| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 04 mai 2023, 21BX01343

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2019 par lequel le maire de Belin-Béliet a refusé de lui délivrer un permis d'aménager pour le détachement de 11 lots à bâtir sur une parcelle cadastrée AL 83 située Route du Graoux.

Par un jugement n° 2000198 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 1er avril 2021, et un mémoire non communiqué enregistré le 2 février 2023, M. B..., représentée par Me Manetti, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 4 février 2021 du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2019 du maire de Belin-Béliet ;

3°) d'enjoindre au maire de Belin-Béliet de délivrer le permis sollicité, ou à défaut de réexaminer la demande, dans un délai d'un mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Belin-Béliet une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête d'appel qui ne se borne pas à reprendre les écritures de première instance est recevable ;

- le jugement est irrégulier en l'absence des signatures prévues par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement est insuffisamment motivé en ne mentionnant pas sur quels documents il s'est appuyé pour apprécier le degré d'avancement du projet de révision du plan local d'urbanisme et d'une omission à statuer en ne se prononçant pas sur le moyen tiré de l'absence de publicité de ces documents ;

- cette décision est entachée d'erreur de droit dès lors que le certificat d'urbanisme accordé le 19 avril 2018 lui permettait de bénéficier de la cristallisation des règles d'urbanisme prévue à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, aucune règle ne limitant son application en cas de demande d'autorisation ne portant que sur une partie du terrain visé par le certificat ;

- les conditions pour prononcer un sursis à statuer n'étaient pas réunies à la date d'édiction du certificat en l'absence de projet suffisamment avancé et précis rendu public à cette date et de contradiction entre le projet et ce plan ;

- le classement par le plan local d'urbanisme de la parcelle AL 83 en zone NJ est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de ses caractéristiques et des critères prévus par l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ;

- le zonage retenu est incohérent au regard du projet d'aménagement et de développement durables qui situe la parcelle AL 83 dans l'enveloppe de développement urbain multifonctionnel délimitée par ce projet et qui retient un objectif de densification dans l'enveloppe urbaine existante.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 novembre 2022, la commune de Belin-Béliet, représentée par Me Laveissière, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable en application des articles R. 811-3 et R. 411-1 du code de justice administrative ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E... F...,

- les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public,

- les observations de Me Gournay, représentant M. B... et de Me Proust, représentant la commune de Belin-Béliet.

Considérant ce qui suit :

1. M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2019 par lequel le maire de Belin-Béliet a refusé de lui délivrer un permis d'aménager pour le détachement de 11 lots à bâtir sur une parcelle cadastrée AL 83 située Route du Graoux à Belin-Béliet. Il relève appel du jugement du 4 février 2021 par lequel le tribunal a rejeté cette demande.

Sur la recevabilité de la requête d'appel :

2. La requête d'appel comporte une critique du jugement. Par suite, la commune de Belin-Béliet n'est pas fondée à soutenir qu'elle méconnait les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

Sur la régularité du jugement :

3. En se bornant à se prononcer " eu égard au degré d'avancement " du projet de révision du plan local d'urbanisme de Belin-Béliet sans indiquer sur quels éléments il se fondait pour estimer que ce projet était suffisamment avancé à la date de délivrance du certificat d'urbanisme alors que ce point était expressément contesté par M. B..., le tribunal administratif a insuffisamment motivé son jugement.

4. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité du jugement, il y a lieu de statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur la demande de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 novembre 2019.

Sur la légalité de l'arrêté du 21 novembre 2019 :

En ce qui concerne la compétence du signataire :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département (...) Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. (...) ". Une délégation de signature du maire étant une décision de nature réglementaire, elle est soumise à ces dispositions en vertu du 3° de l'article L. 2131-2 du même code. Les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales font foi jusqu'à preuve du contraire.

6. M. A... C..., 6ème adjoint au maire de Belin-Béliet en charge du cadre de vie, de l'urbanisme et de l'accessibilité et signataire de l'arrêté attaqué, a reçu délégation de fonctions et de signature, par un arrêté du maire du 9 juin 2015, à l'effet de signer tous documents et courriers en matière d'instruction et de délivrance des autorisations d'urbanisme et d'utilisation des sols, notamment les permis d'aménager. Il ressort des mentions de cet arrêté qu'il a été transmis à la sous-préfecture d'Arcachon le 16 juillet 2015. En outre, la commune de Belin-Béliet a produit en défense un certificat établi par son maire le 18 novembre 2020 attestant que l'arrêté du 9 juin 2015 a été affiché en mairie pendant une durée de deux mois à compter du 10 juin 2015 et a été publié le 10 juin 2015 au recueil des actes administratifs de la commune mis à disposition du public. Le requérant ne fait état d'aucun élément de nature à contredire les mentions figurant sur l'arrêté du 9 juin 2015 ou sur le certificat du 18 novembre 2020, lesquelles font foi jusqu'à preuve du contraire. Par suite, M. C... était compétent pour signer l'arrêté attaqué.

