Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 31 mars 2014 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de la Loire aval dans l'agglomération nantaise.
Par un jugement n° 1404754 du 26 mai 2016, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 26 juillet 2016 et 13 novembre 2017, l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44, représentée par MeB..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 26 mai 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 31 mars 2014, au besoin en ordonnant au préalable, aux frais avancés de l'Etat, une expertise judiciaire pour analyser les éléments techniques de ce dossier ;
3°) de lui allouer la somme de 1 500 euros au titre des frais de première instance et de 2 000 euros au titre des frais exposés en appel sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le périmètre du plan de prévention des risques d'inondation litigieux est incohérent en ce qu'il ne recouvre pas la totalité du territoire du plan des surfaces submersibles (PSS) de la Vallée de la Loire dans les départements de la Loire-Atlantique et du Maine-et-Loire ;
- l'arrêté prescrivant la révision du plan ne justifie pas précisément le périmètre d'études retenu, contrairement à ce que prévoient les dispositions combinées des articles L. 562-6 et L. 562-4-1 du code de l'environnement ;
- les modalités de concertation définies par l'arrêté du 5 juillet 2007 étaient insuffisantes et n'ont pas été respectées, et ce en méconnaissance des dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-2 du code de l'environnement ; ces irrégularités ont exercé une influence sur le sens de la décision prise et ont privé le public d'une garantie ;
- les dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-7 du code de l'environnement ont été méconnues dès lors que tous les maires et conseils municipaux n'ont pas émis d'avis sur le projet et que par ailleurs les associations syndicales de marais n'ont pas été consultées ;
- le plan de prévention des risques d'inondation n'a pas été adopté dans le délai de trois ans suivant l'arrêté prescrivant sa révision, contrairement à ce que prévoit l'article R. 562-2 du code de l'environnement ;
- la délimitation du zonage retenu, qui est fondée sur le modèle hydraulique incertain et non conforme aux réalités, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, a été motivé par des choix purement urbanistiques tenant compte des projets en cours d'élaboration notamment sur l'Ile de Nantes, et méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2017, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 ;
- loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- le décret n° 58-1083 du 6 novembre 1958 portant approbation des plans des surfaces submersibles de la vallée de la Loire dans les départements de la Loire-Atlantique et de Maine-et-Loire ;
- le décret n° 58-1084 du 6 novembre 1958 portant règlement d'administration publique pour la détermination des dispositions techniques applicables dans les parties submersibles de la vallée de la Loire dans les départements de la Loire-Atlantique et de Maine-et-Loire ;
- le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 modifié ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gélard,
- les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., représentant l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44.
1. Considérant que par un arrêté du 5 juillet 2007, le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, a prescrit la révision du plan des surfaces submersibles (PSS) de la Vallée de la Loire dans les départements de la Loire-Atlantique et du Maine-et-Loire, pour sa partie concernant les communes de Saint-Sébastien-sur-Loire, Nantes, Rezé, Bouguenais, Saint-Herblain, La Montagne, Indre, Saint-Jean-de-Boiseau, Couëron et Le Pellerin ; que le projet a été soumis à enquête publique du 1er octobre au 5 novembre 2013 ; que par un arrêté du 31 mars 2014, le préfet a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de la Loire aval dans l'agglomération nantaise, se substituant au plan des surfaces submersibles pour les communes précitées ; que l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; qu'elle relève appel du jugement du 26 mai 2016 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande ;
Sur la légalité externe :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 562-6 du code de l'environnement : " Les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles approuvés en application du I de l'article 5 de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles valent plan de prévention des risques naturels prévisibles. Il en est de même des plans de surfaces submersibles établis en application des articles 48 à 54 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, des périmètres de risques institués en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, ainsi que des plans de zones sensibles aux incendies de forêt établis en application de l'article 21 de la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l'agriculture et la forêt. Leur modification ou leur révision est soumise aux dispositions du présent chapitre. / Les