Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Béthune a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'ensemble contractuel conclu avec la société Q-Park France le 5 mars 2005 en vue de lui déléguer la gestion du stationnement public de la commune, et constitué d'un contrat commun, d'un contrat de délégation du service public de stationnement sur voirie, d'un contrat de concession pour la construction et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain " Grand'Place " et d'un contrat d'affermage pour la rénovation et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain " Georges Clemenceau ".
Par un jugement n° 1910125 du 15 juillet 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 septembre 2022, le 19 mai 2023 et le 11 juillet 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Béthune, représentée par Me Sabattier, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 15 juillet 2022 ;
2°) avant-dire droit, d'ordonner une expertise portant sur les conditions financières des contrats, afin que la cour puisse se prononcer sur la sincérité de l'offre financière remise par la société Q-Park France au cours de la procédure de passation, sur l'équilibre économique de ces contrats au regard des obligations respectives des parties, sur le délai d'amortissement des investissements prévus par les contrats et sur les conséquences financières résultant pour la commune de l'application de l'article 4.4 du contrat commun ;
3°) d'annuler l'ensemble contractuel conclu avec la société Q-Park France le 5 mars 2005 en vue de lui déléguer la gestion du stationnement public de la commune, et constitué d'un contrat commun, d'un contrat de délégation du service public de stationnement sur voirie, d'un contrat de concession pour la construction et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain " Grand'Place " et d'un contrat d'affermage pour la rénovation et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain " Georges Clemenceau " ;
4°) de mettre à la charge de la société Q-Park France une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'examen de la légalité des contrats litigieux nécessite la désignation d'un expert, le cas échéant chargé d'une mission de médiation, en vue de déterminer les différents flux financiers intervenant entre les cocontractants, leurs déséquilibres, et la durée de l'amortissement des investissements réalisés pour chacun des trois contrats, tant au vu des stipulations contractuelles que des rapports annuels du concessionnaire ;
- le tribunal administratif de Lille a commis une erreur de droit en considérant le rapport du cabinet Gaudino comme un rapport d'expertise judiciaire alors qu'il s'agit d'un rapport d'audit, en s'abstenant d'ordonner une expertise judiciaire dès lors que le rapport précité lui a paru peu probant, et en écartant les constatations du cabinet Gaudino alors qu'elles sont corroborées par l'analyse de la chambre régionale des comptes ;
- le tribunal administratif de Lille a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier en regardant les quatre contrats litigieux comme constituant un ensemble indissociable, en omettant de retenir un vice du consentement, que celui-ci résulte de manœuvres dolosives ou d'une erreur excusable, et en jugeant que les articles 3 et 4.4 du contrat commun ne sont pas illicites ;
- le rapport du cabinet Gaudino, qui n'a pas été réalisé dans le cadre d'une expertise judiciaire, doit être pris en compte dans le cadre des débats ;
- les contrats en litige ne constituent pas un ensemble indissociable dès lors que les parties n'ont pas entendu subordonner leur consentement à un tel caractère indissociable, que les contrats se rapportent à des prestations distinctes et faisant l'objet d'un programme d'investissement spécifique, que l'exécution de chacun de ces contrats n'a pas pour objet d'assurer l'exécution des deux autres, et que chaque contrat se réfère au seul contrat commun sans renvoyer aux stipulations des deux autres ;
- son consentement a été vicié en raison de manœuvres dolosives commises par le cocontractant lors de la conclusion des contrats litigieux, dès lors que des éléments déterminants sur les conséquences financières de ces contrats n'ont pas été soumis aux membres du conseil municipal chargés d'en approuver la signature ;
