| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 29 décembre 2017, 16NT01114

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... E...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 9 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Saint-Melaine-sur-Aubance a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1401918 du 11 février 2016, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 1er avril 2016 et le 6 octobre 2016, M.E..., représenté par MeC..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 février 2016 ;

2°) d'annuler la délibération contestée dans son intégralité ou, à défaut, en tant qu'elle classe les parcelles dont il est propriétaire en zone naturelle ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance une somme de 7 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il n'a pas été fait droit à sa demande de report de l'audience alors que la présence de l'avocat à l'audience est particulièrement utile afin de pouvoir, le cas échéant, adresser une note en délibéré ;

- le mémoire qu'il a adressé à la juridiction le 6 janvier 2016 n'a été enregistré au greffe du tribunal qu'après la clôture de l'instruction ;

- c'est à tort que les premiers juges se sont abstenus, en dépit de ses sollicitations, de demander à la commune la production du dossier complet du plan local d'urbanisme ;

- le classement de ses parcelles en zone naturelle a été incompétemment décidé, de manière prématurée et arbitraire, avant même le dépôt du rapport du commissaire-enquêteur, comme en atteste la lettre du 24 mai 2013 que lui a adressée l'adjointe au maire ;

- il n'est pas établi que les conseillers municipaux aient reçu une note explicative de synthèse avant la réunion du conseil municipal ;

- en présentant, lors de la séance du conseil municipal du 7 décembre 2009, l'objet de la procédure comme une révision du plan local d'urbanisme alors que compte tenu de l'annulation du précédent plan local d'urbanisme, il ne pouvait s'agir que de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, la commune a entaché la procédure d'irrégularité ;

- le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, prévu à l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, a eu lieu concomitamment à la prétendue mise en révision du plan alors que, ne s'agissant pas d'une révision, un délai de deux mois devait être respecté ; l'existence même de ce débat n'est pas établie ;

- la commune n'apporte la preuve, ni de l'existence d'une délibération conforme aux prévisions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ni de l'accomplissement des modalités de concertations prévues ;

- les modalités de concertation définies ne sont pas suffisantes ;

- le commissaire enquêteur s'est abstenu d'émettre un avis personnel motivé ;

- le plan local d'urbanisme, qui classe ses parcelles en zone naturelle alors qu'elles sont enclavées dans des zones construites et ne présentent aucune richesse naturelle spécifique, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; la seule circonstance qu'elles se situeraient en dehors de l'espace urbanisé étant inopérante s'agissant d'une zone non bâtie ;

- le schéma de cohérence territoriale encourage un développement de l'urbanisation organisé autour des centres existants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2016, la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est inopérant dès lors que sa population est inférieure à 3 500 habitants ;

- les autres moyens soulevés par M. E...ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bougrine,

- les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant M.E..., et de MeB..., représentant la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance.

Une note en délibéré présentée pour M. E...a été enregistrée le 18 décembre 2017.

1. Considérant que, par une délibération du 6 février 2006, le conseil municipal de Saint-Melaine-sur-Aubance a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; qu'à la suite de l'annulation de cette délibération, prononcée le 14 octobre 2008 par le tribunal administratif de Nantes, le conseil municipal a, par une délibération du 7 décembre 2009, prescrit la " révision " de son plan local d'urbanisme ; que celui-ci a été approuvé par une délibération du 9 décembre 2013 ; que M. E...a demandé au tribunal administratif de Nantes l'annulation de cette délibération du 9 décembre 2013 ; qu'il relève appel du jugement du 11 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, que le juge, auquel il incombe de veiller à la bonne administration de la justice, n'a aucune obligation, hormis le cas où des motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire l'imposeraient, de faire droit à une demande de report de l'audience formulée par une partie ;

3. Considérant que si M. E...soutient que son avocat a, le 28 décembre 2015, adressé au tribunal un courrier l'informant de ce qu'il était dans l'impossibilité de le représenter lors de l'audience fixée au 14 janvier 2016 dont il sollicitait, pour cette raison, le report, ces circonstances ne constituent pas un motif exceptionnel tiré des exigences du débat contradictoire qui aurait imposé au tribunal de faire droit à la demande de report de l'audience ;

4. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'un mémoire produit pour M. E...a été enregistré au greffe du tribunal le 11 janvier 2016, soit postérieurement à la clôture de l'instruction intervenue la veille ; qu'en se bornant à faire valoir, sans d'ailleurs l'établir, que ce mémoire avait été envoyé le 6 janvier 2016, le requérant ne démontre pas qu'il serait parvenu à la juridiction antérieurement à la date d'enregistrement apposée par le greffe ;

Sur la légalité de la délibération du 9 décembre 2013 :

