| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 26 avril 2019, 18MA01673

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... E...a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler, l'arrêté du 29 mars 2016 par lequel le maire de la commune d'Antibes (Alpes-Maritimes) lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un mois et, d'autre part, de condamner la commune d'Antibes à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices.

Par un jugement n° 1602751 du 16 février 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 16 avril 2018, M. E..., représenté par Me A..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 16 février 2018 ;

2°) d'annuler l'arrêter du 29 mars 2016 du maire d'Antibes ;

3°) de condamner la commune d'Antibes à lui verser une somme de 1 622 euros correspondant au traitement dont il a été privé du fait de son exclusion temporaire de fonctions et la somme de 28 000 euros en réparation des autres préjudices qu'il a subis ;

4°) d'enjoindre à la commune d'Antibes de le rétablir dans ses droits à l'avancement et à la retraite et d'effacer l'inscription de la sanction illégale de son dossier administratif ;

5°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la sanction n'a pas été précédée d'un entretien préalable ;

- le conseil de discipline a refusé, en violation des droits de la défense, le renvoi de son affaire à une séance ultérieure ;

- les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;

- ces faits ne caractérisent pas un refus d'obéissance ni une obstruction au pouvoir de contrôle de l'administration ;

- le maire d'Antibes ne pouvait, en vertu du principe " non bis in idem ", le sanctionner deux fois à raison des mêmes faits ;

- la sanction prononcée à son encontre est trop lourde au regard de celle infligée à ses collègues et constitue une différence de traitement injustifiée ;

- l'illégalité fautive qui entache l'arrêté en litige est constitutive d'une faute lui occasionnant différents préjudices dont il est fondé à demander réparation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2018, la commune d'Antibes, représentée par la SELARL Plenot-Suares-Blanco-Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. E... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en l'absence de demande préalable les conclusions indemnitaires présentées par le requérant sont irrecevables ;

- les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

M. E... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle par une décision du 20 juin 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la Cour a désigné M. Georges Guidal, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guidal,

- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,

- et les observations de Me A..., représentant M. E..., et de Me B..., représentant la commune d'Antibes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 29 mars 2016, le maire de la commune d'Antibes a prononcé, après un avis favorable du conseil de discipline, une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un mois à l'encontre de M. E..., adjoint technique de 2ème classe, affecté au service " Mer et littoral ". Par un jugement du 16 février 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de M. E... tendant, d'une part, à l'annulation de cet arrêté et, d'autre part, à la condamnation de la commune d'Antibes à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices résultant de cet arrêté. M. E... relève appel de ce jugement et porte devant la Cour ses prétentions indemnitaires à la somme de 29 622 euros, correspondant à hauteur de 1 622 euros au traitement dont il a été privé du fait de son exclusion temporaire de fonctions et de 28 000 euros à la réparation des autres préjudices qu'il a subis.

Sur la légalité de l'arrêté du 29 mars 2016 :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline (...) ". Selon l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense (...)". Aux termes de l'article 6 du même décret : " Le fonctionnaire poursuivi (...) peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix ". Enfin, l'article 8 de ce décret dispose que : " Le report de l'affaire peut être demandé par le fonctionnaire poursuivi ou par l'autorité territoriale : il est décidé à la majorité des membres présents (...) ".

3. Le respect des droits de la défense du fonctionnaire poursuivi est garanti par la procédure prévue par le décret susvisé du 18 septembre 1989, laquelle, supposant l'avis du conseil de discipline, se substitue à toute autre exigence, et notamment à celle de l'entretien préalable. Par suite, la circonstance que M. E... n'aurait pas été mis à même de se rendre à tel entretien au motif que la convocation lui aurait été adressée pendant sa période de congé ou que d'autres agents faisant l'objet de poursuite à raison de faits analogues auraient été entendus est sans influence sur la légalité de la sanction prononcée après avis du conseil de discipline.

