date.

5. Toutefois l'arrêté du 3 juillet 2002 a été modifié par un arrêté du 29 août 2002 portant la rémunération de Mme B... à l'indice majoré 269 par référence à la situation des agents administratifs au 3ème échelon de la 3ème échelle de rémunération. A compter du 1er novembre 2005, la rémunération de Mme B... a ensuite été portée à l'indice majoré 284 par référence à la situation des agents administratifs qualifiés au 3ème échelon de la 3ème échelle de rémunération, par arrêté du 14 février 2006, puis à compter du 1er janvier 2007 à l'indice majoré 287 par référence à la situation d'un adjoint territorial de 2ème classe au 3ème échelon, par arrêté du 9 juillet 2007. Enfin, par un arrêté du 9 décembre 2010, la rémunération de Mme B... a été portée à l'indice majoré 300, par référence à la situation d'un adjoint administratif territorial au 5ème échelon de son grade à compter du 1er novembre 2010. Il n'est pas établi que ces décisions successives auraient été notifiées à l'intéressée, ni la date à laquelle elle en aurait eu connaissance, et que ses seuls bulletins de paie, dont on ne connaît pas la date de réception, ou la circonstance qu'elle a effectivement perçu les rémunérations correspondantes ne permettent pas de déterminer. Dans ces conditions, ni le délai de recours de deux mois, pour celles des décisions qui portaient mention des voies et délais de recours, ni le délai raisonnable n'ont couru.

6. Il en résulte qu'en rejetant comme irrecevables les conclusions de Mme B... tendant à l'indemnisation des préjudices subis du fait de l'inadéquation de sa rémunération à ses fonctions, au motif que le délai permettant d'introduire un recours en annulation contre les décisions fixant sa rémunération était expiré, le tribunal administratif de La Réunion a entaché son jugement d'irrégularité. Il y a lieu d'annuler ce jugement et, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer sur la demande de première instance de Mme B....

Sur la demande de première instance :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense :

7. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir, tirée par la commune de Sainte-Rose, de l'irrecevabilité de conclusions indemnitaires ayant la même portée que des décisions purement pécuniaires devenues définitives doit être rejetée.

En ce qui concerne la prescription :

8. Le premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics dispose que : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ".

9. Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés, y compris lorsque le litige porte sur un prélèvement indu, à la condition qu'à cette date l'étendue de cette créance puisse être mesurée. Lorsque le préjudice allégué résulte non des règles relatives à la rémunération ou de leur application mais d'une décision individuelle explicite illégale, le fait générateur de la créance doit alors être rattaché, sous les mêmes réserves, non à l'exercice au cours duquel la décision a été prise, mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée.

10. Il résulte de l'instruction que la créance dont se prévaut Mme B... trouve sa source dans l'illégalité des décisions successives fixant le niveau de sa rémunération. Ainsi qu'il a été dit, seul le premier arrêté du 3 juillet 2002 a été valablement notifié à l'intéressée. Or, la rémunération de Mme B... à compter du 4 juillet 2002 a été régie par l'arrêté du 29 août 2002 modifiant rétroactivement l'arrêté du 3 juillet 2002. Il s'ensuit que la créance dont la requérante se prévaut à compter du 4 juillet 2002 n'est pas prescrite.

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Sainte-Rose :

11. Si, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires relatives à la fixation de la rémunération des agents non titulaires, l'autorité compétente dispose d'une large marge d'appréciation pour déterminer, en tenant compte notamment des fonctions confiées à l'agent et de la qualification requise pour les exercer, le montant de la rémunération ainsi que son évolution, il appartient au juge, saisi d'une contestation en ce sens, de vérifier qu'en fixant ce montant l'administration n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. Et aux termes de l'article 1-2 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction issue du décret du 29 décembre 2015 portant diverses dispositions relatives aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Le montant de la rémunération est fixé par l'autorité territoriale en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées, la qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l'agent ainsi que son expérience. (...) ".

12. Selon les articles 1er et 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents administratifs territoriaux, les membres de ce cadre d'emploi, de catégorie C sont chargés de tâches administratives d'exécution. Ils peuvent être chargés d'effectuer les divers travaux de bureautique et être affectés à l'utilisation des matériels de télécommunication, des enquêtes administratives et d'établir des rapports nécessaires à l'instruction de dossiers ou de placer les usagers d'emplacements publics, de calculer et percevoir le montant des taxes, droits et redevances exigibles de ces usagers. Ils peuvent seconder ou suppléer les adjoints administratifs, cadre d'emploi dans lequel ils vont être intégrés au 1er janvier 2007. Il résulte des articles 1er à 3 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints administratifs territoriaux que ce cadre d'emploi de catégorie C comprend les grades d'adjoint administratif territorial de 2ème classe et d'adjoint administratif territorial de 1re classe, fusionnés au 1er janvier 2017, d'adjoint administratif territorial principal de 2ème classe et d'adjoint administratif territorial principal de 1ère classe. Les adjoints administratifs sont chargés de tâches administratives d'exécution, qui supposent la connaissance et comportent l'application de règles administratives et comptables et peuvent être chargés des tâches anciennement dévolues aux agents administratifs territoriaux. Lorsqu'ils relèvent des grades d'avancement, ils assurent plus particulièrement les fonctions d'accueil et les travaux de guichet, la correspondance administrative et les travaux de comptabilité, peuvent participer à la mise en œuvre de l'action de la collectivité dans les domaines économique, social, culturel et sportif, être chargés de la constitution, de la mise à jour et de l'exploitation de la documentation ainsi que de travaux d'ordre, centraliser les redevances exigibles des usagers et en assurer eux-mêmes la perception, être chargés d'assurer la bonne utilisation des matériels de télécommunication ou encore être chargés du secrétariat de mairie dans une commune de moins de 2 000 habitants. Enfin, les décrets du 10 janvier 1995 puis du 30 juillet 2012 portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux chargent ces derniers, agents de catégorie B, de fonctions administratives d'application. Ils assurent en particulier des tâches de gestion administrative, budgétaire et comptable, participent à la rédaction des actes juridiques, et contribuent à l'élaboration et à la réalisation des actions de communication, d'animation et de développement économique, social, culturel et sportif de la collectivité.