5. Considérant, en premier lieu, que la délibération du 7 décembre 2009 prescrivant l'engagement de la procédure à l'issue de laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme en litige vise l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur et indique que la délibération du 6 février 2006 approuvant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune " a eu pour conséquence de rendre applicable le document d'urbanisme antérieur qui est le Plan d'Occupation des Sols tel qu'il était à la date du 6 février 2006 " ; que si le terme de " révision " du plan local d'urbanisme est employé à plusieurs reprises en lieu et place du terme " élaboration ", cette seule circonstance n'a pas été de nature à vicier la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme contesté ;

6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2 est notifiée au préfet (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 300-2 de ce code, dans sa version applicable au litige : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; qu'ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé;

7. Considérant que, d'une part, il ressort de la copie de l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal ainsi que de celle du compte-rendu de la réunion du conseil municipal du 7 décembre 2009, produites par la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance et dont l'absence de conformité aux originaux n'est nullement établie, que lors de la séance du 7 décembre 2009, le conseil municipal a prescrit l'engagement d'une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme et décidé d'organiser une concertation dont il a précisé les modalités ; que, d'autre part, et alors que le conseil municipal a, dans sa délibération du 25 mars 2013, tiré le bilan de cette concertation, M. E...n'apporte aucun élément de nature à mettre en doute le déroulement de celle-ci selon les modalités ainsi définies ; qu'enfin, le requérant ne peut utilement soutenir, à l'encontre de la délibération contestée, que les modalités définies par cette délibération du 7 décembre 2009 ne sont pas suffisantes pour permettre la concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme. " ;

9. Considérant qu'il ressort de l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal relatif à la séance du 16 janvier 2012 qu'à la suite de la présentation, par l'adjointe au maire chargée de l'urbanisme, du projet d'aménagement et de développement durables, un débat s'est engagé et a notamment porté sur les objectifs du schéma de cohérence territoriale, la préservation des espaces boisés et les moyens envisagés pour le traitement des " dents creuses " ; que le compte-rendu de la réunion du conseil municipal du 3 décembre 2012 fait état de ce débat et indique qu'une discussion a eu lieu au cours de cette séance, consécutivement à la présentation des orientations issues des échanges réalisés au sein d'une commission de travail ; que l'effectivité du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, lequel est intervenu plus de deux mois avant l'examen, au cours de la séance du conseil municipal du 25 mars 2013, du projet de plan local d'urbanisme, doit ainsi être regardée comme établie ; que, dès lors, M. E...n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme aurait été méconnues ;

10. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme (...) " ; que, par un courrier du 24 mai 2013, l'adjointe au maire chargée de l'urbanisme, a indiqué à M.E..., en réponse à une demande de ce dernier tendant à ce que ses parcelles soient classées dans une zone constructible, que le conseil municipal, réuni le 25 mars 2013 pour dresser le bilan de la concertation et examiner le projet de plan local d'urbanisme, avait " classé ses parcelles en zone N en raison du principe affiché au Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) de non extension de l'enveloppe urbaine des hameaux " ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, ce courrier, qui précise que " toutes nouvelles demandes ou remarques pourront être formulées lors de l'enquête publique ", ne constitue pas une décision prématurée procédant au zonage définitif du territoire de la commune mais se borne à informer l'intéressé du contenu du projet de plan local d'urbanisme, arrêté conformément aux dispositions précitées de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, par le conseil municipal dans sa délibération du 25 mars 2013 ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles du requérant aurait été décidé, de manière arbitraire, par une autorité incompétente, avant le terme de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme doit être écarté ;

11. Considérant, en cinquième lieu, qu'en application de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, le projet de plan local d'urbanisme est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ; que l'article R. 123-19 de ce code dispose : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur doit donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens ;

12. Considérant que le rapport déposé par le commissaire enquêteur le 16 novembre 2013 ainsi que les conclusions du même jour par lesquelles il a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme en l'assortissant de quatre recommandations, font état du déroulement de l'enquête et exposent les intérêts et limites que présentait selon lui le projet ; que le commissaire enquêteur a motivé de manière circonstanciée son avis favorable après avoir examiné la pertinence des choix des auteurs du plan local d'urbanisme, notamment en ce qui concerne l'extension de l'urbanisation des hameaux de la commune et l'activité agricole, et en donnant ainsi un avis personnel ; qu'il ressort, par ailleurs, du rapport que le commissaire enquêteur a examiné les observations formulées par le public et s'est prononcé, par un avis personnel et motivé, sur les éventuelles suites à y donner ; qu'en ce qui concerne les observations émises par M. E... au cours de l'enquête publique, le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à toutes les observations formulées durant l'enquête, a relevé la situation des parcelles de l'intéressé en dehors de l'entité bâtie d'un hameau ainsi que l'existence sur l'une d'entre elles d'une mare, et a rappelé le principe d'interdiction d'extension de l'urbanisation dans les hameaux et l'objectif de préservation des espaces naturels ou agricoles affichés tant par le schéma de cohérence territoriale " Pays Loire Angers " que par le projet de plan local d'urbanisme ; que si la réponse du commissaire enquêteur reprend en partie les termes de la lettre du 24 mai 2013 que lui avait adressée l'adjointe au maire, il n'en résulte pas pour autant que le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur ne traduiraient pas les appréciations propres de ce dernier ; que, dès lors, M. E...n'est pas fondé à soutenir que le commissaire enquêteur aurait manqué à son obligation d'émettre un avis personnel ;

