Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société d'exploitation " Amidis et Cie ", d'une part, et Mme J...-AP...AK..., M. E...V..., la SCI Heptameron, Mme G...U..., Mme J...AO..., Mme AJ...AO..., M. AB...AO..., Mme X...AO..., Mme AI...N..., M. AD...AE..., Mme AA..., Mme AF...AH..., Mme Z...T..., M. C...H..., Mme Y...AE..., M. Q...P..., Mme A...P..., M. K...P..., M. AL...P..., M. F... I..., Mme AD...S..., M. AM...R...et Mme AC...R..., d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 19 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Cauterets a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.
Par un jugement nos 1401081,1401208 du 7 juillet 2015, le tribunal administratif de Pau a rejeté ces demandes.
Procédure devant la cour :
I - Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 15BX02994, respectivement les 3 septembre 2015 et 20 juin 2016, la société d'exploitation " Amidis et Cie ", représentée par Me O...et MeM..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 7 juillet 2015 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Cauterets du 19 mars 2014 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cauterets une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les vices de procédure, constatés par le tribunal, ont été, en l'espèce, de nature à avoir une influence substantielle sur la légalité de la délibération : le défaut de publicité de l'enquête a nuit à la bonne information du public et a nécessairement affecté les résultats de l'enquête publique, l'absence de l'avis de l'autorité environnementale pendant la majeure partie de l'enquête public a privé le public d'une information primordiale ;
- le classement en zone A des parcelles lui appartenant, qui ne présentent aucun potentiel agronomique, biologique ou économique, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le jugement est irrégulier en raison de l'absence de réponse au moyen tiré des erreurs entachant le rapport de présentation du plan local d'urbanisme sur la base duquel la modification de classement a été effectuée et qui ne justifie pas le parti d'urbanisme retenu ;
- le rapport de présentation est irrégulier au regard des articles L. 123-1-2 et R. 123-2 du code de l'urbanisme en ce qu'il n'explique pas les choix retenus pour établir le règlement du plan local d'urbanisme au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins en matière de développement économique, forestier ou de surfaces agricoles ni n'explique les motifs de délimitation des zones ;
- les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement relatives aux modalités de publicité de l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ;
- les nombreuses modifications apportées au plan local d'urbanisme après enquête publique en ont modifié l'économie générale et sans que ne soit précisé sur la base de quels avis ces modifications ont été opérées, en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, sans nouvelle enquête publique ;
- la délibération est entachée d'erreur de fait dès lors que l'ensemble des cartographies du rapport de présentation émanent d'un diagnostic agricole de la chambre d'agriculture qui est erroné en ce qui concerne la présentation des parcelles AC 162 et 165 ;
- le classement en zone A de ces parcelles est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation en raison de leur localisation au coeur de la partie urbanisée de la commune au contraire de ce qu'il en est des autres parcelles classées en zone A ;
- ce classement est en contradiction avec les finalités de la zone agricole et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable et n'est pas justifié par leur classement en zone bleue par le plan de prévention des risques d'inondation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2016, la commune de Cauterets, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête, comme non fondée, et demande à la cour de mettre à la charge de la société d'exploitation " Amidis et Cie " une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par ordonnance du 9 mai 2016, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juin 2016 à 12 heures.