4. M. E... a été régulièrement convoqué à la séance du conseil de discipline qui s'est tenu le 19 janvier 2016. S'il a été victime d'une chute dans un escalier le 12 janvier 2016 ayant entraîné une période d'incapacité temporaire totale de huit jours, cette circonstance ne le soustrayait pas aux obligations incombant à tout fonctionnaire en activité, ni ne faisait obstacle à la poursuite de la procédure dont il était l'objet. S'il fait valoir qu'en raison de son état de santé, il n'était pas en état de se présenter devant le conseil de discipline, il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la réunion du 19 janvier 2016 qu'il était présent à cette séance et qu'il a pu présenter toutes les observations qu'il jugeait utiles à sa défense. En revanche, il ne ressort d'aucune de ces mêmes pièces qu'il aurait demandé qu'une autre date soit fixée pour comparaître, soit personnellement soit accompagné de son conseil. Dans ces conditions, M. E... n'est pas fondé à soutenir que la sanction dont il a été l'objet est intervenue en violation des droits de la défense.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. L'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale répartit les sanctions disciplinaires en quatre groupes, dont le troisième comprend les sanctions de rétrogradation et d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans.

6. Il ressort des pièces du dossier que la commune d'Antibes a décidé de réorganiser à compter du 1er juin 2015 son service " Mer et littoral " chargé notamment du maintien de la propreté des plages concédées à la commune. Elle a ainsi imposé un point de regroupement aux agents du service en début et fin de mission, respectivement à 5 heures le matin et à midi en période estivale, afin de vérifier leur présence, de les informer des missions du jour, de contrôler la réalité du service fait par les intéressés et de recueillir au besoin leurs observations, le départ des agents par binôme vers leur lieu de travail s'effectuant à partir de ce point de ralliement avec un véhicule affecté pour le transport du matériel.

7. La sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'un mois prononcée à l'encontre de M. E... a été motivée par le fait que l'intéressé, en poste au service " Mer et littoral ", avait fait preuve depuis cette réorganisation du service, de retards ou d'absences récurrents au moment de l'embauche du matin, notamment les 2, 19, 24, 26, 31 août et les 6, 10, 21, septembre 2015 ainsi que lors de la fin du service du soir, notamment les 1, 2, 3, 14, 17, 20, 24, 25, 26, 31 août et les 2, 3, 4, 8, 10, 20 septembre 2015 et que son comportement, malgré les mises en garde, constituait un refus d'exécution des ordres reçus, portant atteinte au bon fonctionnement du service ainsi qu'une entrave au projet de réorganisation mis en oeuvre.

8. Si M. E... conteste ses absences aux dates susmentionnées, il ressort tant des indications figurant dans le rapport adressé au conseil de discipline que des débats devant celui-ci, que l'intéressé était régulièrement absent des points de regroupement tant à l'embauche qu'à la fin du service nonobstant les rappels à l'ordre et les mises en garde de sa hiérarchie, ne permettant pas à celle-ci de s'assurer du respect des horaires et de la bonne exécution de ses missions, ainsi que de lui transmettre les instructions nécessaires à leur accomplissement. Au demeurant, l'intéressé reconnaissait lui-même dans un courrier du 7 janvier 2016 adressé au président du conseil de discipline ne pas toujours aller au point de regroupement mais se rendre directement sur son poste de travail pour contrôler la plage, permettre au saisonnier de prendre ses fonctions et, au besoin, aider celui-ci à nettoyer cette plage. Ces absences sont également corroborées par le message adressé le 18 septembre 2015 par le responsable du service au directeur général adjoint indiquant qu'à cette date huit agents, dont M. E..., ne respectaient pas les conditions d'embauche/débauche fixées par la note du juin 2015. Si l'intéressé se prévaut d'un message du 24 novembre de son chef d'unité indiquant qu'aucun agent n'avait été absent de son lieu de travail sans justification, celui-ci reconnaissait également dans ce même message " que le nouveau fonctionnement préconisé n'avait pas été compris et appliqué dans l'immédiat " par les agents de son unité. Si le requérant fait enfin valoir qu'il était en formation les 6, 8, 10 et 21 septembre 2015, situation connue de son employeur justifiant son absence soit à l'embauche soit à la fin du service les jours considérés, cette circonstance n'est pas de nature à justifier son absence aux autres dates susmentionnées. La circonstance que l'administration n'a pas pratiqué de retenues sur salaire ne saurait à elle seule remettre en cause la réalité des absences constatées au point de regroupement. Ainsi, en estimant que M. E... avait fait preuve de retards ou d'absences récurrents au moment de l'embauche du matin, ainsi que lors de la fin du service du soir, le maire d'Antibes ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts.