- à tout le moins, le consentement du conseil municipal a été vicié par l'erreur excusable commise sur les qualités essentielles des prestations faisant l'objet des contrats ;
- l'article 3 du contrat commun est illicite en ce qu'il fixe à trente ans la durée de la délégation de service public de stationnement sur voirie et celle du contrat d'affermage, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ;
- à supposer même que ces contrats constituent un ensemble indivisible avec la concession pour la construction et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain, leur durée fixée à trente ans est excessive, dès lors que chacun des contrats litigieux prévoit des investissements spécifiques reposant sur un équilibre financier qui lui est propre ;
- cette durée de trente ans est encore excessive au regard de l'ensemble de ces investissements, eu égard aux subventions d'équipement versées par la commune, en application notamment de l'article 4.4 du contrat commun ;
- l'article 4.4 du contrat commun est illicite en ce qu'il l'oblige à verser à son cocontractant une contribution financière en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales et de la réglementation européenne sur les aides d'Etat ;
- l'annulation des contrats litigieux ne porte aucune atteinte à l'intérêt général.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 avril 2023 et le 21 juin 2023, la société Q-Park France, représentée par Me Nguyen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Béthune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'expertise demandée ne revêt aucune utilité dès lors que la commune dispose des pièces contractuelles et des rapports du délégataire et ne conteste pas utilement le jugement attaqué ;
- le rapport du cabinet Gaudino a été établi de manière non contradictoire au vu des seuls éléments produits par la commune de Béthune et doit être écarté des débats ;
- il ressort des termes des contrats litigieux que les parties ont eu l'intention de conclure un ensemble contractuel dont les éléments sont indissociables ;
- l'exigence de loyauté des relations contractuelles fait obstacle à l'annulation des contrats, alors que la commune en a assuré l'exécution pendant plusieurs années, que les vices invoqués lui sont exclusivement imputables et qu'aucune faute ne peut être reprochée au délégataire ;
- aucun vice du consentement n'entache de nullité l'ensemble contractuel en litige dès lors qu'aucune manœuvre dolosive ne lui est imputable et que le caractère insuffisant de l'information donnée au conseil municipal n'est pas établi ;
- la commune n'a commis aucune erreur susceptible d'entacher son consentement ;
- la durée de l'ensemble contractuel en litige est justifiée par les investissements nécessaires à la construction du parc public de stationnement souterrain " Grand'Place " et la rénovation des parcs existants, alors en outre que les investissements estimés initialement à 11 495 000 euros hors taxes ont été portés à 13 665 058 euros ;
- les stipulations de l'article 4.4 du contrat commun, qui prévoient une compensation par la collectivité des pertes dans l'exploitation du stationnement sur voirie, ne méconnaissent pas les dispositions de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, qui ne sont applicables qu'aux services publics industriels et commerciaux ;
- en tout état de cause, cette compensation financière entre dans le cas visé au 1° de l'article L. 2224-2 ;
- la mise en œuvre de l'article 4.4 du contrat commun n'a pas pour effet d'exclure tout risque d'exploitation pour le délégataire de service public ;
- les choix de gestion de la commune et ses manquements dans l'exécution des contrats ont conduit à un déficit d'exploitation, justifiant une compensation financière en application de l'article 4.4 ;
- la subvention d'équipement prévue à l'article 11 du contrat de concession du parc " Grand'Place ", d'un montant de 1 125 000 euros hors taxes, est justifiée par la réalisation d'investissements importants, dans les conditions prévues au 2° de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, et ne se confond pas avec la compensation prévue à l'article 4.4 du contrat commun ;
- les contrats litigieux ne prévoient l'octroi d'aucune aide d'Etat prohibée par le droit européen ;
- ces contrats ne sont entachés d'aucun vice susceptible de justifier leur annulation.