II - Par une requête enregistrée le 10 septembre 2015, MmeAK..., M.Stucker, la SCI Heptameron, MmeU..., Mme J...AO..., Mme AJ...AO..., M. AB...AO..., Mme X...AO..., Mme N..., M. AD...AE..., MmeAA..., MmeAH..., MmeT..., M.H..., Mme Y...AE..., M. Q...P..., Mme A...P..., M. K...P..., M. AL...P..., M.I..., MmeS..., M. AM...R...et Mme AC...R..., ayant désignés Mme AK...comme représentant unique, représentés par Me L..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 7 juillet 2015 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Cauterets du 19 mars 2014 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cauterets une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier en ce qu'il a omis de répondre au moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers municipaux s'agissant de la délibération par laquelle a été arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qu'ils avaient soulevés dans leur requête introductive devant le tribunal ; ils n'ont pas non plus répondu au moyen tiré de l'incohérence du classement en zone AUO et N des parcelles AI 592, AI 594 et AI 408 au regard des orientations définies dans le rapport de présentation et dans le projet d'aménagement et de développement durable ;
- le plan local d'urbanisme est entaché d'un vice de procédure, par violation des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux aient été convoqués aux réunions du 23 septembre 2013 et du 19 mars 2014 dans des conditions conformes à ces dispositions alors que le projet de plan n'était pas joint aux convocations, ni qu'ils aient été informés des changements intervenus depuis l'arrêt du projet suite à l'enquête publique et aux avis émis ;
- la délibération du 2 juin 2008 prescrivant la mise en révision du plan local d'urbanisme est illégale en ce qu'elle omet toute référence aux objectifs de cette révision et les objectifs exposés par le maire avant le vote sont trop généraux ; ce vice de procédure ne peut être écarté au motif que de telles insuffisances n'auraient pas eu d'influence sur le sens de la délibération, ni n'ont privé les requérants d'une garantie ; à supposer même que la délibération du même jour relative au plan de référence architectural, urbain et paysager, dont l'objet est distinct du plan local d'urbanisme, puisse être regardée comme portant sur les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme, le vote en deux délibérations distinctes est contraire aux dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 5 janvier 2012 n° 20112-11 ; enfin il n'est pas établi que ces deux délibérations aient été notifiées aux organismes cités à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ;
- il n'est pas établi que les avis des personnes publiques associées ainsi que celui de l'autorité environnementale, qui devait être saisie dès lors que le projet de plan local d'urbanisme était susceptible d'avoir un effet notable sur l'environnement, aient été joints au dossier d'enquête publique ; l'absence au dossier pendant la majeure partie de l'enquête publique de l'avis de l'autorité environnementale a pu avoir une influence sur la décision prise par le conseil municipal eu égard au délai depuis le début de l'enquête, au nombre de personnes venus consulter le dossier durant ce laps de temps, et au caractère très critique de cet avis ; il n'est pas non plus établi que le dossier d'enquête publique ait comporté le bilan de la concertation, en violation de l'article R. 123-8 5° du code de l'environnement, l'évaluation environnementale et son résumé technique ou à tout le moins une note de présentation, en violation des dispositions des 1° et 2° de l'article R. 123-8 ; ces omissions ont privé le public d'une garantie ;
- en méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, les documents graphiques du plan local d'urbanisme sont imprécis en raison de l'échelle retenue, à savoir soit 1/ 20 000, 1/7 500 ou 1/2 500, de la gamme des couleurs comme de l'absence de mention lisible du zonage; les indications relatives à la localisation de la zone Uba dans le secteur 3 de la ZPPAUP correspondant au vallon thermal sont erronées ; les documents graphiques ne permettent pas de connaître la limite de zonage de l'un des deux espaces boisés situés dans le bourg ;
- en violation de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, les documents graphiques ne comportent aucune référence aux risques naturels ni aux continuités écologiques ;
- alors qu'une évaluation environnementale était bien requise en raison du projet d'unité touristique nouvelle, l'évaluation effectuée est insuffisante en ce qu'elle n'intègre pas la réalisation de cette unité touristique nouvelle, n'analyse pas suffisamment l'impact du plan local d'urbanisme sur les milieux naturels notamment sur les sites Natura 2000 et la ZSC " Gaves de Pau et de Cauterets " et ne précise pas même le zonage envisagé sur ces secteurs alors même que même en zone N, certains aménagements sont possibles ;
- de nombreux choix d'urbanisme ont été effectués sans que leur incidence environnementale ne soit appréciée (ouverture à l'urbanisation du secteur du mamelon ouvert dont le rapport de présentation préconise la conservation, disparition quasi générale des espaces boisés classés, et orientation d'aménagement et de programmation n° 4 pour laquelle la zone humide identifiée n'est pas prise en compte ni protégée) ;
- des coefficients d'occupation des sols ont été définis en violation des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 entrée en vigueur le 27 mars 2014 ;
- le règlement des zones A et N comportent des dispositions renvoyant à la procédure de " grange foraine " qui n'a pas de fondement législatif et renvoie vraisemblablement à l'article L. 145-3-I du code de l'urbanisme ; alors que le projet d'aménagement et de développement durable et le règlement du plan local d'urbanisme annoncent la possibilité de changement d'affectation en application de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme, il n'a pas été procédé à l'identification des granges relevant de ces dispositions de sorte que le plan local d'urbanisme comporte des contradictions ;
- le classement des parcelles AI 592, AI 594 en zone AUO est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme et d'une erreur de droit ;
- le classement de la parcelle AI 408 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ;
- ces classements sont incohérents avec les orientations définies dans le rapport de présentation et dans le projet d'aménagement et de développement durable.
