| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 13 juin 2023, 22BX01204

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 27 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bénéjacq a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZB n° 69.

Par un jugement n° 1902563 du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 27 avril, 9 mai et 14 août 2022, Mme A..., représentée par Me Ledoux, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Pau ;

2°) d'annuler la délibération du 27 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bénéjacq a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZB n° 69 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bénéjacq la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- les premiers juges n'ont pas répondu aux moyens tirés de ce que les éléments du plan local d'urbanisme litigieux entraient en contradiction entre eux et de ce que la délibération contestée porte atteinte au principe d'égalité de traitement dès lors que certaines parcelles ont été classées en zone constructible à la demande de leurs propriétaires, et pas la sienne.

Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2019 :

En ce qui concerne la concertation et le débat sur les orientations du PADD :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la délibération du 26 juillet 2016 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune n'a pas suffisamment précisé les objectifs poursuivis par cette révision et les modalités de la concertation ;

- aucun débat effectif sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable n'a eu lieu, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

En ce qui concerne l'enquête publique :

- nombre d'avis dont la consultation était obligatoire n'ont pas été joints au dossier soumis à enquête publique ;

- elle n'a jamais été informée, ni consultée sur le projet ; les documents à disposition du public étaient insuffisants dès lors qu'ils ne permettaient pas de l'informer sur le changement de zonage de sa parcelle ;

- la commune n'établit pas avoir respecté les règles de publicité relatives à l'ouverture de l'enquête publique ;

- les modifications apportées au projet après l'enquête publique ne procédaient pas de cette dernière et n'en étaient pas la conséquence logique ; le projet modifié aurait dû être, de ce fait, de nouveau soumis à enquête publique avant d'être approuvé ;

En ce qui concerne le contenu du rapport de présentation :

- le rapport de présentation est insuffisant en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne comporte pas de diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement ; l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas été effectuée ; l'analyse de la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis n'a pas tenu compte des formes urbaines et architecturales ;

- la parcelle section ZB n°69 n'est pas identifiée dans les suppressions de zones U ni dans les reversements en zone agricole ;

En ce qui concerne le classement contesté :

- le classement en zone agricole de sa parcelle cadastrée section ZB n°69 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle répond aux critères de la zone U et aucunement aux critères de la zone agricole : elle se situe à proximité de terrains construits, en continuité de cet habitat, elle est viabilisée, et a fait l'objet d'un certificat d'urbanisme positif daté pour le dernier du 28 janvier 2019 ; un programme de 71 logements est prévu à proximité ; le zonage est incohérent dès lors qu'il coupe la route d'accès entre deux maisons construites, que cette voie est une impasse privé qui a été dénommée et que la parcelle a été numérotée ;

- le classement est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Nay dès lors que la parcelle est comprise dans un secteur de développement de l'habitat de ce document ;

- ce classement en zone agricole est incohérent avec l'objectif d'accroissement de logements fixé par le rapport de présentation du PLU ;

- le classement opéré est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- la délibération attaquée porte atteinte au principe d'égalité de traitement des administrés devant la loi dès lors que les terrains alentours sont classés en zone constructible et, ou, construits.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2022, la commune de Bénéjacq, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelante la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

- les observations de Me Burdeau représentant Mme A... B... et Me Laveissiere représentant la commune de Benejacq.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 juillet 2016, le conseil municipal de la commune de Bénéjacq a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Par délibération du 27 septembre 2019, le conseil municipal a approuvé cette révision. Mme A... relève appel du jugement du 1er mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération 27 septembre 2019 en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZB n° 69.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

3. Il ressort notamment des points 15 et 16 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments développés par les parties, ont expliqué les raisons pour lesquelles ils ont considéré que les différents axes du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune de Bénéjacq, n'entraient pas en contradiction entre eux, ni avec le règlement du PLU qui classe en zone agricole la parcelle de Mme A.... Il en est de même des raisons pour lesquelles ils ont considéré que la circonstance que certaines parcelles soient classées en zone constructible à la demande de leurs propriétaires, et pas celle de l'appelante, ne portait pas d'atteinte illégale au principe d'égalité de traitement. Par suite, le moyen tiré de ce que les premiers juges n'ont pas répondu à ces moyens doit être écarté.

Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2019 :

En ce qui concerne la concertation et le débat sur les orientations du PADD :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du même code, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° L'élaboration ou la révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code: " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. L153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. (...) ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. (...) ".

5. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l'intercommunalité en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

6. Il résulte de ce qui précède que l'appelante, qui ne remet pas en cause le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération du 26 juillet 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bénéjacq a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme, ne peut utilement soutenir que cette délibération n'a pas suffisamment précisé les objectifs poursuivis par cette révision et les modalités de la concertation. Par suite, ce moyen doit être écarté comme étant inopérant.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ".