9. La circonstance qu'invoque le requérant tenant à son investissement dans l'accomplissement de ses missions, y compris ses missions secondaires, n'est pas de nature à justifier son refus répété de se conformer aux règles d'organisation du service telles qu'elles ont été définies dans une note du 5 juin 2015 et de rejoindre le point de regroupement fixé tant à l'embauche qu'à la fin du service. M. E... a ainsi fait preuve à l'égard de sa hiérarchie d'un refus d'obéissance caractérisé, malgré l'avertissement écrit qui lui a été fait le 23 juin 2015 de respecter ses obligations professionnelles. Ce refus a porté atteinte au bon fonctionnement des services techniques de la mairie en rendant aléatoire la transmission par sa hiérarchie des consignes qui lui étaient destinées et plus difficile la vérification de sa présence et le contrôle de ses missions. En estimant que ces faits, pour lesquels M. E... a reçu, outre un avertissement écrit, plusieurs avertissements oraux restés sans effet, étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire, le maire de la commune d'Antibes ne les a pas inexactement qualifiés.

10. Il ressort des pièces du dossier que la lettre adressée le 2 octobre 2015 à M. E... par le responsable du service " Mer et littoral " se bornait à rappeler à l'intéressé que des manquements à ses obligations professionnelles avaient été constatés au cours des mois d'août et septembre 2015 et l'invitait à se présenter à un entretien afin de fournir toutes explications utiles sur son comportement. Ce courrier, qui se borne à convoquer M. E... à un entretien, ne lui inflige aucune sanction disciplinaire. Ainsi le requérant ne saurait soutenir qu'il aurait été sanctionné plusieurs fois à raison des mêmes faits, en méconnaissance du principe non bis in idem.

11. La circonstance que trois des collègues de M. E... ayant commis des faits analogues n'auraient pas été sanctionnés avec la même sévérité est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. Si comme il a été dit au point 8, l'intéressé justifie avoir été en formation les 6, 8, 10 et 21 septembre 2015 et donc de son absence les jours considérés, il résulte de l'instruction que le maire de la commune d'Antibes aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ses absences aux points de regroupement aux autres dates. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en prononçant à l'endroit de l'intéressé une exclusion temporaire de fonctions d'un mois à raison de ces faits, le maire de la commune d'Antibes aurait pris à son encontre une sanction disproportionnée.

12. Il résulte de ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 mars 2016 du maire de la commune d'Antibes.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. Le présent arrêt ne retient pas d'illégalité, à l'encontre de l'arrêté en litige, susceptible d'engager la responsabilité de la commune d'Antibes. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions de M. E... à fin d'indemnisation du préjudice subi du fait de cet arrêté ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

14. Une décision juridictionnelle de rejet n'appelle aucune mesure d'exécution. Le présent arrêt par lequel la Cour rejette les demandes de M. E... revêt, à l'exception des dispositions par lesquelles il met à la charge de certaines parties les sommes demandées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le caractère d'une décision de rejet. Il n'appelle donc aucune mesure d'exécution portant sur la situation administrative de l'intéressé. Par suite, les conclusions de M. E... tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune d'Antibes de le rétablir dans ses droits à l'avancement et à la retraite ainsi que d'effacer l'inscription de la sanction illégale de son dossier administratif doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. E..., au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... une somme de 1 000 euros à verser à la commune d'Antibes au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.

Article 2 : M. E... versera à la commune d'Antibes une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... E...et à la commune d'Antibes.

Délibéré après l'audience du 12 avril 2019, où siégeaient :

- M. Guidal, président assesseur, président de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- Mme D..., première conseillère.

- M. Coutier, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 26 avril 2019.

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N° 18MA01673

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