France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 17 mars 2023, 21NT01098

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 11 octobre 2019 par lequel le maire de Bernières-sur-Mer ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Le Donjon de Lars en vue de la construction, à l'intérieur du camping du Havre, d'une piscine pataugeoire et d'une plage artificielle.

Par un jugement n° 1902682 du 19 février 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé cet arrêté.

Procédures devant la cour :

I. - Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n° 21NT01098 le 16 avril 2021 et le 15 juillet 2021, la commune de Bernières-sur-Mer, représentée par Me Le Coustumer, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2021 du tribunal administratif de Caen ;

2°) de rejeter la demande présentée par les époux A... devant le tribunal administratif de Caen ;

3°) de mettre à la charge des époux A... la somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les époux A... ne justifient pas d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ;

- les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif, et tirés, d'une part, de ce que les dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme révisé, dans leur rédaction issue de la délibération du 23 mai 2019, ne pouvaient pas être modifiées sans que soit organisée au préalable une nouvelle enquête publique, et, d'autre part, de l'incompatibilité du classement par ce plan du terrain d'assiette du projet litigieux en zone Na avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale, ne sont pas fondés ;

- les autres moyens soulevés en première instance, et repris en appel, ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 juin 2021 et le 25 juillet 2021, M. et Mme A..., représentés par Me Cassaz, concluent au rejet de la requête et, en outre, à ce qu'une somme globale de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Bernières-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- ils justifient d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ;

- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme révisé, dans leur version issue de la délibération du 23 mai 2019, et qui ont été remises en vigueur par l'effet de l'illégalité de la délibération du 20 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal a procédé au retrait de cette version et en a approuvé une nouvelle :

o les conseillers municipaux n'ont pas été rendus destinataires avant la séance du 20 septembre 2019 du projet de délibération, ni d'aucun autre document leur permettant de connaître les différences entre la seconde version et la première version du projet de plan local d'urbanisme révisé ;

o la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas été consultée, pour avis, sur la nouvelle version du projet de plan local d'urbanisme révisé, et notamment le nouveau zonage de la majeure partie du camping en zone Nl, en méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ;

o le conseil municipal ne pouvait pas, sans méconnaître l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration, retirer la révision du plan local d'urbanisme révisé, celle-ci n'étant pas entachée d'illégalité : le classement de la majeure partie du camping en zone N du plan local d'urbanisme révisé n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, un tel classement interdisant seulement l'implantation dans le camping d'habitations légères de loisirs, mais non l'accueil des voyageurs avec leurs propres équipements ;

o le classement de la majeure partie du camping en zone Nl du plan local d'urbanisme révisé est incompatible avec la préservation de la " coupure d'urbanisation " identifiée dans le schéma de cohérence territoriale ;

o le classement de la majeure partie du camping en zone Nl du plan local d'urbanisme révisé est incohérente avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et de l'orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme révisé tendant, d'une part, à la limitation de l'urbanisation dans ce secteur et, d'autre part, à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine bâti et non-bâti dans ce secteur ;

o le classement de la majeure partie du camping en zone Nl du plan local d'urbanisme révisé est incompatible avec l'orientation du schéma de cohérence territoriale tendant à la préservation des " espaces sensibles " identifiés par la directive territoriale d'aménagement ;

o le classement du camping en zones Na et Nl est incompatible avec l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;

o l'approbation d'une nouvelle version du plan local d'urbanisme révisé est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure dès lors qu'elle est exclusivement motivée par la volonté du maire de satisfaire les intérêts privés de la société exploitante du camping ;

- la société Le Donjon de Lars aurait dû solliciter, en application de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme, la délivrance d'un permis d'aménager " global " pour régulariser l'ensemble des travaux qu'elle a exécutés sans les autorisations requises depuis l'acquisition du camping en 2018 ;

- la société Le Donjon de Lars n'a pas joint à son dossier de déclaration préalable une notice répondant aux exigences de l'article R. 443-2 du code de l'urbanisme ;

- la construction d'une pataugeoire à l'endroit prévu méconnaît les plans du permis initial.

II. - Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n° 21NT01116, le 19 avril 2021 et le 16 juillet 2021, la société Le Donjon de Lars, représentée par Me Bousquet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 19 février 2021 du tribunal administratif de Caen ;

2°) de rejeter la demande présentée par les époux A... devant le tribunal administratif de Caen ;

3°) de mettre à la charge des époux A... la somme globale de 1 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les époux A... ne justifient pas d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ;

- les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif, et tirés, d'une part, de l'incompatibilité du classement du terrain d'assiette du projet litigieux en zone Na du plan local d'urbanisme révisé avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et d'autre part, de ce que le projet litigieux ne constitue pas une construction liée et nécessaire à l'activité du camping au sens de l'article N 2 du règlement du plan, ne sont pas fondés ;

- en vertu d'un certificat d'urbanisme du 9 juillet 2018, elle bénéficiait, en tout état de cause, d'un droit à voir sa déclaration préalable examinée au regard des règles d'urbanisme applicables sous l'empire de l'ancien plan local d'urbanisme, lequel classe le terrain de camping en zone Na du plan.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 juin 2021 et le 25 juillet 2021, ce second mémoire n'ayant pas été communiqué, M. et Mme A..., représentés par Me Cassaz, concluent au rejet de la requête et, en outre, à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Le Donjon de Lars au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- ils justifient d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ;

- le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif, et tiré de l'incompatibilité du classement du terrain d'assiette du projet litigieux en zone Na du plan local d'urbanisme révisé avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, est fondé ;

o les conseillers municipaux n'ont pas été rendus destinataires avant la séance du 20 septembre 2020 du projet de délibération, ni d'aucun autre document leur permettant de connaître les différences entre la seconde version et la première version du projet de plan local d'urbanisme révisé ;

o la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas été consultée, pour avis, sur la nouvelle version du projet de plan local d'urbanisme révisé, et notamment le nouveau zonage du camping en zone Nl, en méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ;

o le conseil municipal ne pouvait pas, sans méconnaître l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration, retirer la délibération du 23 mai 2019, celle-ci n'étant pas entachée d'illégalité : le classement du camping en zone N du plan local d'urbanisme révisé n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ce classement interdisant seulement l'implantation dans le camping d'habitations légères de loisirs, mais non l'accueil des voyageurs avec leurs propres équipements ;

o le classement de la majeure partie du camping en zone Nl du plan local d'urbanisme révisé est incompatible avec la préservation de la " coupure d'urbanisation " identifiée par le schéma de cohérence territoriale ;

- la société Le Donjon de Lars n'a pas joint à son dossier de déclaration préalable une notice répondant aux exigences de l'article R. 443-2 du code de l'urbanisme ;

- la construction d'une pataugeoire à l'endroit prévu méconnaît les plans du permis initial.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de Mme C...,

- et les observations de Me Le Coustumer, représentant la commune de Bernières-sur-Mer, les observations de Me Bousquet, représentant la société Le Donjon Le Lars, et les observations de Mme A....

Des notes en délibéré, présentées pour la commune de Bernières-sur-Mer, ont été enregistrées les 10 et 15 février 2023 dans l'instance n° 21NT01098.

Des notes en délibéré, présentées pour M. et Mme A..., ont été enregistrées les 10 et 20 février 2023 dans l'instance n° 21NT01098.

Des notes en délibéré, présentées pour la société Le Donjon de Lars, ont été enregistrées les 10 et 15 février 2023, dans l'instance n° 21NT01116.

Des notes en délibéré, présentées pour M. et Mme A..., ont été enregistrées les 10 et 20 février 2023, dans l'instance n° 21NT01116.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Donjon de Lars a déposé le 30 août 2019 une déclaration préalable en vue de la construction, à l'intérieur du camping qu'elle exploite, d'une piscine pataugeoire entourée d'une plage artificielle en béton. Par un arrêté du 11 octobre 2019, le maire de Bernières-sur-Mer a décidé de ne pas s'opposer à la réalisation de ces travaux. La commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars relèvent appel du jugement du 19 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de M. et Mme A..., cet arrêté.

2. Les requêtes n° 21NT01098 et n° 21NT01116, présentées respectivement par la commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars, sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci.

5. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet.

6. Il ressort des pièces de la procédure suivie devant le tribunal administratif, et notamment des attestations notariales de propriété produites par les époux A..., qu'ils sont propriétaires, depuis le 11 mai 2018, au sein du domaine de Quintefeuille à Bernières-sur-Mer, des parcelles cadastrées section AA n° 88 et n° 96, qui correspondent à l'emprise du Château de Quintefeuille, à l'allée centrale du parc ainsi qu'à une autre partie du parc, contiguë, au nord, au terrain d'assiette du projet litigieux. Les époux A... font également état, dans leurs écritures, des diverses nuisances, sonores et visuelles, susceptibles d'être générées par la construction, à proximité immédiate de leur propriété, d'une piscine pataugeoire. La réalité de ces nuisances est d'ailleurs attestée par les procès-verbaux de constat d'huissier et les autres photographies prises depuis leur propriété. Les époux A... justifient, ainsi, en leur qualité de voisins immédiats du projet litigieux, d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté. Les fins de non-recevoir opposées par la commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars à la demande de première instance doivent, dès lors, être écartées.