8. Comme l'ont estimé à juste titre les premiers juges, si la requérante soutient que les réunions de travail associant certains membres du conseil municipal, dont le maire, aux fins de mettre au point les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, ne peuvent être regardées comme constituant un débat au sens des dispositions précitées de l'article L. 153-2 du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que par délibération du 20 novembre 2017, le conseil municipal de Bénéjacq a pris acte du débat qui s'est tenu, lors la séance du même jour, sur les orientations générales du PADD du PLU en cours de révision, qui se déclinent en trois axes, recherche d'un développement urbain qualitatif et recentré, préservation des espaces naturels et favorisation d'un développement durable et développement de l'emploi et de l'économie. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que par délibération du 7 janvier 2019, soit un peu plus d'un an après avoir tenu le débat sur le PADD, et non deux mois comme l'a indiqué par erreur le tribunal, le même conseil municipal a arrêté le projet de PLU révisé. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les orientations du PADD n'auraient pas été débattues dans les conditions posées par l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'enquête publique :

S'agissant des modalités de l'enquête publique :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment :1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; (...) 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; (...) II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. (...) Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) ".

10. Mme A... allègue qu'elle n'a jamais reçu aucune information de la part de la commune ou de son maire en ce qui concerne la révision du PLU envisagée, et notamment s'agissant du changement de zonage de sa parcelle, d'un classement en zone urbaine à un classement en zone agricole, et qu'habitant en Gironde, elle n'a pas pu avoir accès à l'enquête publique dont elle n'a pas eu connaissance. Elle se prévaut du défaut de publicité de l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique, ce qui l'a empêchée d'y participer. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur du 30 juillet 2020, qui n'est pas utilement contredit, que l'ouverture de l'enquête publique a été prescrite par arrêté du maire de Bénéjacq le 2 mai 2019, que l'enquête s'est déroulée du 27 mai au 28 juin 2019, que l'avis mentionné aux dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement a été affiché en plusieurs points de la commune, sur le panneau d'informations municipales de la mairie, ainsi que sur un panneau d'affichage lumineux rue Notre Dame, et qu'il a été publié dans les journaux locaux en date des 9 mai et 28 mai 2019. Quatre permanences ont eu lieu en mairie de Bénéjacq les 28 mai, 12 juin 22 juin et 28 juin 2019 et un registre a été mis à disposition du public. Enfin, l'intégralité du dossier d'enquête publique était disponible durant toute la durée de l'enquête sur le site internet de la commune. Ainsi, et alors qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire qu'une commune ou son maire doive personnellement informer un administré des changements envisagés dans le cadre de la révision de son PLU, il résulte de ce qui précède que les modalités de publicité ont été respectées et que Mme A... n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pas eu accès à cette information. Enfin, elle n'est pas non plus fondée à se prévaloir de son absence d'information lors de l'obtention, pour la construction d'une maison individuelle sur sa parcelle, du certificat d'urbanisme positif du 28 janvier 2019 dès lors, en tout état de cause, que cet arrêté mentionne la révision du PLU en cours à cette date, l'état de son avancement, et qu'il pourra lui être opposé un sursis à statuer en cas de projet qui serait de nature à compromettre l'exécution de ce futur PLU, ou un refus sur le fondement du nouveau PLU.

S'agissant du contenu du dossier soumis à enquête publique :

11. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que seuls les avis obligatoires, exigés préalablement à l'ouverture de l'enquête, doivent figurer dans le dossier soumis à enquête publique.

12. Mme A... soutient, sous préciser davantage ses allégations, que " les avis obligatoires " n'ont pas été joints au dossier d'enquête publique. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, qui n'est pas utilement contredit, que le dossier comportait l'ensemble des avis des personnes publiques associées qui sont énumérées. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les modifications du projet de PLU postérieurement à l'enquête publique :

13. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme: " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre Il du livre Ier du code de 1'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. " Il résulte de ces dispositions que le projet de révision du plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

14. Comme l'ont estimé à juste titre les premiers juges, en se bornant à reprendre ces dispositions sans préciser en quoi le projet de PLU aurait été modifié postérieurement à l'enquête publique et en quoi ces modifications ne procéderaient pas de l'enquête publique, l'appelante, qui ne développe pas davantage son argumentation en appel, n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bienfondé.

En ce qui concerne le contenu du rapport de présentation :

15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ".