Par une ordonnance du 23 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 12 juillet 2023 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur,
- les conclusions de M. Carpentier-Daubresse, rapporteur public,
- et les observations de Me Sabatier, représentant la commune de Béthune, et de Me Arguillat, substituant Me Nguyen, représentant la société Q-Park France.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 3 février 2005, le conseil municipal de la commune de Béthune a décidé de confier à la société Q-Park France la délégation du service public de stationnement sur la voirie, la concession pour la construction et l'exploitation d'un parc public de stationnement souterrain sous la grand-place de la ville et l'affermage pour la rénovation et l'exploitation du parc public de stationnement souterrain " Georges Clemenceau ". A cet effet, la commune de Béthune et la société Q-Park France ont conclu, le 5 mars 2005, trois contrats fixant les conditions d'exécution des prestations respectivement prévues dans le cadre de la délégation de service public, de la concession et de l'affermage, un quatrième contrat dit commun comportant les stipulations applicables à l'ensemble de ces contrats. La commune de Béthune a demandé l'annulation de ces quatre contrats au tribunal administratif de Lille. Elle relève appel du jugement du 15 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le fait, pour le juge de première instance, d'écarter à tort un moyen comme inopérant ou non fondé, en s'estimant suffisamment éclairé par les éléments versés au dossier par les parties et après avoir retenu ou écarté ces éléments selon qu'il les a regardés comme probants ou non, ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement par le juge d'appel saisi d'un moyen en ce sens. Il appartient seulement à ce dernier, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel qui est résulté de l'introduction de la requête, et après avoir, en répondant à l'argumentation dont il est saisi, relevé cette erreur, de se prononcer sur le bien-fondé du moyen écarté à tort, au vu des pièces versées au dossier et, le cas échéant, après avoir procédé aux mesures d'instruction complémentaires qu'il estime nécessaires. Dans ces conditions, les erreurs de droit reprochées par la commune de Béthune au tribunal administratif sont sans incidence sur la régularité du jugement attaqué.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. Une partie à un contrat administratif peut, pendant toute la durée d'exécution de
celui-ci, saisir le juge du contrat d'un recours de plein contentieux pour en contester la validité. Il revient à ce juge de vérifier que les irrégularités dont se prévaut cette partie sont de celles qu'elle peut, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui. S'il constate une irrégularité, il doit en apprécier l'importance et les conséquences. Après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise et en tenant compte de l'objectif de stabilité des relations contractuelles, il peut soit décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d'une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation.
En ce qui concerne l'existence d'un ensemble contractuel :
4. Il résulte de l'instruction, notamment du préambule du contrat commun précité, que la commune de Béthune a décidé d'assurer une gestion globale de l'exploitation du stationnement municipal, intégrant les places de stationnement en ouvrage existant et à construire et celles situées en surface, sur la voirie. A cette fin, la commune a lancé un appel d'offres le 8 avril 2004 en vue de la construction d'un parking souterrain de 350 places sous la grand-place, de l'exploitation et de la rénovation du parking existant " Georges Clemenceau ", et de l'exploitation du stationnement sur la voirie. Au terme de cette procédure, la commune a conclu avec la
société Q-Park France un contrat de concession portant sur le financement, la conception, la construction et l'exploitation du parc de stationnement souterrain sous la grand-place, un contrat d'affermage ayant pour objet la rénovation, l'entretien et l'exploitation du parc de stationnement " Georges Clemenceau ", un contrat de délégation de service pour l'installation des équipements nécessaires au stationnement sur la voirie et leur exploitation, et un contrat commun comportant des stipulations applicables aux trois premiers, afin de garantir la cohérence d'ensemble de ce montage contractuel.
5. Contrairement à ce que soutient la commune de Béthune, les quatre contrats litigieux, qui ont fait l'objet d'une même procédure de passation, ont été conclus à la même date pour une même durée et poursuivent le même objectif de répondre à un besoin de la personne publique en matière de stationnement, constituent un ensemble contractuel indissociable.