plans ou périmètres visés à l'alinéa précédent en cours d'élaboration au 2 février 1995 sont considérés comme des projets de plans de prévention des risques naturels, sans qu'il soit besoin de procéder aux consultations ou enquêtes publiques déjà organisées en application des procédures antérieures propres à ces documents. " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 5 octobre 1995 modifié dans sa rédaction alors en vigueur : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte ; il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. / L'arrêté est notifié aux maires des commune/ ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan. Cet arrêté est en outre affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges de ces établissements publics et publié au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département. Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département. " ; que selon l'article 8 du même texte : " Un plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être modifié selon la procédure décrite aux articles 1er à 7 ci-dessus. Toutefois, lorsque la modification n'est que partielle, les consultations et l'enquête publique mentionnées à l'article 7 ne sont effectuées que dans les communes sur le territoire desquelles les modifications proposées seront applicables (...) " ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des motifs de l'arrêté du 5 juillet 2007, que les études conduites dans le cadre de l'élaboration de l'atlas des zones inondables (AZI) de la vallée de la Loire compris entre les communes de Saint-Sébastien-sur-Loire et Le Pellerin en rive gauche et celles de Nantes et Saint-Etienne-de-Montluc en rive droite, notifié aux 11 communes concernées le 19 janvier 2007, ont permis de confirmer les risques potentiels d'inondation sur les communes de Saint-Sébastien-sur-Loire, Nantes, Rezé, Bouguenais, Saint-Jean-de-Boiseau La Montagne, Le Pellerin, Saint-Herblain, Indre et de Couëron mais pas sur le territoire de la commune de Saint-Etienne de Montluc, dont une petite partie seulement jouxte la Loire ; que le périmètre retenu pour le plan de prévention des risques d'inondation litigieux concerne les 10 communes sur le territoire desquelles le risque d'inondation a été identifié ; que si l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 conteste par ailleurs le fait que certaines parties des communes concernées, notamment au Pellerin, seraient exclues du périmètre de ce plan, le ministre chargé de l'environnement, soutient sans être réellement contredit, que la limite du secteur d'études s'explique par la nature du risque et le fait qu'en dehors du périmètre retenu, le risque devient marginal ; que l'association requérante, qui ne peut utilement invoquer le principe d'égalité devant la loi qui impose seulement de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, n'apporte aucun élément de nature à démontrer que le choix de ce périmètre, qui est nécessairement réduit par rapport à celui défini en 1958 lors de l'approbation des plans des surfaces submersibles de la vallée de la Loire dans les départements de la Loire-Atlantique et de Maine-et-Loire, serait insuffisamment justifié ou incohérent ;
4. Considérant, par ailleurs, que l'association requérante n'est pas fondée à invoquer le bénéfice des dispositions de l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement, issu de la loi susvisée du 12 juillet 2010, soit à une date postérieure à l'arrêté du 5 juillet 2007, et qui au demeurant prévoit expressément la possibilité de procéder à une révision partielle des plans de prévention des risques naturels prévisibles, parmi lesquels figurent les plans de prévention des risques d'inondation, faculté qui était déjà prévue par l'article 8 du décret susvisé du 5 octobre 1995 en vigueur à la date du 5 juillet 2007 ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. " ;
6. Considérant, d'une part, que l'arrêté précité du 5 juillet 2007 prévoit en son article 3 que " (...) sont associés à l'élaboration de ce projet de révision du plan de prévention du risque naturel prévisible d'inondation de la Loire précité : - les communes de Saint-Sébastien-sur-Loire, Nantes, Rezé, Bouguenais, Saint-Herblain, La Montagne, Indre, Saint-Jean-de-Boiseau, Couëron et Le Pellerin ; - la communauté urbaine de Nantes Métropole. " ;
7. Considérant que selon la note de présentation du plan de prévention des risques d'inondation, un comité de pilotage présidé par le préfet et associant les services de l'Etat, le président de Nantes Métropole, les maires des dix communes concernées, le groupement d'intérêt public (GIP) Loire-Estuaire, qui constituait une instance de débat et de décision, ainsi qu'un comité plus technique piloté par la direction départementale des territoires et de la mer et regroupant les mêmes partenaires, préparant les décisions, ont été mis en place et se sont réunis à de nombreuses reprises ; que selon ce même document, des réunions bilatérales ont été organisées au cours des mois de janvier et février 2013 avec chacune des 10 communes concernées ; que devant le tribunal administratif le préfet précisait en outre que le secrétaire général de la préfecture avait présidé trois réunions les 30 novembre 2007, 27 juin 2011 et le 3 avril 2013 avec l'ensemble des communes concernées, ayant notamment pour objet l'aléa de référence et le projet de règlement du plan de prévention des risques d'inondation ; que la circonstance que ces réunions ne sont pas visées dans l'arrêté litigieux, ni mentionnées dans le bilan de la concertation ou qu'elles n'auraient pas fait l'objet de procès-verbaux ne suffit pas à remettre en cause leur existence ;