Par un mémoire enregistré le 8 juillet 2016, la commune de Cauterets, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête comme non fondée et demande à la cour de mettre solidairement à la charge des requérants la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2014-366 du 26 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Christine Mège,
- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public,
- et les observations de MeAG..., représentant la société d'exploitation " Amidis et Cie ", et de MeD..., représentant Mme AK...et autres.
Considérant ce qui suit :
1. Par deux requêtes, enregistrées respectivement sous les n° 15BX02994 et 15BX03065, la société d'exploitation Amidis et Cie, d'une part, et MmeAK..., d'autre part, relèvent appel du jugement nos 1401081,1401208 du 7 juillet 20215 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes d'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 19 mars 2014 du conseil municipal de Cauterets approuvant le plan local d'urbanisme de la commune. Ces requêtes sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement :
2. Mme AK...et autres ont soulevé devant le tribunal administratif de Pau le vice de procédure résultant de l'insuffisante information préalable des conseillers municipaux en l'absence de transmission du projet de plan local d'urbanisme à l'appui de la convocation à la réunion du conseil municipal, non seulement en ce qui concerne la délibération du 19 mars 2014 approuvant ce plan, mais également en ce qui concerne la délibération du 23 septembre 2013 arrêtant le projet de plan avant enquête publique. Le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant, en ce qui concerne cette seconde délibération. Dès lors le jugement attaqué est irrégulier et doit pour ce motif, être annulé.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les requérants.
Sur la légalité de la délibération du 19 mars 2014 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Cauterets :
En ce qui concerne la procédure :
S'agissant de la délibération du 2 juin 2008 prescrivant la mise en révision du plan local d'urbanisme ;
4. L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées.
5. Le conseil municipal de Cauterets a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme par délibération du 2 juin 2008 après avoir entendu l'exposé du maire qui a procédé à un rappel des principales dispositions de la loi " solidarité et renouvellement urbain " du 13 décembre 2000 et exposé que la révision du plan d'occupation des sols de la commune est devenue nécessaire en raison de la " reprise des servitudes posées par l'adoption de la ZPPAUP " et des " nouvelles réflexions sur l'évolution urbaine de la ville ". En assignant ainsi au plan local d'urbanisme de tenir compte de la procédure de ZPPAUP alors en cours d'élaboration, le conseil municipal de la commune de Cauterets, commune rurale de moins de 3 000 habitants en zone de montagne, a satisfait à l'obligation de délibérer sur les objectifs poursuivis au moins dans leurs grandes lignes.
6. Il ne ressort pas des pièces du dossier, ni n'est même allégué, que le défaut de notification de cette délibération aux personnes publiques mentionnées à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ait eu, en l'espèce, une incidence sur le sens de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ni ait privé ces personnes d'une garantie dès lors qu'il est constant qu'elles ont été appelées à émettre un avis sur le projet de plan arrêté par délibération du 23 septembre 2013.
S'agissant de la délibération du 23 septembre 2013 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme ;
7. L'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Dans les communes de moins de 3.500 habitants, la convocation [du conseil municipal] est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ". L'article L. 2121-21 du même code précise que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'arrêter. Toutefois, la seule absence de transmission aux conseillers municipaux de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme à l'appui de la convocation à la réunion du conseil au cours de laquelle ils seraient appelés à l'arrêter avant enquête publique n'établit pas qu'ils n'auraient pu en disposer avant cette séance.
S'agissant de l'enquête publique :
8. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui l'encadrent, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.
9. En premier lieu, il ressort des pièces produites en appel par la commune de Cauterets que publication de l'avis d'enquête publique a été effectuée, quinze jours avant le début de l'enquête publique puis dans les huit premiers jours de celle-ci, dans deux journaux diffusés localement, conformément aux dispositions de l'article R. 123-1 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la publicité des avis d'enquête doit être écarté.
10. En second lieu, d'une part, le commissaire-enquêteur a mentionné dans son rapport que les observations et avis émis par les personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur, figuraient au dossier soumis à enquête publique. Il ressort également de son rapport qu'y figuraient également l'évaluation environnementale et son résumé non technique, comme prescrit par les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'environnement. Si les requérants contestent que ces observations et avis, évaluation environnementale et résumé non technique aient figurés au dossier, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié. Ces allégations ne sauraient dès lors conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du rapport du commissaire-enquêteur. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier soumis à enquête publique ne comportait pas l'ensemble de ces documents.