En ce qui concerne les vices de consentement allégués :
6. Il résulte de l'instruction, notamment de la délibération du 3 février 2005 approuvant la signature des contrats litigieux, qu'en raison du montant important des investissements mis à la charge du délégataire pour la construction d'un nouveau parc souterrain et la rénovation des ouvrages existants, de la part prépondérante des recettes résultant de l'exploitation des places de stationnement payantes situées sur la voirie, et de l'obligation pour le délégataire de ne pas intervenir dans l'organisation, la fixation des prix et la surveillance de ces emplacements payants, la commune de Béthune s'est engagée à verser, sous certaines conditions, une compensation financière à la société Q-Park France dans l'hypothèse où les recettes de stationnement payant sur la voirie seraient inférieures aux recettes prévisionnelles de la voirie. Ainsi, l'article 4.4 du contrat commun prévoit que, " si au titre d'un exercice, l'équilibre financier de la délégation (...) venait à être diminué par une baisse d'au moins 15 % des recettes de stationnement payant sur voirie par rapport aux recettes prévisionnelles de voirie, lesquelles ont été calculées par le délégataire en fonction des recettes antérieures et des conditions de surveillance du stationnement payant sur voirie (...), la Ville s'engage à verser une contribution financière " égale, " au-delà de la prise en charge par le délégataire d'un montant de 5 % des recettes prévisionnelles de voirie, à 50 % de la différence entre les recettes prévisionnelles de voirie et les recettes réelles de voirie (...) ". L'article 4.4 précise que les modalités de calcul de cette contribution financière éventuelle, dont le montant ne peut " excéder la somme annuelle de 300 000 euros HT (valeur octobre 2004) ", tiennent compte des recettes réelles générées par rapport aux recettes prévisionnelles au cours des cinq exercices précédents. Eu égard à l'infériorité des recettes réelles de stationnement sur la voirie par rapport aux recettes prévisionnelles, constatée chaque année depuis la signature des contrats, l'application des stipulations précitées a conduit la société Q-Park France à solliciter une compensation financière annuelle, de 2005 à 2020, pour un montant qui s'élève à la somme totale de 5 484 508 euros hors taxes en 2020.
7. En premier lieu, constatant le préjudice financier résultant pour elle de l'exécution des contrats, la commune de Béthune soutient que des manœuvres dolosives imputables à la
société Q-Park France ont vicié son consentement, de telle sorte que les quatre contrats litigieux sont entachés d'une irrégularité impliquant leur annulation. La commune appuie son argumentaire sur le rapport d'audit établi le 22 mars 2011 par le cabinet Gaudino, dont il ressort que des soupçons de favoritisme ont été émis à l'encontre de la société Q-Park France au vu des documents se rapportant à l'analyse des offres et montrant, selon les auteurs du rapport d'audit, une présentation tronquée de l'analyse des offres initiales, une surévaluation par la société attributaire de ses projections de recettes de stationnement, une absence d'explication, dans l'offre finale de cette société, de la réduction du montant des travaux envisagés, et une comparaison discutable voire erronée des offres finales remises par les trois candidats restés en lice, notamment en ce qui concerne leurs projections de recettes. Toutefois, il résulte des propres constatations du cabinet d'audit que, si l'offre initiale présentée en variante par la société Q-Park France a été comparée aux offres des deux autres candidats, qui n'avaient présenté qu'une proposition en base, les deux composantes de l'offre de la société attributaire, en base et en variante, ont été prises en compte et exposées dans les documents d'analyse des offres, permettant à l'équipe municipale chargée de la passation du contrat d'en saisir toute la portée. En outre, il ressort tant du rapport du cabinet Gaudino que du rapport d'observations de la chambre régionale des comptes