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du PLU en litige comporte un chapitre intitulé " justification du parti d'aménagement retenu " de plus de 50 pages dans lequel sont détaillés les choix retenus pour établir le PADD, les motifs de la délimitation des zones et des règles qui lui sont applicables, les choix retenus dans la mise en place des outils d'aménagement et notamment les orientations d'aménagement et de programmation, la synthèse des surfaces affichées dans le PLU et le potentiel de logements et, enfin, la justification des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il comporte également un chapitre dédié à " l'analyse socioéconomique et aux prévisions de développement " de plus de 70 pages dans lequel sont détaillés le contexte sociodémographique, le contexte économique, les équipements et les réseaux, la consommation d'espace et l'évaluation des capacités de densification du bâti sur la commune et les prévisions démographiques. Dans ce chapitre, il analyse la consommation d'espaces naturels et agricoles depuis 2008 et indique que depuis 2008 jusqu'à novembre 2018, soit au cours des dix années précédant l'approbation en litige, 175 logements ont été créés pour une consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers de 14,04 ha. Il évalue les capacités de densification des espaces bâtis à 7,2 ha et les potentialités de densification des espaces bâtis de Bénéjacq à 91 logements. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le rapport de présentation serait insuffisant sur ces points doit être écarté.

17. D'autre part, Mme A... se prévaut de la circonstance qu'aucun élément mis à disposition du public n'aurait permis, même si elle avait eu connaissance de la procédure de révision en cours, qu'elle s'oppose au classement opéré, dès lors que le rapport de présentation ne liste pas sa parcelle dans les parcelles devant être reversées en zone A, pointant ainsi une insuffisance sur ce point. Toutefois, si les cartes figurant dans le rapport de présentation et comparant les ajouts et suppressions de zones U et l'évolution des zones A par rapport au PLU de 2008 omettent effectivement de pointer la parcelle ZB 69, les cartes spécifiant les zones A et U du projet de zonage, qui complètent les précédentes, ne comportent, elles, aucune erreur et pour la seconde, qui est parfaitement lisible, exclut bien la parcelle litigieuse des zones urbaines. Le rapport de présentation indique en outre, en préambule à ces cartes, que de " nombreuses zones UA, UB ou UC du PLU approuvé en 2008 sont reversées (...) au nord et au sud du quartier des Arroutis ". Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté dans ses deux branches.

En ce qui concerne la contradiction entre les différents éléments du PLU :

18. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

19. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du PLU en litige, que la commune de Bénéjacq, petite commune de 1932 habitants s'étendant sur 1713 hectares, a, après avoir constaté que l'étalement urbain était un enjeu majeur en raison de ses conséquences sur la consommation excessive d'espace et la dépréciation des espaces agricoles, notamment assigné à la révision de son PLU, approuvé en 2008, un objectif de diminution des surfaces offertes pour le développement de l'habitat par le précédent PLU, de plus de 60% des surfaces constructibles à court terme et de plus de 75% des surfaces offertes à long terme pour l'habitat, reversant ainsi 81,02 hectares de surfaces constructibles disponibles en zones agricoles et naturelles, dont 65,78 ha en zone agricole. Alors que, comme indiqué au point 16, 14,04 hectares d'espaces agricoles, naturels et forestiers ont été consommés pour l'habitat entre 2008 et 2018, le PLU prévoit à l'horizon 2030 une consommation d'espaces agricoles et forestiers pour le développement de l'habitat de 8,55 ha. Les zones agricoles, A, représentent dans le projet de zonage 917,2 ha soit 53,5% du territoire communal.