11. D'autre part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 121-10 et L. 121-12 du code de l'urbanisme, dans leur version alors applicable, que lorsque la révision du plan local d'urbanisme est susceptible, comme en l'espèce, d'avoir un effet notable sur l'environnement, le projet de plan local d'urbanisme et son rapport de présentation sont transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. En application des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, l'avis de l'autorité environnementale doit figurer au dossier soumis à enquête publique. Enfin, l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dispose que les avis des personnes publiques associées sont " réputés favorables au plus tard trois mois après la transmission du projet de plan ". Il est constant que l'avis émis le 2 janvier 2014 par l'autorité environnementale, qui avait été saisie pour avis le 3 octobre 2013, n'a été annexé au dossier soumis à enquête publique qu'à compter du 24 janvier 2014 alors même que l'enquête était ouverte depuis le 5 janvier et jusqu'au 5 février 2014. Toutefois, l'autorité environnementale, dans son avis du 2 janvier 2014, indique expressément que celui-ci rejoint l'avis des services de l'Etat de décembre 2013 pour ce qui concerne la demande d'ajustement de la zone naturelle à vocation sportive et la demande d'intégration de préconisations paysagères et architecturales dans le règlement de cette zone, la demande d'amélioration de la prise en compte des trames vertes et bleues et les remarques formulées sur la qualité du règlement graphique et écrit. Elle formule en outre des remarques spécifiques relatives à la nécessité d'une analyse de la compatibilité de ces zonages avec la conservation des habitats et des espèces ayant justifié la désignation des sites Natura 2000, préconise que des orientations ou des recommandations encadrent l'insertion paysagère des projets et indique qu'il est impératif que les impacts de la nouvelle zone Ns soient expertisés. Ces thématiques avaient été abordées également par l'État dans son avis de synthèse qui fait état notamment de la nécessité d'enrichir le diagnostic à partir des documents d'objectifs des sites Natura 2000 et des données ZNIEFF et de hiérarchiser les enjeux, de la préconisation d'un renvoi au cahier de recommandations architecturales et paysagères portant sur le domaine skiable pour définir les principes de qualité paysagère et architecturale que devraient prendre en compte les aménagements et constructions sur le domaine skiable et de l'absence d'étude de l'impact du classement de zones N en zones dédiées aux activités de loisirs. Ainsi qu'indiqué au point précédent, cet avis de synthèse de l'Etat du 17 décembre 2013 figurait au dossier d'enquête publique dès le début de celle-ci. Dans ces conditions, la circonstance que l'avis de l'autorité environnementale n'ait été joint au dossier d'enquête publique que le 24 janvier 2014 n'a pas nui à la bonne information du public ni été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Cauterets.
12. Enfin, en application des dispositions de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, le dossier soumis à enquête publique doit comporter le bilan de la procédure de concertation. En application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le conseil municipal par délibération du 23 septembre 2013 a arrêté le bilan de la concertation mise en oeuvre. Il ressort des pièces du dossier que cette délibération par laquelle le conseil municipal a également arrêté le projet de plan avant enquête publique, était annexée au dossier soumis à enquête.
13. Par suite, le moyen relatif au contenu du dossier soumis à enquête publique doit être écarté.
S'agissant des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après enquête publique ;
14. L'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : " ... Après l'enquête publique (...) le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. ". Eu égard à la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique, l'autorité compétente ne peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique qu'à la condition, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête.
15. A l'issue de l'enquête publique, des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme. Lors de la séance du conseil municipal au cours de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé, le maire a procédé à un exposé détaillé de la teneur des avis des personnes publiques associées, des personnes qui ont participé à l'enquête publique et du commissaire-enquêteur, ainsi que les modifications apportées au projet arrêté pour en tenir compte, et un tableau récapitulatif a été présenté aux conseillers municipaux qui ont été ainsi suffisamment informé sur les avis émis et sur les changements intervenus depuis l'arrêt du projet, avant d'approuver le plan local d'urbanisme ainsi modifié. Ces modifications ont essentiellement porté, outre des compléments dans le rapport de présentation, sur certains documents graphiques et certaines dispositions du règlement, sur la suppression d'une zone Ns, la délimitation de la zone skiable du secteur du Lys et l'intégration en zone AUO de l'orientation d'aménagement et de programmation n°4. Elles ont pour objet de répondre aux avis des personnes publiques associées et notamment de l'Etat et de l'autorité environnementale ainsi que de tenir compte de l'enquête publique et de l'avis du commissaire-enquêteur, favorable au projet de plan local d'urbanisme assorti de quelques remarques notamment sur les zones à urbaniser n'induisant pas une remise en cause de l'économie générale du projet . Eu égard à leur portée limitée, elles n'ont pas remis en cause l'économie globale du plan.