de Nord-Pas-de-Calais Picardie du 6 juin 2012 que la société Q-Park France a évalué ses recettes de stationnement en prenant pour hypothèse une augmentation du nombre de places de stationnement en surface, porté à 1 600 emplacements en 2005, puis à 1 800 places en 2006, l'institution d'un stationnement payant de 8 heures 30 à 18 heures 30 du lundi au samedi inclus, et le maintien d'une brigade spécifique de surveillance d'au moins dix agents permettant de garantir un niveau de rendement de 2,15 euros par place et par jour. Si la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais Picardie a considéré ces projections et les hypothèses retenues par le délégataire comme particulièrement optimistes voire hasardeuses, toutes les informations s'y référant étaient inscrites dans un document intitulé " prévisions des recettes de voirie " élaboré en décembre 2004 et joint aux pièces annexées à l'ensemble contractuel conclu avec la commune, qui ne pouvait donc en ignorer le contenu et la portée, notamment en ce qui concerne le nombre de 1 800 places retenu pour évaluer les recettes de stationnement. A cet égard, l'article 4.4 du contrat commun précise que l'équilibre financier de l'ensemble contractuel a été calculé selon " des hypothèses de chiffre d'affaires intégrant notamment un taux de fréquentation et de recettes et des conditions de surveillance de la voirie fournis par la ville dans le cadre de la consultation ". La circonstance que les offres finales des trois candidats ont été comparées, alors que l'une d'entre elles ne tenait pas compte des travaux d'intervention sur les réseaux dans le montant des investissements à la charge de l'entreprise, n'a pu tromper la commune de Béthune sur la teneur de l'offre remise par la société Q-Park France, qui n'avait pas omis d'inclure ces travaux d'intervention dans sa proposition. A cet égard, il ressort des propres termes du rapport d'audit dont la commune de Béthune entend se prévaloir que les stipulations des contrats, notamment l'article 4.4 du contrat commun, ont été fixées en toute connaissance de cause par l'équipe municipale, qui ne pouvait en ignorer les implications. Si la commune soutient que l'application chaque année de l'article 4.4 du contrat commun a pour effet de faire peser le risque d'exploitation sur la seule personne publique, portant atteinte aux qualités essentielles de la concession, l'enquête judiciaire instruisant la plainte pénale présentée le 11 avril 2011 par la commune a montré que l'exécution des contrats était également déficitaire pour l'entreprise délégataire. La commune n'est donc pas fondée à se prévaloir d'une prétendue erreur sur les qualités essentielles des prestations prévues aux contrats, quand bien même elle aurait fait de celles-ci une appréciation économique inexacte au vu de l'évaluation des coûts et recettes tels qu'envisagés au cours de la procédure de passation. Enfin, la plainte pénale de la commune a fait l'objet, le 30 décembre 2016, d'une ordonnance de non-lieu par le tribunal de grande instance de Béthune au motif que les investigations judiciaires n'avaient pas permis de caractériser une infraction de favoritisme, de recel de favoritisme ou d'escroquerie. Dans ces conditions, il n'est aucunement établi que la société Q-Park France serait à l'origine de manœuvres dolosives ayant pour objet de tromper la commune de Béthune sur les implications financières des contrats litigieux, ou qu'une erreur aurait conduit la personne publique à se méprendre sur la teneur et la portée de son engagement. Par suite, la commune de Béthune n'est pas fondée à soutenir que son consentement a été vicié.
