Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 mai 2021, 25 novembre 2021 et 8 février 2022, la SAS Montfort force unie, représentée par Me Bazin, demande à la cour :
1°) d'annuler la décision du 18 février 2021 de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ;
2°) d'enjoindre à la CNAC de lui accorder l'autorisation demandée ou à défaut de statuer à nouveau sur sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la CNAC a commis une erreur de droit car l'octroi de la possibilité d'utiliser la procédure dite de revoyure prévue au deuxième alinéa de l'article L. 752-21 du code de commerce est créatrice de droit et s'oppose à ce que la CNAC puisse retenir des motifs de refus pur et simple puisqu'elle doit être regardée comme les ayant nécessairement écartés en considérant que le projet est amendable sans modification substantielle dans le cadre d'une nouvelle décision ;
- la CNAC ne pouvait pas se fonder sur les dispositions illégales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brocéliande dont le document d'orientations et d'objectifs (DOO) interdit les hypermarchés alimentaires de plus de 2 500 m² en méconnaissance du droit de l'Union européenne en ce qu'une telle interdiction constitue une atteinte discriminatoire et disproportionnée à la liberté d'établissement ;
- la CNAC a méconnu sa propre décision n° 3085 DR du 10 octobre 2019 et l'autorité de chose jugée des arrêts de la cour n° 16NT04083 du 19 février 2018 et n° 18NT02917 du 19 juillet 2019 d'où il ressort que le DOO du SCOT n'est pas de nature à fonder légalement un refus de regroupement sans création de surface de vente qui ne modifie pas la structure du bâtiment ;
- le projet améliore et modernise l'offre sans augmenter celle de produits alimentaires et en conservant le caractère généraliste de l'hypermarché ;
- la CNAC a commis une erreur d'appréciation en considérant que le projet augmentait l'offre alimentaire au détriment des commerces alimentaires de centre-ville ;
- la motivation de la décision de la CNAC est insuffisante sur l'impact du projet sur les actions en faveur du centre-ville invoquées ;
- la CNAC a commis une erreur de droit en se fondant sur le motif inopposable d'absence d'amélioration de la qualité environnementale des bâtiments ;
- la motivation de la décision de la CNAC est insuffisante sur ce dernier point.
Par un mémoire, enregistré le 10 janvier 2022, la CNAC conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens de la société requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Derlange, président assesseur,
- les conclusions de M. Pons, rapporteur public,
- et les observations de Me Cazin, pour la SAS Montfort force unie.
Considérant ce qui suit :
1. La SAS Montfort force unie exploite au sein d'un espace commercial situé à Bréteil (Ille-et-Vilaine), un hypermarché à l'enseigne Super U, d'une surface commerciale de 2 862 m², de secteur 1, et un magasin à l'enseigne Espace U, d'une surface commerciale de 1 481 m², de secteur 2. Souhaitant regrouper cet hypermarché et ce magasin, la SAS Montfort force unie a saisi la commission départementale d'aménagement commerciale (CDAC) d'Ille-et-Vilaine d'une demande d'autorisation d'équipement commercial sur son projet, ne nécessitant pas de permis de construire. La CDAC a rejeté sa demande par décision du 10 février 2000. La SAS Montfort force unie a saisi la commission nationale d'aménagement commerciale (CNAC), qui a également rejeté sa demande par une décision du 8 juillet 2020, en relevant notamment que cette demande portait sur une surface de vente de 362 m² exploitée irrégulièrement qui n'avait jamais fait l'objet d'une demande d'autorisation. La SAS Montfort force unie a saisi de nouveau la CNAC, sur le fondement de l'article L. 752-21 du code de commerce, de la même demande en l'assortissant d'une demande de régularisation de la surface de 362 m². Par une nouvelle décision du 18 février 2021, la CNAC a rejeté cette demande aux motifs que, d'une part, le projet contribue à étendre la surface de vente de l'hypermarché " Super U " à 4 343 m² alors qu'en écartant dans le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Brocéliande la possibilité d'étendre au-delà de 2 500 m² la surface de vente des magasins de commerce de détail non spécialisés les élus locaux ont marqué leur souhait de maintenir un équilibre entre les commerces de proximité installés dans les centres-villes et les enseignes alimentaires installées en périphérie, d'autre part, le projet de regroupement de l'hypermarché Super U et du magasin Espace U entraîne une augmentation du pôle alimentaire au détriment des commerces alimentaires installés dans les centres-villes, notamment à Montfort-sur-Meu qui figure parmi les communes du programme " Petites villes de demain " de l'Agence nationale de cohérence des territoires (ANCT) prévoyant entre autres des actions en faveur du commerce de centre-ville, enfin, le projet ne s'accompagne d'aucune rénovation de l'architecture du bâtiment qui présente un caractère massif mal intégré dans son environnement et les efforts de perméabilisation du parc de stationnement restent trop limités avec l'aménagement de seulement 61 places en revêtement de type " écovégétal " sur un total de 413 places. La SAS Montfort force unie demande à la cour d'annuler cette dernière décision.
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale. / Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l'article L. 752-15 du présent code, elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial. ". Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration peut, selon le cas et sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s'il s'agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire. ".