20. Cette évolution s'inscrit dans les orientations générales fixées par le PADD visant à rechercher un développement urbain qualitatif et recentré, en redéfinissant les surfaces disponibles ouvertes dans le PLU et en privilégiant l'urbanisation au sein de l'enveloppe urbaine actuelle, tout en créant les conditions favorables au développement de l'emploi et au développement économique en pérennisant l'activité agricole. Le rapport de présentation indique que, s'il convient également de répondre aux besoins de logements de la population eu égard aux perspectives de développement démographique de la commune, fixé par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays de Nay à environ 2200 habitants à l'horizon 2030, l'urbanisation future se fera principalement au sein de l'enveloppe urbaine existante, le diagnostic territorial y ayant démontré des disponibilités foncières. Dans ce cadre, le PLU reverse 9 ha en zone 1AUY et reclasse en zone UL ou UB des secteurs auparavant classés en A mais déjà bâtis, correspondant aux emprises réelles du stade et de la zone bâtie rue d'Ossau. Le projet prévoit d'augmenter la densité moyenne de logements à 16 logements par hectare, contre 12,5 logements par hectare au cours des dix dernières années, pour pouvoir offrir à court terme, en zones U et 1AU, 168 logements, auxquels s'ajoute le potentiel de logements prévu à long terme en zones 2AU de 12 logements, soit un total de 180 logements à l'horizon 2030. Ainsi, à l'exception des parcelles cadastrées section A N°434, 438, 439, 845, 846, dont il ressort toutefois qu'elles ont été finalement reversées en zone agricole lors de la modification de ce PLU approuvée le 4 septembre 2020, les parcelles concernées par une densification, notamment celles concernées par les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), Pelagahe Nord, Pelagahe Sud et Arroutis Centre Bourg, sont comprises dans l'enveloppe urbaine telle que déterminée par les auteurs du PLU dans le cadre des orientations du PADD et des objectifs fixés dans le rapport de présentation. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'appelante, ces objectifs de densification de l'enveloppe urbaine existante tout en réduisant fortement la consommation des espaces naturels et agricoles, qui se rattachent aux orientations générales du PADD précitées, et qui conduisent à ouvrir à l'urbanisation certains secteurs de la commune en les classant en zone U du règlement et à en reclasser d'autres en secteur naturel ou agricole du même règlement, n'entrent aucunement en conflit entre eux et ne génèrent pas de contradiction entre les différentes composantes du PLU litigieux. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité avec le SCoT du Pays de Nay :

21. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ".

22. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Bénéjacq est comprise dans la communauté de communes du Pays de Nay qui s'est dotée d'un SCoT approuvé le 24 juin 2019. Si l'appelante soutient que la parcelle litigieuse est comprise dans un secteur identifié par le SCoT comme un secteur de développement de l'habitat, cette seule circonstance ne permet toutefois pas de rendre le classement incompatible avec ce document. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation :

23. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

24. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

25. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse, cadastrée section ZB n°69, d'une superficie de 1400 m2, est située quartier des Arroutis, en bordure du chemin du même nom, à l'ouest du bourg de Bénéjacq, distant d'environ 1,7 kilomètres. Elle s'insère dans un lot successoral de quatre parcelles desservies par une impasse privée. Les deux parcelles situées au sud de ce lot, cadastrées section ZB n°68 et 70, sont construites et classées en zone urbaine par le PLU litigieux. Si elle borde ainsi des constructions, elle n'est pas construite, et s'ouvre à l'ouest et au nord sur de vastes espaces agricoles, composés essentiellement de champs de maïs, marquant ainsi, avec la parcelle cadastrée section ZB n°67 située de l'autre côté de l'impasse et également classée en zone agricole par le PLU en litige, une coupure d'urbanisation entre l'enveloppe urbaine existante et l'espace agricole et naturel s'implantant à l'ouest et au nord de la commune de Bénéjacq. Par ailleurs, si l'appelante se prévaut du classement en zone U des parcelles ZB n°68 et 70, il ressort des pièces du dossier que dans le cadre du diagnostic évoqué au point 16, la parcelle ZB n°70 a été identifiée dans les espaces agricoles, naturels ou forestiers consommés au bénéfice de l'habitat depuis le PLU de 2008, phénomène auquel, comme indiqué au point 19, les auteurs du PLU entendent mettre fin par la révision en litige. Dans ces conditions, et sans que les projets personnels de construction de Mme A..., ni l'obtention d'un certificat d'urbanisme positif en 2019 ou la constructibilité de parcelles situées à proximité n'aient d'influence, les auteurs du PLU, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol et qui ont justifié dans le rapport de présentation les choix opérés en matière d'urbanisation du territoire communal et de préservation des secteurs agricoles, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle ZB n°69 en zone agricole. Pour les raisons indiquées au point 19, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce classement soit incohérent avec l'orientation générale du PADD visant à préserver les conditions favorables au développement de l'emploi et au développement économique compte tenu de l'ensemble des orientations et objectifs retenus et il ressort des pièces du dossier que ce classement participe à l'atteinte des objectifs liés aux autres orientations.

En ce qui concerne le principe d'égalité de traitement des administrés devant la loi :

26. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles et dès lors que le classement contesté n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation, le moyen selon lequel il porterait atteinte au principe d'égalité devant la loi en ce que d'autres parcelles similaires ont été classées en zone constructibles ne peut être accueilli.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

27. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le classement litigieux répondrait à un but étranger à l'intérêt général et aux considérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire communal. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée est entachée d'un détournement de pouvoir doit être écarté.

28. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 27 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bénéjacq a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZB n° 69. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A... doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bénéjacq, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Bénéjacq au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Mme A... versera à la commune de Bénéjacq la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Bénéjacq.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.

La rapporteure,

Héloïse C...

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N°22BX01204