8. En second lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales que l'autorité territoriale saisit l'assemblée délibérante du choix de l'entreprise auquel elle a procédé, et lui transmet le rapport de la commission présentant notamment la liste des entreprises admises à présenter une offre et l'analyse des propositions de celles-ci, ainsi que les motifs du choix de la candidate et l'économie générale du contrat. Il ressort des termes de la délibération du 3 février 2005 que les membres du conseil municipal ont reçu le rapport d'analyse des offres et l'ensemble des pièces se rapportant à la procédure de passation et ont été informés tant des motifs du choix de la société Q-Park France que de l'économie générale des contrats, notamment l'engagement de la commune de Béthune à verser, en application de l'article 4.4 du contrat commun, une contribution financière dans l'hypothèse où les recettes de stationnement payant seraient inférieures aux recettes prévisionnelles. Il n'est pas établi, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, que les documents préparatoires à la passation des contrats comporteraient une présentation et une analyse des offres erronées ou biaisées de nature à tromper le conseil municipal sur les motifs justifiant le choix de l'attributaire ou l'économie générale des contrats. Si, dans son avis rendu en 2005 sur les projets de contrats, la chambre régionale des comptes a constaté l'absence de respect du délai de deux mois entre la saisine de la commission d'appel d'offres et celle du conseil municipal, des variations dans le nombre de places de stationnement disponibles entre l'appel public à concurrence et le rapport de présentation, des imprécisions dans les clauses se rapportant à la taxe sur la valeur ajoutée, et l'existence d'une compensation financière égale à la moitié du risque d'exploitation, la circonstance que cet avis n'a pas été communiqué au conseil municipal ne démontre pas une insuffisante information des membres de ce conseil sur les qualités essentielles des prestations attendues de l'attributaire. Par suite, la commune de Béthune n'est pas fondée à soutenir que l'insuffisante information alléguée du conseil municipal a affecté les conditions dans lesquelles la personne publique a donné son consentement, ou a conduit l'organe délibérant à commettre une erreur sur la teneur et la portée des engagements de la collectivité.
En ce qui concerne la durée des contrats :
9. Aux termes de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, alors applicable : " Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en œuvre (...) ". Il résulte de ces dispositions que la durée normale d'amortissement des installations susceptible d'être retenue par une collectivité délégante peut être la durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses charges d'exploitation et d'investissement, compte tenu des contraintes d'exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant, ainsi que de la prévision des tarifs payés par les usagers - que cette durée coïncide ou non avec la durée de l'amortissement comptable des investissements. De plus, le point de départ de l'amortissement étant la date d'achèvement des investissements et de mise en service de l'ouvrage, il convient, afin d'évaluer la durée maximale de la délégation, d'ajouter le temps nécessaire à la réalisation de ces investissements à leur durée normale d'amortissement.
10. En application de l'article 3 du contrat commun, la délégation de service public concernant le stationnement sur la voirie, la concession pour la construction et l'exploitation d'un nouveau parc de stationnement souterrain, et l'affermage pour la rénovation et l'exploitation du parc de stationnement existant ont tous été conclus pour une durée de trente ans.
11. Si la commune de Béthune soutient qu'au regard des exigences de l'article L. 1411-2 précité du code général des collectivités territoriales, cette durée est excessive en ce qui concerne le contrat de délégation de service public relatif au stationnement sur la voirie et le contrat d'affermage portant sur le parc de stationnement existant, il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit plus haut, que ces deux contrats font partie d'un ensemble cohérent et indissociable, intégrant la concession conclue pour la construction et l'exploitation d'un nouveau parc public de stationnement souterrain sous la grand-place de la ville. Cet ensemble contractuel a été conçu afin d'en assurer l'équilibre économique en tenant compte de façon globale des investissements, des recettes et des charges prévisionnelles de toutes les activités liées au stationnement et couvertes par les contrats contestés. A cet égard, il est rappelé à l'article 3 du contrat commun que " la durée de trente ans est la durée normale d'amortissement de l'ensemble des investissements mis à la charge du délégataire dans le cadre de l'ensemble contractuel pour la globalisation du stationnement sur et hors voirie ". Il résulte de l'instruction, et il n'est pas contesté, que le montant des investissements initiaux s'établit à 11 495 000 euros hors taxes et celui des charges d'exploitation à 21 474 000 euros hors taxes, soit un montant total de 32 969 000 euros hors taxes. La commune de Béthune, qui se borne à se référer au rapport de la chambre régionale des comptes du 6 juin 2012, n'apporte aucun élément laissant supposer que, eu égard au montant des subventions publiques, le délégataire pourrait couvrir ses charges d'exploitation et d'investissement en moins de trente ans. Compte tenu des contraintes d'exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant, tenant à l'obligation pour la société Q-Park France de ne pas intervenir dans l'organisation et la tarification du stationnement, aux prévisions des tarifs payés par les usagers, et à la durée nécessaire à la réalisation des investissements, il n'est pas établi que la durée de trente ans, retenue à l'article 3 du contrat commun, serait excessive.