En ce qui concerne l'applicabilité du plan local d'urbanisme approuvé le 7 mars 2019 :

7. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme (...) ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./ Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme (...) tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...)".

8. D'une part, l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

9. D'autre part, Il résulte de la combinaison des articles L. 424-1, L. 153-11 et L. 410-1 du code de 1'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de 1'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

10. En application de ces dispositions, le certificat d'urbanisme positif délivré le 19 avril 2018, sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, pour le détachement de 16 lots à bâtir sur les parcelles cadastrées AL 83 et 84 situées route du Graoux à Belin-Béliet donnait à M. B... un droit à voir sa demande de permis d'aménager déposée durant les dix-huit mois qui suivent sur ces parcelles, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, quand bien même cette demande ne porterait que sur une des parcelles visée par le certificat d'urbanisme. Toutefois, pour appliquer le plan local d'urbanisme adopté le 7 mars 2019, la commune se prévaut de ce que, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, elle aurait été fondée à opposer le sursis à statuer prévu par l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme à la demande de permis d'aménager présentée par M. B... pour la parcelle AL83.

11. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'édiction du certificat d'urbanisme délivré à M. B... le 19 avril 2018 l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme avait été prescrite par une délibération du conseil municipal de Belin-Béliet du 17 juin 2015 et que le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables avait fait l'objet d'une délibération du 23 mars 2017 du conseil communautaire de la communauté de commune de Val de l'Eyre, qui exerce la compétence en matière de plan local d'urbanisme à la suite d'une délibération du 19 novembre 2015. Ainsi, alors en outre que le plan local d'urbanisme a été arrêté par une délibération du 25 avril 2018, soit moins d'une semaine plus tard, l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme était suffisant à la date de délivrance du certificat d'urbanisme pour apprécier si le projet était de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan, alors même que le projet de zonage et de règlement n'aurait pas fait l'objet d'une publication à cette date.

12. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables retient au titre de l'orientation pour la protection des espaces naturels un objectif de préservation et de renforcement des continuités écologique à travers notamment la " maîtrise de l'organisation de l'urbanisation de manière à garantir au mieux la préservation des prairies et des boisements de feuillus dans les espaces urbanisés du bourg " ainsi qu'à sa périphérie. Au titre de l'orientation en matière de paysage et de cadre de vie, il prévoit de " promouvoir le caractère identitaire de la pinède et des espaces forestiers comme paysage emblématique et de l'identité locale : forêt de production, " coupure d'urbanisation ", cadre de vie " et de " préserver et valoriser des espaces paysagers entrant dans la composition urbaine et participant à l'augmentation de la couverture végétale du bourg en prolongeant l'identité paysagère locale (parcs et jardins remarquables, airiaux, espaces naturels de vallées affluents de la Leyre, ...) " et fixe, au titre des orientations en matière d'aménagement, d'équipement et d'urbanisme, des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Dans ce cadre, il projette de " réduire la consommation d'espace dédié à l'urbanisation par rapport à la décennie passée en réduisant la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, à hauteur de 20% au moins dans l'enveloppe urbaine multifonctionnelle ", de " lutter contre l'étalement urbain et développer un modèle urbain économe en ressource en définissant une enveloppe urbaine maximum dans laquelle le développement urbain futur à l'horizon 2030 devra s'inscrire " et de prioriser la densification de l'enveloppe urbaine existante avant de prévoir d'éventuelles extensions. Par ailleurs, la carte de traduction graphique du projet d'aménagement et de développement durables prévoit l'instauration d'un espace vert tampon à préserver et valoriser en bordure sud de la zone déjà urbanisée de la route de Graoux où se situe la parcelle du requérant. Il ressort en outre des documents de présentation de la réunion publique du 25 janvier 2018 de fin de l'étape de la concertation publique sur le projet de plan local d'urbanisme que celui-ci prévoyait à cette date le classement de la parcelle AL 83 en zone NJ, zone de protection et de mise en valeur d'espaces naturels dans laquelle les constructions à usage d'habitation sont prohibées. Au vu de ces éléments, et quand bien même la parcelle AL 83 se situerait dans l'enveloppe urbaine maximale figurant sur la carte de synthèse du projet d'aménagement et de développement durables, le permis d'aménager présenté par M. B... pour la création de 11 lots à bâtir dans ce secteur était de nature à compromettre l'objectif de protection des espaces naturels et, par conséquent, l'exécution du futur plan, ce qui justifiait qu'il soit sursis à statuer à cette date sur une telle demande. Par suite, le maire pouvait se fonder sur les règles d'urbanisme applicables à la date de la décision en litige et entrées en vigueur dans le délai de ce certificat pour rejeter la demande de permis d'aménager.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du classement de la parcelle AL 83 en zone NJ du plan local d'urbanisme révisé du 7 mars 2019 de la commune de Belin-Béliet :

13. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable en l'espèce : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;(...) ". Aux termes de l'article L. 151-1 de ce code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. /Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5. " L'article L. 151-8 de ce code prévoit que " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Et l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable aux plans locaux d'urbanisme dont la révision a été engagée avant le 1er janvier 2016 en vertu de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, précise que " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ".