S'agissant des modalités de convocation des conseillers municipaux à la séance du 19 mars 2014 ;
16. La seule absence de transmission aux conseillers municipaux de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme à l'appui de la convocation à la réunion du conseil au cours de laquelle ils seraient appelés à l'approuver n'établit pas qu'ils n'auraient pu en disposer avant cette séance. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales rappelées au point 7 doit être écarté.
En ce qui concerne le contenu du rapport de présentation et de l'évaluation environnementale :
17. En premier lieu, l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur, dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, (...) au regard des dynamiques économiques et démographiques. ".
18. En ce qui concerne l'évolution démographique de la commune, le rapport de présentation comporte (pages 13 à 19) un rappel des données démographiques, tant au niveau départemental ou cantonal que communal, entre 1982 et 2009. S'il ne fait pas état de données plus récentes, il n'est ni établi ni même allégué que des données plus récentes étaient disponibles ni que de telles données étaient de nature à modifier la détermination des grandes tendances sur lesquelles les auteurs du plan local d'urbanisme se sont basés pour déterminer leurs choix d'urbanisation. A partir de ces données, dont il dégage à la page 132 les grandes tendances à savoir " une population permanente qui se maintient " et " une population de plus en plus âgée ", le rapport de présentation retient comme enjeu principal pour la durée prévisionnelle du plan local d'urbanisme en termes de démographie, le maintien du niveau de population et plus particulièrement celui des populations permanentes. En ce qui concerne l'évolution des activités économiques, le rapport de présentation procède pages 25 à 57 à un constat très détaillé dont l'essentiel est consacré à l'activité agricole, dominante dans la commune. Y figure notamment une analyse de la question de la reprise ou de la succession des exploitations qui constate que des surfaces agricoles importantes risquent d'être concernées par un départ à la retraite dans les dix prochaines années (18 hectares sans reprise). Il est également mentionné que l'enjeu futur sera, d'une part, de soutenir les exploitants dans la recherche d'un repreneur ou d'inciter à la transmission des terres à ceux qui en auraient besoin pour conforter leur exploitation, d'autre part, de ne pas étendre l'urbanisation sur les terres urbanisées par les exploitations " stabilisées " pour permettre à ces dernières de maintenir leur activité voire de la développer par reprise des terres des exploitations en cessation progressive d'activité (p 44). A partir du diagnostic établi au vu de ces constats, notamment de celui relatif à la fragilité de la pérennisation de l'activité agricole, le rapport de présentation justifie, pages 135 et suivantes, des choix retenus par le plan local d'urbanisme pour son développement durable. Enfin, pages 138 et suivants, il expose les motifs de la délimitation des différentes zones : les zones UA sont ainsi fixées en tenant compte des différentes secteurs de la ZPPAUP, les zones UB en tenant compte des limites actuelles du bâti ; les zones Ut correspondent aux emprises des thermes, du télécabine du Lys et de l'ensemble du complexe touristique et de loisirs, ainsi que la gare de télécabine ; les zones Ux ont été délimitées afin de maintenir l'évolution dans leur emprise antérieure ; les zones AU0 ont été identifiées pour répondre à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable consistant à anticiper le devenir des plus grandes dents creuses tout en veillant à assurer une gestion économe de l'espace et en gérant notamment l'accessibilité à ces secteurs ; les zones A ont été définies afin de maintenir l'activité agro-pastorale tout en veillant à éviter la promiscuité entre urbanisation et secteur agricole et en permettant la cohabitation entre le pastoralisme et le fonctionnement des stations de ski ; enfin la zone N a été délimitée de manière à protéger toutes les masses boisées de la commune ainsi que la quasi-totalité des surfaces des zones naturelles participant à des trames vertes, et bleues et la zone Ns à vocation sportive, fixée pour recouvrir l'emprise du domaine skiable.