8. Considérant, d'autre part, que l'article 4 de l'arrêté du 5 juillet 2007 dispose que " les modalités de la concertation (...) sont les suivantes : - une réunion d'information préalable de toutes les communes concernées sera organisée par les services de l'Etat ; - au moins une réunion par commune ou groupe de communes sera organisée pour partager les résultats de l'étude des enjeux et de leur vulnérabilité ; - au moins une réunion par commune ou groupe de communes sera organisée avant la finalisation du plan de prévention du risque naturel prévisible d'inondation ; - toutes ces informations seront mises en ligne sur un site internet des services de l'État. " ;
9. Considérant qu'eu égard aux dispositions précitées de l'article L. 562-3 du code de l'environnement et de l'article 2 du décret du 5 octobre 1995, les modalités de la concertation prévues pour la révision du plan litigieux sont suffisantes ; que l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 562-2 du code de l'environnement, entrées en vigueur à compter du 16 octobre 2007, postérieurement à l'arrêté du 5 juillet 2007 précité ; que par ailleurs, le bilan de la concertation précise que 3 réunions publiques d'information à destination des habitants se sont tenues à Couëron le 12 juin 2013, à Rezé le 19 juin 2013 et à Nantes le 2 juillet 2013 ; que la première réunion concernait les communes de la rive droite de la Loire, la deuxième, les communes de la rive gauche, tandis que la troisième complétait le dispositif pour la commune de Nantes, la plus peuplée ; que la réunion à Nantes s'est tenue dans une salle de conférence municipale de 412 places utilisée pour les spectacles scolaires et associatifs située dans le quartier des Hauts-Pavés Saint-Félix ; que la circonstance qu'elle ne se situerait pas dans un quartier directement soumis aux risques d'inondation ne peut être regardée comme ayant privé d'effet utile une telle réunion ; que les communes ont communiqué les dates de ces réunions dans les bulletins municipaux ; que si la réunion de Nantes a été annoncée dans un journal local le 18 juin au lieu du 2 juillet, il n'est pas établi que cette erreur, pour regrettable qu'elle soit, aurait été déterminante sur le nombre de participants, dès lors que cette erreur ne figurait pas sur le site internet de la commune de Nantes et que la réunion s'est tenue le 2 juillet 2013, soit à une date ultérieure à celle initialement annoncée par erreur ; que le bilan de la concertation rappelle également la création d'une page spécifique sur le portail internet des services de l'Etat et d'une boîte mail à destination de tous ; que des panneaux d'exposition ainsi qu'une plaquette de présentation du plan ont été installés et mis à la disposition du public dans le hall des mairies ; que la préfecture a organisé un point presse ayant donné lieu à plusieurs articles dans les journaux locaux ; que le bilan de la concertation fait enfin état de la tenue de 7 réunions bilatérales avec ERDF, le conservatoire des rives de Loire et de ses affluents, les gestionnaires des réseaux, une association de défense des riverains de la commune du Pellerin, le service départemental d'incendie et de secours et la chambre de commerce et d'industrie ; que dans ces conditions, l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 n'est pas fondée à soutenir que les modalités de concertation définies par l'arrêté du 5 juillet 2007 n'auraient pas été respectées, ni a fortiori que les manquements auraient privé le public d'une garantie ou exercé une influence sur le sens de la décision contestée ;
10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 562-7 du code de l'environnement : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. / Si le projet de plan contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions, ces dispositions sont soumises à l'avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales. Les services départementaux d'incendie et de secours intéressés sont consultés sur les mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets. / Si le projet de plan concerne des terrains agricoles ou forestiers, les dispositions relatives à ces terrains sont soumises à l'avis de la chambre d'agriculture et du centre national de la propriété forestière. / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. " ;
11. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le 5 juin 2013, le préfet de la Loire-Atlantique a soumis pour avis aux 10 communes concernées le projet de plan de prévention des risques d'inondation, validé le 2 avril 2013 par le comité de pilotage, en se référant expressément aux dispositions précitées de l'article R. 562-7 du code de l'environnement et en leur rappelant qu'en l'absence de réponse de leur part, leur avis serait réputé favorable ; que les communes de La Montagne, du Pellerin et de Saint-Sébastien-sur-Loire ont accusé réception de ce courrier le 7 juin 2013 ; que l'arrêté contesté vise " l'avis du conseil municipal de la commune du Pellerin en date du 2 septembre 2013 " et les " avis réputé(s) favorable(s) " des conseils municipaux de Saint-Sébastien-sur-Loire et de la Montagne ; que par suite, les conseils municipaux de ces trois communes doivent être regardés comme ayant émis un avis favorable au projet qui leur était soumis ;
12. Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce que soutient l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44, aucune disposition, pas même les stipulations de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du conseil du 23 octobre 2007 dont elle se prévaut, en vertu desquelles " Les États membres encouragent la participation active des parties concernées à l'élaboration, au réexamen et à la mise à jour des plans de gestion des risques d'inondation (...) " et qui a au demeurant été transposée en droit français par la loi susvisée du 12 juillet 2010, ne faisait obligation au préfet de recueillir l'avis des associations syndicales de marais, de l'union des syndicats des marais du Sud Loire ou des associations syndicales autorisées au stade de la concertation préalable, ou à celui de l'enquête publique, alors même que ces organismes seraient propriétaires ou gestionnaires d'ouvrages ou de biens situés dans le périmètre du futur plan de prévention des risques d'inondation ; qu'il était loisible en revanche à ces diverses associations de faire connaître leur observations sur le site internet des services de l'Etat dédié à cette procédure ou lors de l'enquête publique ; qu'enfin, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 5 juin 2013 le préfet a consulté la chambre d'agriculture de Loire-Atlantique ;
13. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-17. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux. " ; que si en vertu de ces dispositions, les maires des communes concernés sont entendus par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, aucun texte, ni aucun principe général du droit, ne fait obstacle à ce qu'ils délèguent cette compétence à leurs adjoints ; que par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les adjoints aux maires des communes de Nantes, Saint-Herblain, Saint-Sébastien-sur-Loire et de Couëron, qui ont été entendus dans le cadre de l'enquête publique, auraient dû justifier d'une délégation des conseils municipaux ;
14. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 562-2 du code de l'environnement dans sa rédaction issue du décret n° 2011-765 du 28 juin 2011 : " (...) Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations. " ; que l'article 2 du même décret dispose toutefois que ces dispositions ne sont applicables qu'" aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l'établissement est prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du premier mois suivant la publication du présent décret. ", soit postérieurement au 31 juillet 2011 ; que la révision du plan litigieux ayant été prescrite par un arrêté du 5 juillet 2007, l'association requérante ne peut donc utilement soutenir que ces dispositions auraient été méconnues ;
Sur la légalité interne :
15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...). II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) " ;
16. Considération, en premier lieu, qu'il est constant que la crue de 1910 constitue pour l'agglomération nantaise la référence des plus hautes eaux connues (PHEC) ; que l'atlas des zones inondables (AZI) de la vallée de la Loire de Saint-Sébastien-sur-Loire au Pellerin, qui a été notifié aux communes concernées le 19 janvier 2007, a été élaboré par les services de l'État sur la base de ces plus hautes eaux connues ; que ce document souligne toutefois que le comblement, d'une part, et le creusement, d'autre part, de plusieurs bras de la Loire ainsi que l'aménagement de l'estuaire ont eu un impact sur les conditions d'écoulement du fleuve en période de crue ; que par ailleurs, si l'article 12B -1 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne 2010-2015, qui a été approuvé par un arrêté du préfet coordonnateur de bassin du 18 novembre 2009 soit à une date ultérieure à la prescription du plan de prévention des risques d'inondation litigieux, prévoit que " les plans de prévention des risques d'inondation prescrits à compter de l'approbation du Sdage seront compatibles avec les orientations suivantes : (...) la crue de référence est définie par les plus hautes eaux connues (PEHC) dans la mesure où elles sont supérieures à une crue centennale sans tenir compte des modifications (topographie, système de protection...) apportées au val, il précise également que " pour les secteurs soumis à l'influence des marées, les cotes de référence devront intégrer l'effet de l'élévation prévisible du niveau de la mer, du vent, de la pression atmosphérique et des aménagements de navigation " ; qu'enfin, le