14. D'une part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

16. En premier lieu, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Belin-Béliet définit la zone NJ comme une zone de protection et de mise en valeur d'espaces naturels de transition situés entre le bourg et la vallée de l'Eyre, et d'espaces verts aménagés placés au sein ou à proximité immédiate du bourg et ayant vocation d'espace vert de proximité, parc ou square et comprend notamment un grand site de ceinture verte entre le bourg et la rupture de pente de la vallée de la Leyre, à l'arrière du bourg de Belin jusqu'à la base du Graoux. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AL83 dont le requérant conteste le classement en zone NJ est à l'état naturel boisé, située en périphérie du bourg de Belin-Béliet et qu'elle forme un ensemble naturel avec d'autres parcelles boisées limitrophes et s'ouvrant au sud sur un vaste espace naturel boisé inclus dans la zone naturelle et grevé d'un espace boisé classé. Contrairement à ce que soutient le requérant, au vu de sa taille et de la faible densité des constructions dans cette zone, cette parcelle ne peut être qualifiée de dent creuse et les circonstances qu'elle est desservie par les réseaux et se situe à proximité des espaces urbanisés du bourg ne font pas obstacle, par elles-mêmes, au classement en zone naturelle NJ qui concerne les espaces verts situés au sein ou à proximité immédiate du bourg. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, qui recense la parcelle en litige comme appartenant aux boisements de feuillus ou mixtes en zone urbanisée, affirme la volonté de la commune de " maîtriser son développement démographique avec un resserrement de son urbanisation autour du centre bourg, au sein des secteurs de densification et capacités d'urbanisation inclus au sein des zones déjà urbanisées " et de réduire l'enveloppe urbanisable de plus de 270 ha au profit des zones agricoles et naturelles. Il propose, au titre des objectifs de modération de la consommation des espaces et de lutte contre l'étalement urbain, de réduire la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, à hauteur de 20% au moins dans l'enveloppe urbaine multifonctionnelle et il précise, s'agissant de la limitation de l'étalement urbain, que les capacités d'urbanisation pour l'habitat multifonctionnel au sein de l'enveloppe urbaine 2030 sont réduites d'environ 50% par rapport au précédent plan local d'urbanisme et que le développement urbain futur à l'horizon 2030 devra s'inscrire dans l'enveloppe urbaine maximum qu'il définit, en priorisant la densification de l'enveloppe urbaine existante avant de prévoir d'éventuelles extensions. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle AL83 en zone NJ serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

17. En deuxième lieu, au vu des objectifs du plan d'aménagement et de développement durables et des moyens retenus pour les réaliser détaillés au point 11, la seule circonstance que la parcelle litigieuse serait incluse dans l'enveloppe urbaine maximale fixée à l'horizon 2030 n'est pas de nature à faire regarder son classement en zone NJ comme injustifié et incohérent au regard de ce projet dès lors qu'il s'agit d'un potentiel maximal d'urbanisation, qui doit être apprécié au regard des besoins de construction retenus par la collectivité et que le projet d'aménagement et de développement durables priorise la densification de l'enveloppe urbaine existante avant de prévoir d'éventuelles extensions. Dans ce contexte, la circonstance que cette parcelle n'est pas identifiée dans les espaces protégés au titre des orientations pour la protection des espaces naturels n'est pas davantage de nature à faire regarder ce classement comme constituant une incohérence au regard de ce projet.

18. Enfin, dans la mesure où le classement retenu ne repose pas, comme en l'espèce, sur une appréciation manifestement erronée, la circonstance que les caractéristiques de cette parcelle auraient pu justifier un classement en zone urbanisée n'est pas de nature à le faire regarder comme entaché d'illégalité.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Par suite sa demande doit être rejetée y compris ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Belin-Béliet, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme 1 500 euros à verser à la commune de Belin-Béliet en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux en date du 4 février 2021 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée.

Article 3 : M. B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Belin-Béliet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... et à la commune de Belin-Béliet

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Claude Pauziès, président,

Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,

Mme Charlotte Isoard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 mai 2023.

La rapporteure,

Christelle F...Le président,

Jean-Claude Pauziès

La greffière,

Marion Azam Marche

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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