En ce qui concerne la légalité de la compensation financière prévue par l'article 4.4 du contrat commun au regard des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales :
12. Aux termes de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales : " Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ". Aux termes de l'article L. 2224-2 du même code : " Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes : (...) 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs (...) ".
13. Il résulte des dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales qu'une commune ne peut, en principe, subventionner un service public industriel ou commercial ou prendre en charge une partie de ses dépenses. Il ne peut être fait exception à cette règle que dans les cas limitativement énumérés à l'article L. 2224-2. Il appartient à tout service industriel et commercial communal, quel que soit son mode de gestion, d'équilibrer son budget en recettes et en dépenses. Il incombe notamment au service de prendre en charge sur ses ressources propres, à l'exclusion de toute subvention d'équilibre versée par la collectivité territoriale dont il relève, les déficits qui pourraient résulter tant d'impayés antérieurs que de dépenses d'investissement.
14. Ainsi qu'il a été dit au point 6, l'article 4.4 du contrat commun prévoit le versement, par la commune de Béthune, d'une contribution financière à la société Q-Park France lorsque les recettes réelles tirées des emplacements de stationnement situés sur la voirie sont inférieures aux recettes prévisionnelles. Si le stationnement payant sur la voirie constitue un service public administratif auquel ne peuvent s'appliquer les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, la contribution financière précitée, qui s'insère dans un ensemble contractuel cohérent, vise à compenser l'insuffisance des recettes prises en compte dans l'équilibre économique de l'ensemble des activités déléguées, concédées et affermées, dont le stationnement payant en ouvrage qui présente le caractère d'un service public industriel ou commercial. A cet égard, l'article 4.4 précise que la contribution financière qu'elle prévoit répond aux exigences de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. Sur ce point, la commune de Béthune n'apporte aucun élément de nature à établir que les investissements nécessités par la construction d'un nouveau parc de stationnement souterrain et par la rénovation et l'entretien des places de stationnement existantes pourraient, eu égard à leur importance et au nombre d'usagers, être financés sans augmentation excessive des tarifs. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que les stipulations de l'article 4.4 du contrat commun méconnaissent les dispositions précitées des articles L. 2224-1 et L. 2224-2. Pour les mêmes raisons, elle n'est pas plus fondée à soutenir que les stipulations de l'article 11 du contrat de concession du parc de stationnement de la grand-place, qui prévoient une subvention d'équipement d'un montant de 1 125 000 euros, méconnaissent les mêmes dispositions.
En ce qui concerne la légalité de la compensation financière prévue par l'article 4.4 du contrat commun au regard de la réglementation applicable aux aides d'Etat :
15. Aux termes du premier paragraphe de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. (...) ". Aux termes du paragraphe 3 de l'article 108 du même traité : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ". Il résulte des stipulations des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne que, s'il ressort à la compétence exclusive de la Commission de décider, sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles visées par l'article 107 du traité est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché commun, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation, qu'impose aux Etats membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 108 du traité, d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet. L'exercice de ce contrôle implique, notamment, de rechercher si les dispositions contestées ont institué des aides d'Etat au sens de l'article 107 du traité.
16. Par un arrêt du 24 juillet 2003 Altmark Trans GmbH (C-280/00), la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que des subventions représentant la contrepartie des prestations effectuées par des entreprises pour exécuter des obligations de service public ne constituaient pas des aides d'Etat, à condition de remplir les quatre conditions cumulatives suivantes : premièrement, l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies ; deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes ; troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes qui y sont relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable ; quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise chargée de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public au sens des conventions soumises aux règles communautaires de publicité et de mise en concurrence, permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes qui y sont relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.