19. En second lieu, d'une part, l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur, dispose que : " I I - Font également l'objet d'une évaluation environnementale : 1° Les plans locaux d'urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ; (...) 3° Les plans locaux d'urbanisme situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d'une unité touristique nouvelle soumise à autorisation en application de l'article L. 145-11 (...) ". Le projet de plan local d'urbanisme arrêté avant mise à l'enquête publique comportait le classement en zone Ns, zone naturelle à vocation sportive d'une superficie de 143 hectares pour permettre la réalisation d'une unité touristique nouvelle constituée par la liaison téléphérique Luz-Cauterets. Toutefois, à la suite de l'avis de l'autorité environnementale recommandant de soumettre à évaluation environnementale les impacts prévisibles de ce projet dans le cadre de la procédure de plan local d'urbanisme, le projet a été modifié et le plan local d'urbanisme approuvé le 19 mars 2014 ne comporte plus un tel classement. Le plan local d'urbanisme de la commune de Cauterets ne peut dès lors être regardée comme prévoyant la réalisation d'une unité touristique nouvelle au sens des dispositions précitées de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soulever le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale des effets de la réalisation d'un tel projet.
20. D'autre part, l'article L. 122-6 du code de l'environnement dispose que : " L'évaluation environnementale comporte l'établissement d'un rapport qui identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en oeuvre du plan ou du document sur l'environnement ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ou du document. / Ce rapport présente les mesures prévues pour réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives notables que l'application du plan peut entraîner sur l'environnement. / Il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, le projet a été retenu. Il définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du document sur l'environnement afin d'identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées. / Le rapport environnemental contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le plan ou le document (...). ". L'article R. 123-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le rapport de présentation : (...) 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (...) ".
21. Le rapport de présentation indique, page 146, que le classement en zone N concerne toutes les masses boisées de la commune et que ceux présentant un intérêt environnemental fort ont été inscrits en espaces boisés classés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix de ne faire bénéficier de cette protection particulière que deux espaces boisés aurait eu des incidences environnementales. La commune de Cauterets a fait procéder à une évaluation environnementale de son plan local d'urbanisme qui analyse l'état initial des zones dont le classement dans le plan local d'urbanisme est susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement, notamment le secteur du mamelon vert et celui du chemin du Cabaliros, les incidences notables et prévisibles du plan local d'urbanisme sur l'environnement, notamment l'incidence sur les sites Natura 2000, et qui présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser si nécessaire les conséquences dommageables du projet sur l'environnement. Cette évaluation environnementale comporte notamment l'exposé des préconisations à suivre pour les secteurs du mamelon vert et du chemin du Cabaliros en précisant qu'il s'agit des deux seuls secteurs classés en zone AU par le plan local d'urbanisme. Après avoir identifié les différents sites répertoriés au titre de Natura 2000, dont la ZSC " Gaves de Pau et de Cauterets (Gorges de Cauterets) " et indiqué qu'aucun aménagement n'est prévu à proximité immédiate de ce site mais que des incidences indirectes sont possibles, l'évaluation environnementale procède à l'identification de ces incidences, permanentes ou temporaires, sur les milieux naturels et la biodiversité, ainsi que sur les ressources naturelles et la qualité des eaux, même si elle n'a pas distingué au sein de ces incidences celles susceptibles d'affecter des sites Natura 2000. En invoquant le fait que certains aménagements sont néanmoins possibles dans les secteurs classés en zone N, les requérants n'établissent pas que ces aménagements seraient de nature à avoir des incidences sur les sites Natura 2000 qui auraient justifié qu'il soit procédé à leur évaluation environnementale. Concernant le secteur du Canceru, déjà classé en zone urbaine par le document d'urbanisme précédent, si le rapport de présentation fait état, page 166, dans le descriptif de l'analyse de l'état initial de ce secteur, de la présence d'une zone humide à l'est du secteur, il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix du maintien en zone urbaine ait été de nature à avoir des incidences environnementales.
En ce qui concerne le contenu des documents graphiques :
22. L'article R. 123-11 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones U, AU et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques font en outre apparaître, s'il y a lieu : a) Les espaces boisés classés définis à l'article L. 130-1 ; b) Les secteurs où " (...) l'existence de risques naturels (...) justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toutes natures (...) ".