3. Contrairement à ce que soutient la SAS Montfort force unie, les dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article L. 752-21 du code de commerce n'interdisent pas que la CNAC, au cours de la procédure dite " de revoyure " qu'elles organisent, puisse retenir dans sa nouvelle décision des motifs de refus relatifs à des critères visés à l'article L. 752-6 du code de commerce sur lesquels elle s'était déjà prononcée dans le cadre de sa première décision. Par ailleurs, la société requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration à l'encontre des décisions litigieuses de rejet de la CDAC et de la CNAC, qui ne sont pas créatrices de droit.
4. En second lieu, la décision attaquée de la CNAC qui comporte les motifs de droit et de fait qui la fondent est suffisamment motivée, en particulier sur les sujets de l'amélioration de la qualité environnementale des bâtiments et d'impact du projet sur les actions en faveur du centre-ville invoquées, ainsi qu'il ressort de ce qui a été exposé au point 1.
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
5. En premier lieu, la SAS Montfort force unie ne peut utilement opposer le précédent de la décision n° 3085 DR du 10 octobre 2019 de la CNAC et l'autorité des arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes n° 16NT04083 du 19 février 2018 et n° 18NT02917 du 19 juillet 2019 relatifs à des dossiers d'autorisation différents et à des circonstances de fait distinctes du présent litige.
6. En deuxième lieu, la SAS Montfort force unie ne peut utilement se prévaloir de l'exception d'illégalité du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brocéliande au motif que son document d'orientations et d'objectifs (DOO) interdit les hypermarchés à dominante alimentaire de plus de 2 500 m² en méconnaissance du droit de l'Union européenne en ce qu'une telle interdiction constitue une atteinte discriminatoire et disproportionnée à la liberté d'établissement, dès lors qu'il ressort des termes de la décision attaquée que la CNAC ne s'est pas fondée directement sur ces dispositions mais s'est appuyée sur l'intention des élus locaux ressortant desdites dispositions de maintenir un équilibre entre les commerces de proximité installés dans les centres-villes et les enseignes alimentaires installées en périphérie. Au demeurant, l'objectif ainsi exprimé dans le SCOT, qui tend à préciser l'implantation préférentielle des équipements commerciaux eu égard à leur taille en considération des exigences d'aménagement du territoire pouvait être inclus dans le schéma de cohérence territoriale sans porter atteinte à la liberté d'établissement, dès lors qu'il constitue une orientation générale d'organisation de l'espace préservant une appréciation de compatibilité par rapport à l'objectif.
7. En troisième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". Aux termes de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, issue de l'article 166 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine / (...) c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral / (...) e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre / (...) 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 / (...) 3° En matière de protection des consommateurs : / (...) b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains (...) ".
8. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.
9. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la décision de la CDAC du 10 février 2020 mentionnant " que le projet conduirait à porter la surface de vente de l'espace alimentaire sous l'enseigne U à 4 343 m2 ", que, contrairement à ce que prétend la SAS Montfort force unie, son projet entrainera une extension de 1 481 m² de la surface commerciale à dominante alimentaire de l'hypermarché " Super U " qu'elle exploite, outre d'ailleurs, la régularisation de la surface de 362 m² qu'elle exploitait jusque-là sans autorisation. Eu égard à la situation des commerces de centre-ville des communes de la zone de chalandise, en particulier de Montfort-sur-Meu, bénéficiant du programme " Petites villes de demain " porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et lauréate de l'appel à projet régional " Dynamisme des centres-villes et des bourgs ruraux ", le ministre en charge de l'équipement, dans son avis défavorable du 16 février 2021 a considéré que le projet " ne contribue pas à la revitalisation du tissu commercial de centre-ville et pourrait compromettre les efforts de redynamisation des centres-villes des communes de Montfort-sur-Meu et de Breteuil, qui sont lauréats de l'appel à projet régional " Dynamisme des centres-villes et des bourgs ruraux ". Compte tenu de la densité d'équipements commerciaux déjà significative de la zone de chalandise, comportant deux hypermarchés et cinq supermarchés, en considérant que le projet porterait préjudice aux centres-villes des communes de la zone de chalandise en cause, la CNAC n'a pas inexactement appliqué les critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne les conséquences du projet pour le commerce de centre-ville, alors qu'il n'est pas établi que ces conséquences seraient compensées par la croissance démographique.
10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'espace commercial de la SAS Montfort force unie a un caractère massif particulièrement marqué, auquel le projet n'apporte pas d'amélioration significative en se bornant à prévoir des ombrières photovoltaïques et la plantation de vingt-trois arbres pour améliorer son insertion paysagère et architecturale. De même, la SAS Montfort force unie, en ne prévoyant que 61 places de stationnement perméabilisées sur 413 places, ne peut être regardée comme ayant respecté de manière satisfaisante le critère de lutte contre l'imperméabilisation des sols et de préservation de l'environnement fixé à l'article L. 752-6 du code de commerce. Quand bien même la SAS Montfort force unie fait état d'efforts pour réduire sa consommation d'énergie, elle n'est pas fondée à soutenir que la CNAC aurait inexactement appliqué l'objectif relatif au développement durable fixé par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce.
11. Dans ces conditions, la SAS Montfort force unie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la CNAC a considéré que son projet ne respecte pas les critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, il y a lieu de rejeter ses conclusions à fin d'annulation, et, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et au titre des frais de procès.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la SAS Montfort force unie est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Montfort force unie et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Copie en sera adressée, pour information, à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 25 octobre 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. Derlange, président assesseur,
- Mme Chollet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2022.
Le rapporteur,
S. DERLANGE
Le président,
L. LAINÉ
La greffière,
S. LEVANT
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21NT01301