GIP Loire Estuaire a constaté, d'une part, un abaissement du niveau de la Loire à l'étiage du fait de l'extraction de sable et des creusements réalisés pour faciliter la navigation et, d'autre part, une dégradation de l'estuaire de la Loire imposant sa restauration morphologique, notamment dans sa partie aval ; que compte tenu de ces éléments, une étude hydraulique a été confiée en 2008 au bureau d'étude Hydratec, qui a travaillé en liaison avec le GIP Loire Estuaire et les différents services de l'Etat ; que les résultats de cette étude, connus en octobre 2010, ont montré que les niveaux de la crue de 1910 ne seraient plus atteints sauf dans la partie plus aval de l'agglomération ; que dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les plus hautes eaux connues auraient dû être retenues comme aléa de référence ;
17. Considérant, en deuxième lieu, que l'association requérante conteste le choix retenu dans le cadre du plan de prévention des risques d'inondation litigieux d'une élévation du niveau marin de un mètre ; qu'il n'est toutefois pas sérieusement contesté que l'agglomération nantaise n'est pas exposée au seul risque de submersions marines remontant l'estuaire mais peut également être confrontée aux risques d'inondations générées par des crues d'origine continentales ; que l'arrêté contesté a entendu tenir compte d'une possible concomitance de ces phénomènes ; que la commission d'enquête a ainsi estimé que " la prise en compte du scenario fort intégrant une élévation d'1 m du niveau de la mer en 100 ans est une décision pertinente, compte tenu de l'absence de référence historique de la concomitance d'une crue majeure de la Loire avec un épisode marin de type Xynthia " ; qu'au demeurant, la circulaire ministérielle du 7 avril 2010, rédigée à la suite de la tempête Xynthia, évalue l'élévation du niveau de la mer en 2110 à un mètre en raison du réchauffement climatique ; que, d'ailleurs, si la circulaire du 27 juillet 2011, relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux a préconisé de prendre en compte une élévation du niveau de la mer de 60 cm à une même échéance de 100 ans, elle a toutefois ajouté qu'il s'agissait d'une position de base qui pouvait en cas de besoin être affinée par des études plus précises permettant d'évaluer l'impact local du changement climatique ; que dès lors, en retenant une augmentation du niveau de la mer de un mètre, et quand bien même d'autres plans de prévention des risques d'inondation auraient retenu une hausse de 60 cm, l'arrêté litigieux n'a pas méconnu le principe d'égalité entre les citoyens ;
18. Considérant, en troisième lieu, que l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 soutient que le plan de prévention des risques d'inondation ne prend pas en compte, sur la partie aval de son périmètre, l'existence du cavalier digue de 15 km situé sur les communes du Pellerin et de Frossay ainsi que le canal de la Martinière qui constitue une protection de second rang, alors que la directive européenne n° 2007/60/CE du 23 octobre 2007 prévoit que l'évaluation du risque inondation comprend au moins l'efficacité des infrastructures artificielles existantes de protection contre les inondations ; que toutefois, il n'est pas sérieusement contesté qu'aucun ouvrage de protection d'une hauteur supérieure à celle de la crue de référence retenue dans le cadre de l'élaboration du plan litigieux n'a été recensé et que la digue du canal de la Martinière se situerait à un mètre sous les eaux en cas de crue de référence ; que par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;
19. Considérant, en quatrième lieu, que différents bureaux d'études indépendants sont intervenus dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation de l'agglomération nantaise contesté ; que les résultats de ces études ont permis, après validation par les services techniques de l'Etat, le centre d'études maritimes et fluviales, le groupement d'intérêt public Loire-Estuaire et les élus des 10 communes concernées, de définir une ligne d'eau correspondant à une élévation du niveau de la mer d'un mètre à l'horizon de 100 ans avec une restauration de la morphologie de la Loire ; que par croisement avec les données altimétriques issues d'un modèle numérique de terrain, les zones inondables ont ainsi été arrêtées ; que le règlement du plan de prévention des risques d'inondation a été établi en fonction de ces éléments et des contraintes des différentes zones retenues ; que si l'association requérante soutient que la délimitation de ces zones sur les communes de Nantes et de Rezé ne correspondrait pas à la réalité mais résulterait d'un choix purement urbanistique tenant compte des projets en cours d'élaboration notamment sur l'Ile de Nantes, elle n'apporte aucun élément suffisamment probant de nature à établir le manque d'objectivité de la méthode retenue ; que par suite, le détournement de pouvoir ainsi allégué par l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 ne peut qu'être écarté ;
20. Considérant qu'il résulte de ce tout ce qui vient d'être dit, que les moyens tirés de ce que l'arrêté contesté méconnaîtrait le principe d'égalité des citoyens et serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dans toutes leurs branches, ne peuvent qu'être écartés ;