13. Considérant que M. E...soutient que le classement de ses parcelles en zone naturelle est incompatible avec l'orientation du schéma de cohérence territoriale selon laquelle le développement de l'urbanisation doit être favorisé dans et autour des " centralités " ; qu'il ressort, toutefois, du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du " Pays Loire Angers ", approuvé le 21 novembre 2011, que doivent être regardées comme des " centralités ", les centres-villes ou centres-bourgs ainsi que les secteurs présentant des caractéristiques comparables, à savoir une part significative des habitants et l'existence de commerces, services et équipements ; que les parcelles de M.E..., séparées du bourg par une distance de plus d'un kilomètre, jouxtent, au sud et à l'est, le hameau de la Mare Biotte ; que si M. E...se prévaut de la proximité de " lotissements déjà bâtis " et de la circonstance que ses parcelles seraient viabilisées, il n'établit ni même n'allègue que le secteur accueillerait, outre des habitations en nombre important, des commerces et services de nature à lui conférer le caractère d'une " centralité " au sens du schéma de cohérence territoriale ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles du requérant en zone naturelle est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale ne peut qu'être écarté ;

14. Considérant, en dernier lieu, qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de définir, en conséquence, les zones urbaines, normalement constructibles, et le zones dites naturelles dans lesquelles la construction peut être limitée ou interdite ; que s'il résulte de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, que le classement en zone naturelle peut concerner des zones à protéger en raison, de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment, du point de vue esthétique, écologique ou historique, un tel classement peut, en vertu du même article, également résulter du caractère d'espaces naturels du secteur considéré ; que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan local d'urbanisme lorsqu'ils classent en zone naturelle un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou est entachée d'erreur manifeste ;

15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que les auteurs de ce plan, se plaçant dans le cadre de l'orientation générale définie par le schéma de cohérence territoriale " Pays Loire Angers " mentionnée au point n° 13 du présent arrêt, ont souhaité mettre un terme à l'urbanisation dispersée de la commune en limitant le développement de sept hameaux anciens, dont celui de la Mare Biotte, lesquels avaient connu une " extension fulgurante " ayant contribué à une " perte d'identité " de ces hameaux et à un " sentiment de mitage de l'ensemble du territoire " ; qu'ils ont également entendu sauvegarder " la qualité paysagère en préservant les coupures d'urbanisation " ;

16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des plans produits, que les parcelles de M.E..., qui sont éloignées du centre-bourg de Saint-Melaine-sur-Aubance et se rattachent au hameau de la Mare Biotte, s'étendent sur plus de deux hectares et sont vierges de toute construction, sont bordées au sud et, de l'autre côté d'un chemin à l'est, de terrains faiblement bâtis, et jouxtent également au nord et à l'ouest de vastes terrains à l'état naturel ; qu'elles doivent ainsi être regardées comme constituant une coupure d'urbanisation et non, contrairement à ce que soutient le requérant, comme des parcelles " enclavées " au sein de lotissements bâtis ; qu'il résulte des termes mêmes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur que le classement en zone naturelle peut concerner des zones desservies par des équipements publics ; qu'il ressort du constat d'huissier produit par M. E... que ces parcelles, d'ailleurs classées en zone naturelle par le précédent document d'urbanisme, accueillent un " trou d'eau où les bovins peuvent s'abreuver " et que les photographies jointes à ce constat montrent un paysage naturel ; que, dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 123-8, classer les parcelles de M . E...en zone naturelle à raison de leur caractère d'espace naturel, alors même qu'elles ne présentent pas d'intérêt écologique particulier ;

17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que M. E...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du requérant le versement de la somme de 1 500 euros que la commune demande au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. E...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié aux héritiers de M. D...E...et à la commune de Saint-Melaine-sur-Aubance.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président,

- M.L'hirondel, premier conseiller,

- Mme Bougrine, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 décembre 2017.

Le rapporteur,

K. BOUGRINE

Le président,

S. DEGOMMIERLe greffier,

K. BOURON

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 16NT01114