23. Les documents graphiques du plan local d'urbanisme sont composés d'un règlement graphique à l'échelle 1/20 000, de deux règlements graphiques à l'échelle 1/7 500 l'un pour la partie sud de la commune, l'autre pour la partie nord, et de deux règlements graphiques à l'échelle 1/ 2 500 pour les parties sud et nord de la zone centrale de la commune sur lesquels les parcelles sont clairement identifiés par leur référence cadastrale. Chaque zone y est identifiée par une couleur distincte, dont la signification est mentionnée dans un cartouche reporté sur le plan. Si les nuances de certaines des couleurs utilisées sont proches, les graphiques indiquent également le zonage sous la forme d'une inscription sur fond blanc au milieu de chaque zone. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les deux espaces boisés classés prévus au centre du bourg sont transcrits sur le règlement graphique à l'échelle 1/ 2 500 partie sud, d'une manière suffisamment précise pour permettre d'en déterminer la délimitation alors même que celle-ci ne correspond pas aux limites parcellaires, ce qui ne contrevient à aucune disposition législative ou réglementaire. Chaque zonage reprend en indice les risques naturels pouvant affecter les parcelles concernées au vu des servitudes instituées par le plan d'exposition aux risques naturels prévisibles. Il est vrai que la zone UBa est mentionnée dans le cartouche de légende des couleurs utilisées comme "étant incluse dans le secteur 3 de la ZPPAUP correspondant au vallon thermal " alors que cette zone correspond au secteur 4. Toutefois cette erreur matérielle ne fait pas obstacle à l'identification par les propriétaires et habitants concernés de la nature et de l'ampleur des servitudes instituées par le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la violation de l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, et de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne le classement de certaines parcelles :
24. Il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
25. En premier lieu, l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur, dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) ".
26. Le projet d'aménagement et de développement durable retient au nombre de ses objectifs, celui de soutenir et développer les activités économiques de la commune, notamment par le maintien de l'activité agricole. Les parcelles cadastrées section AC n° 162 et 165, appartenant à la société Amidis, d'une superficie d'environ 1,5 hectare, sont situées en bordure d'un secteur non urbanisé, délimité sur deux côtés par le Gave de Cauterets et la route de Pierrefitte, et sont bordées sur un autre côté par une zone urbanisée pavillonnaire et sur le dernier côté par une vaste zone naturelle à vocation touristique (camping). Ni la proximité de cette zone pavillonnaire, ni la présence d'une autre zone d'habitat de l'autre côté de la route de Pierrefitte, ne permet de regarder ces parcelles comme enclavées en milieu urbain, contrairement à ce que soutient la société Amidis. Le diagnostic agricole réalisé en 2009 dans le cadre de la procédure de plan local d'urbanisme, qui a été repris dans le rapport de présentation de celui-ci, a recensé ces parcelles comme exploitées en prairies permanentes. La société Amidis fait valoir qu'elle avait dès 2006 le projet d'y édifier 72 logements, pour lesquels le permis de construire lui a été refusé, que ces parcelles ne sont pas clôturées et qu'une rangée d'arbres les sépare. Aucune de ces circonstances, ni aucun des documents produits par la société Amidis, ne suffisent à dénier l'affectation de ces parcelles, en majeure partie, en prairie permanente et leur potentiel agronomique. La circonstance que ces parcelles étaient antérieurement classées en zone NRr et 1 Naar, destinée à l'habitat, ne le démontre pas davantage, ni le fait que ces parcelles sont éloignées des autres secteurs classés en zone agricole. De plus, l'attestation notariale établie le 13 mai 2014 mentionne toujours ces parcelles comme en nature de pré, bois et taillis. Eu égard à cette nature des parcelles, leur classement en zone agricole n'est pas contraire à l'orientation du projet d'aménagement et de développement durable tendant à éviter toute promiscuité entre urbanisation et exploitation. Par suite, le classement en zone agricole de ces deux parcelles, n'est entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation alors même qu'un tel classement ne serait pas corroboré par leur localisation dans le plan de prévention des risques d'inondation.
27. En deuxième lieu, l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation./ Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone.(...) / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ".
28. Les parcelles cadastrées section AI 592 et 594, appartenant à MmeAK..., sont certes situées à environ 200 mètres de l'hôtel de ville de Cauterets et sont desservies par une voie le long de laquelle sont déjà construites plusieurs habitations, ainsi que par les autres réseaux publics. Toutefois, ces deux parcelles présentent un caractère naturel, sont bordées sur un côté par deux autres parcelles présentant un même caractère naturel, classées en zone AU0, et s'ouvrent sur une vaste zone naturelle boisée vierge de toute construction. Ainsi ces parcelles ne peuvent être regardées, contrairement à ce que soutient MmeAK..., comme faisant partie intégrante de l'enveloppe bâtie de la commune et y constituant une des dents creuses que le projet d'aménagement et de développement durable a prévu de classer en zone U afin de densifier le centre-ville et d'assurer une gestion économe de l'espace. Le chemin de la Futaye qui donne accès à ces parcelles est un chemin étroit et en pente qui ne permet pas actuellement la desserte des deux parcelles dans des conditions satisfaisantes. Enfin, ni la localisation de ces parcelles en zone 1 du plan de prévention des risques d'inondation, ni la circonstance que les autres parcelles relevant de cette zone du plan de prévention des risques d'inondation, qui ne présentent pas les mêmes caractéristiques, aient été classées en zone Uaa du plan local d'urbanisme, ne font obstacle au classement des parcelles de Mme AK...en zone AU. Dans ces conditions, en classant ces parcelles en zone AU0, dont l'ouverture à l'urbanisation est soumise à une modification ou une révision du plan local d'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui pour l'application des dispositions précitées du code de l'urbanisme n'étaient pas obligés de créer une zone AU1, n'ont commis ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation.