21. Considérant, enfin, que le règlement du plan de prévention des risques d'inondation définit 8 zones différentes et plusieurs sous-zones, prenant en compte notamment leur degré d'urbanisation et les risques d'inondation qu'elles encourent ; que dans les zones ou sous-zones R, B, RUI B1, RUI R1 et RUBC B2, soumises à un aléa fort, ainsi que dans les zones r soumises à un aléa moyen ou faible, tous les projets nouveaux doivent prévoir " la construction ou l'aménagement d'accès de sécurité extérieurs (plates-formes, escaliers, passages hors d'eau, etc...) destinés à faciliter l'évacuation des personnes de façon autonome ou avec l'aide des secours ; " ; que la reconstruction de bâtiments existants détruits est possible à condition " - que tous les niveaux fonctionnels (...) soient situés au-dessus de la cote de l'aléa de référence " ; que pour les zones ou sous-zones R, B, RUI B1, RUI R1 et RUBC B2, l'extension limitée des constructions existantes à usage d'habitation est admise sous réserve notamment que " tous les niveaux habitables du projet soient situés au-dessus de la cote de l'aléa de référence, sauf impossibilité fonctionnelle à justifier (...) ; dans ce dernier cas, un espace refuge (...) doit être créé dans le cadre de l'extension en cause s'il n'existe pas préalablement au sein du logement à étendre ; " ; que l'extension des constructions existantes à usage d'habitation, des établissements recevant du public, et le changement de destination des bâtiments existants est possible dans les zones r sous réserve notamment que tous les niveaux habitables ou fonctionnels du projet soient situés " au-dessus de la cote de l'aléa de référence, sauf impossibilité fonctionnelle à justifier (...)" ; que dans les zones ou sous-zones b, be, zone RUI b1, RUBC b2, les constructions nouvelles à usage d'habitation individuelle ou collective, d'hébergement hôtelier, sont possibles à condition de situer tous les niveaux habitables ou fonctionnels au-dessus de la cote de l'aléa de référence ; que les aires d'accueil des gens du voyage nouvelles sont possibles sous réserve que les planchers des équipements et infrastructures associés soient situés " au-dessus de la cote de l'aléa de référence " ; que la reconstruction de bâtiments existants détruits est possible à condition " - que tous les niveaux fonctionnels (...) soient situés au-dessus de la cote de l'aléa de référence " ; que l'extension des constructions existantes à usage d'habitation, des établissements recevant du public, et le changement de destination des bâtiments existants est admise sous réserve notamment que tous les niveaux habitables ou fonctionnels du projet soient situés " au-dessus de la cote de l'aléa de référence, sauf impossibilité fonctionnelle à justifier (...)" ; qu'enfin, ainsi que le souligne le ministre, le règlement du plan de prévention des risques d'inondation prévoit que les plans communaux de sauvegarde, qui seront obligatoires, devront " recenser l'ensemble des habitations situées en aléa fort (zones R et B du présent PPR) ne disposant pas d'un niveau refuge situé au dessus de la cote de l'aléa de référence et définir des modalités spécifiques d'alerte (et d'évacuation en cas de besoin) des personnes concernées. " ; que dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le plan de prévention des risques d'inondation ne comporterait aucune " mesure destinée à permettre aux habitants de se réfugier en cas d'inondation " et ne répondrait pas à l'exigence de création obligatoire de refuges pour " les habitations submersibles " ;
22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée, que l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande ;
Sur les frais liés au litige :
En ce qui concerne les frais exposés devant le tribunal administratif :
23. Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a constaté que l'Etat n'était pas la partie perdante et que les frais non compris dans les dépens exposés devant lui par l'association requérante ne pouvaient être mis à sa charge ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le tribunal administratif ait fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, par suite, en tout état de cause, les conclusions de l'association requérante tendant à ce que la somme de 1 500 euros lui soit allouée au titre des frais de première instance sur le fondement ces dispositions ne peuvent qu'être rejetées ;
En ce qui concerne les frais exposés devant la cour :
24. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense des riverains de la Loire dans le 44 et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.
Une copie sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.
Délibéré après l'audience du 13 février 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président-assesseur,
- Mme Gélard, premier conseiller,
- M.A...'hirondel, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 12 mars 2018.
Le rapporteur,
V. GELARDLe président,
S. DEGOMMIER
Le greffier,
S. BOYERE
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 16NT02451