13. Or, il résulte de l'instruction, notamment des organigrammes produits par la requérante, et il n'est du reste pas sérieusement contesté par la commune de Sainte-Rose, que Mme B... a été désignée en 2002 responsable du service ou de la " cellule " restauration scolaire de la collectivité et a dû assurer sous la responsabilité directe du directeur général des services, outre le secrétariat, la gestion de ce service, c'est-à-dire notamment la prévision des besoins, l'élaboration des menus et les relations avec les fournisseurs, les tâches de gestion du personnel et du bâti et de régie étant confiées à d'autres agents ou partagées avec eux. Selon un rapport de la chambre régionale des comptes de 2017, ce service distribuait en 2016 1 300 repas par jour et employait 40 personnels environ, permanents ou non permanents. En outre, par une délibération du 28 décembre 2017, un emploi de responsable du service de restauration scolaire a été créé au grade relevant du cadre d'emploi de technicien territorial, de catégorie B. La rémunération de Mme B... fixée à partir de 2002 par référence au grade d'agent administratif qualifié, puis à partir de 2007 par référence au grade d'adjoint administratif territorial de 2ème classe a été manifestement inadaptée aux fonctions et aux responsabilités qui lui ont été confiées jusqu'à la fin de l'année 2017, quand bien même celle-ci ne justifie pas disposer, lors de son recrutement, de qualifications particulières pour exercer un tel emploi, et d'une expérience antérieure dans des fonctions similaires, et qu'à compter du 1er novembre 2015, la commune a accordé à l'intéressée une indemnité d'administration et de technicité et une indemnité d'exercice de missions. La commune de Sainte-Rose a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne l'évaluation du préjudice :

14. La faute commise par la commune de Sainte-Rose a causé à Mme B... un préjudice financier correspondant à la différence entre la rémunération à laquelle elle aurait pu prétendre en l'absence d'illégalité, et celle qu'elle a effectivement perçue, entre le 4 juillet 2002 et le 31 décembre 2017, au titre de son traitement indiciaire, à l'exclusion des primes et indemnités et de la rémunération des heures supplémentaires. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, il y a lieu de fixer la rémunération qui aurait dû lui être versée à 1 080 euros nets à compter du 4 juillet 2002, par référence à celle à laquelle avait droit un rédacteur territorial au 1er échelon de son grade en 2002, soit l'indice brut 298, indice majoré 310, puis, eu égard à l'expérience acquise ensuite par Mme B... dans ses fonctions, il y a lieu de fixer cette rémunération à 1 170 euros nets à compter du 1er janvier 2007, par référence à celle à laquelle avait droit un rédacteur territorial au 4ème échelon de son grade à cette date, soit l'indice brut 347, indice majoré 325, puis à 1 300 euros nets à compter du 1er janvier 2010 par référence à la rémunération à laquelle avait droit un rédacteur territorial au 4ème échelon de son grade à cette date, soit l'indice brut 382, indice majoré 352, et par différence avec les rémunérations perçues par Mme B... durant les mêmes périodes. Il y a lieu de renvoyer Mme B... devant la commune de Sainte-Rose pour qu'il soit procédé à la liquidation de ce chef de préjudice.

15. Il résulte en outre de l'instruction que Mme B... a subi un préjudice moral du fait de la minoration de sa rémunération au regard de ses fonctions, dont il sera fait une juste appréciation en condamnant la commune de Sainte-Rose à lui verser la somme de 5 000 euros.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Sainte-Rose doit être condamnée à verser à Mme B... une indemnité au titre de la perte de revenus liquidée selon les modalités fixées au point 14 du présent arrêt, en réparation des préjudices causés par le niveau insuffisant de sa rémunération, ainsi qu'une somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral.

Sur les frais de l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Sainte-Rose demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Sainte-Rose une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion en date du 28 mai 2021 est annulé.

Article 2 : La commune de Sainte-Rose est condamnée à verser à Mme B... une indemnité correspondant aux pertes de revenus selon les modalités fixées au point 14 du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Sainte-Rose est condamnée à verser à Mme B... une somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Article 4 : La commune de Sainte-Rose versera à Mme B... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Sainte-Rose.

Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Ghislaine Markarian, présidente,

M. Frédéric Faïck, président assesseur,

M. Julien Dufour, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2023.

Le rapporteur,

Julien A...

La présidente,

Ghislaine Markarian

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au préfet de la Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 21BX03207 2