17. En premier lieu, si la commune de Béthune soutient que la contribution financière résultant de l'application de l'article 4.4 du contrat commun ne remplit pas la première des conditions rappelées au point précédent, elle n'apporte à l'appui d'une telle allégation aucun élément de nature à l'établir. Au demeurant, il résulte de l'instruction que la société Q-Park France a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public qui ont été clairement définies.
18. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la commune de Béthune, la contribution versée, lorsque les recettes de stationnement payant sur la voirie s'avèrent inférieures aux recettes prévisionnelles, est calculée selon des paramètres préalablement définis, objectifs et transparents, énoncés à l'article 4.4 du contrat commun. Il ne résulte pas de l'instruction et il n'est pas soutenu que l'autorité territoriale aurait omis de transmettre, dans le cadre de la procédure de sélection, l'ensemble des données objectives de l'exploitation du service permettant de déterminer le montant de la contribution prévue par l'article 4.4.
19. En dernier lieu, les contrats litigieux constituent un ensemble cohérent visant à atteindre un équilibre économique tenant compte de façon globale des investissements, des recettes et des charges prévisionnelles de toutes les activités liées au stationnement, sur la voirie et dans les parcs souterrains. La contribution financière prévue à l'article 4.4 du contrat commun vise à préserver en partie cet équilibre économique lorsque les recettes réelles s'avèrent d'un montant inférieur à celui des recettes initialement envisagées. Il résulte de l'instruction que les investissements prévus et les charges d'exploitation s'établissent à un montant total de 32 969 000 euros hors taxes. Il n'est pas contesté que les recettes réelles sont inférieures aux recettes prévisionnelles depuis 2005, ce qui a pour effet de compromettre la viabilité économique des contrats. Dans ces conditions, eu égard en outre au bénéfice raisonnable que peut espérer la société Q-Park France de ses activités, la commune de Béthune, qui se borne à soutenir sur ce point que le montant total des contributions versées en application de l'article 4.4 est supérieur à celui des investissements, n'établit pas que la compensation dépasserait ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes ainsi que d'un bénéfice raisonnable.
20. La commune de Béthune ne conteste pas que la contribution en litige répond à la quatrième condition posée par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt du 24 juillet 2003. Dans ces conditions, il résulte de ce qui précède que l'ensemble des critères prévus par cet arrêt doivent être regardés comme satisfaits, de telle sorte que la contribution prévue à l'article 4.4 du contrat commun n'a pas le caractère d'une aide d'Etat.
Sur la demande d'expertise :
21. La commune de Béthune demande à la cour d'ordonner une expertise financière portant sur les conditions de passation et d'exécution des contrats, afin de déterminer les différents flux financiers intervenant entre les cocontractants, leurs déséquilibres, et la durée de l'amortissement des investissements réalisés pour chacun des trois contrats. Toutefois, il résulte de ce qui précède que la cour est en mesure de statuer sur les moyens de la commune au vu de l'ensemble des éléments du dossier, incluant notamment le rapport du cabinet Gaudino du 22 mars 2011 qui, contrairement à ce qui est soutenu, n'a pas été écarté des débats par le tribunal administratif de Lille, et le rapport d'observations de la chambre régionale des comptes du 6 juin 2012. Dans ces conditions, eu égard à l'argumentaire exposé par la commune à l'appui de ses moyens, à la contestation de la société défenderesse et aux pièces versées à l'instance, une mesure d'expertise apparaît inutile.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Béthune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Q-Park France, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont la commune de Béthune demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Béthune une somme de 3 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Béthune est rejetée.
Article 2 : La commune de Béthune versera une somme de 3 000 euros à la
société Q-Park France en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Béthune et à la
société Q-Park France.
Délibéré après l'audience publique du 19 décembre 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur, assurant la présidence de la formation du jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Dominique Bureau, première conseillère,
- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 janvier 2024.
L'assesseure la plus ancienne,
Signé : D. BureauLe président de la formation de jugement,
Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière
N. Roméro
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N° 22DA01936