29. En dernier lieu, l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N" Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels.(...) ".
30. La parcelle cadastrée AI 408, appartenant à MmeAK..., est située sur les pentes entourant le centre-ville de Cauterets, et est desservie par les réseaux. Toutefois, si le bas de ces pentes est partiellement déjà urbanisé, et classé en zone Ua, ou pourra l'être sous réserve d'une modification ou révision du plan local d'urbanisme, et classé alors en zone AU0, la parcelle AI 408 est située au dessus de la ligne des dernières constructions et s'insère ainsi dans un vaste compartiment de paysage naturel. Il est constant que cette parcelle est en nature de bois. Dans ces conditions, elle constitue un espace naturel au sens des dispositions précitées de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors même que le boisement ne présenterait pas de caractéristiques particulières. Enfin, ni la localisation de cette parcelle en zone 1 du plan de prévention des risques d'inondation, ni la circonstance que les autres parcelles relevant de cette zone du plan de prévention des risques d'inondation, qui ne présentent pas les mêmes caractéristiques, aient été classées en zone Uaa du plan local d'urbanisme, ne font obstacle au classement de la parcelle AI 408 en zone N. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation de ce classement et de la méconnaissance des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable dans la définition de la zone U doit être écarté.
En ce qui concerne les autres moyens :
31. En premier lieu, dès lors que la légalité de la délibération du 19 mars 2014 doit être appréciée au regard des textes en vigueur à la date de son adoption, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de la loi n° 2014- 366 du 26 mars 2014, alors même que cette délibération n'est entrée en vigueur que postérieurement au 26 mars 2014.
32. En second lieu, l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur, dispose que : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. (...) Les constructions nécessaires à ces activités ainsi que les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée peuvent y être autorisés. Peuvent être également autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière. (...) ". Les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Cauterets qui autorisent l'aménagement de granges " en application de la procédure grange foraine " doivent être regardées comme prises pour l'application des dispositions précitées du code de l'urbanisme qui déterminent directement la procédure applicable sans qu'il y ait nécessité pour les auteurs du plan local d'urbanisme de procéder au recensement des granges pouvant être concernées, au contraire de ce qui est prévu pour l'application des dispositions de l'article R. 123-12 du même code relatives à la possibilité de changement de destination de bâtiments agricoles. Par suite les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions du règlement seraient dépourvues de fondement légal et contraires aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable mentionnant la possibilité ouverte par l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme.
33. Il résulte de tout ce qui précède que ni la société Amidis et cie, ni Mme AK...et autres ne sont fondés à demander l'annulation de la délibération contestée du 19 mars 2014. Par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre respectivement à la charge, d'une part, de la société Amidis et cie, d'autre part, de Mme AK...et autres, le versement à la commune de Cauterets d'une somme de 1 500 euros.
DECIDE
Article 1er : Le jugement nos 1401081,1401208 du 7 juillet 20215 du tribunal administratif de Pau est annulé.
Article 2 : Les demandes présentées, d'une part, par la société Amidis et cie, d'autre part, par Mme AK... et autres devant le tribunal administratif de Pau sont rejetées.
Article 3 : La société Amidis et cie d'une part, Mme AK...et autres d'autre part, verseront chacun une somme de 1 500 euros à la commune de Cauterets en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'exploitation Amidis et cie, à Mme AN... AK..., désignée en tant que représentant unique, et la commune de Cauterets.
Délibéré après l'audience du 21 mars 2017 à laquelle siégeaient :
M. Didier Péano, président,
Mme Christine Mège, président-assesseur,
Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 27 avril 2017.
Le rapporteur,
Christine Mège
Le président,
Didier Péano
Le greffier,
Evelyne Gay-Boissières
La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition certifiée conforme.
Le greffier,
Evelyne Gay-Boissières
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N 15BX02994, 15BX03065