En ce qui concerne le premier motif d'annulation retenu par le tribunal administratif, tiré de la non-conformité de l'arrêté contesté à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, telle qu'issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ".

8. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

9. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

10. Tout d'abord, il est constant que la commune de Bernières-sur-Mer est une commune littorale au sens du 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement et qu'elle est soumise, à ce titre, aux dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Il est également constant que son territoire était couvert, à la date de l'arrêté contesté, par le schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole dans sa version issue de la modification simplifiée n° 1, approuvée le 16 décembre 2016, document qui rappelle, dans sa partie consacrée aux spécificités des espaces littoraux, l'exigence tenant à ce que les constructions soient réalisées, dans les communes littorales, en continuité avec les agglomérations et villages existants.

11. Ensuite, il ressort du dossier de déclaration préalable que le projet litigieux consiste en la construction, au nord du camping du Havre, à proximité immédiate de la piscine existante, d'une pataugeoire, d'une profondeur de quarante centimètres, et d'une superficie de quarante mètres carrés, et, autour d'elle, d'une plage artificielle en béton poreux, représentant une surface de deux-cent-trente-deux mètres carrés. Eu égard à sa consistance, et notamment à son emprise au sol particulièrement importante, ce projet de construction doit être regardé, non pas comme un simple agrandissement de la piscine existante, mais comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

12. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet litigieux, comme le reste du camping du Havre, se situe dans un secteur périphérique de la commune de Bernières-sur-Mer, compris entre de vastes espaces naturels, au nord, à l'ouest et au sud, dont il est séparé par la route de Courseulles, et le bourg, plus à l'est, dont il est séparé, sur une distance de plus de cent-cinquante mètres, par une zone d'urbanisation diffuse, composée de plusieurs courts de tennis et du domaine de Quintefeuille, vaste domaine arboré, classé site pittoresque et qui comporte d'importants espaces boisés classés au titre de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme. Ce secteur périphérique fait, au surplus, partie de la " coupure d'urbanisation " qui a été identifiée par la directive territoriale d'aménagement de l'estuaire de la Seine, et reprise par le schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole, entres les communes de Bernières-sur-Mer et de Courseulles-sur-Mer. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le camping du Havre comprendrait, en plus des six constructions en dur existantes, et qui sont au demeurant éloignées les unes des autres, d'autres constructions soumises à autorisation au titre du code de l'urbanisme. Le terrain d'assiette du projet litigieux doit, dès lors, être regardé, non pas comme étant situé en continuité d'une agglomération ou d'un village existants au sens des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ou même comme étant inclus dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions du deuxième alinéa du même article, mais comme faisant partie d'une zone d'urbanisation diffuse, au sein de laquelle aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres.

13. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 10 à 12 que le maire de Bernières-sur-Mer ne pouvait pas, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, autoriser, par l'arrêté contesté, la réalisation du projet litigieux.

En ce qui concerne le second motif d'annulation retenu par le tribunal administratif, tiré des illégalités entachant la délibération du 20 septembre 2019 du conseil municipal de Bernières-sur-Mer :

14. Aux termes des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du même code, dans sa rédaction issue de cette même loi : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ".

15. Il résulte de l'article L. 600-12-1 que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraine pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger.

16. Lorsque le document local d'urbanisme sous l'empire duquel a été délivrée l'autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet en cause, la détermination du document d'urbanisme au regard duquel doit être appréciée la légalité de cette autorisation obéit, eu égard aux effets de la règle posée à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, aux règles suivantes :

- dans le cas où ce ou ces motifs affectent la légalité de la totalité du document d'urbanisme, la légalité de l'autorisation contestée doit être appréciée au regard de l'ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur ;

- lorsque ce ou ces motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d'urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur ;

- si ce ou ces motifs n'affectent que certaines règles divisibles du document d'urbanisme, la légalité de l'autorisation contestée n'est appréciée au regard du document immédiatement antérieur que pour les seules règles équivalentes nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document.

S'agissant en particulier d'un plan local d'urbanisme, une disposition du règlement ou une partie du document graphique qui lui est associé ne peut être regardée comme étant divisible que si le reste du plan forme avec les éléments du document d'urbanisme immédiatement antérieur le cas échéant remis en vigueur, un ensemble complet et cohérent.

17. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.

18. En premier lieu, et ainsi qu'il a été dit au point 12, le camping du Havre ne peut pas être regardé comme étant situé en continuité d'une agglomération ou d'un village existants au sens des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ni comme étant inclus dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions du deuxième alinéa du même article. Il s'ensuit que le classement du terrain d'assiette du projet litigieux en zone Na du plan local d'urbanisme révisé, dans laquelle sont autorisées, aux termes de l'article N 2 du règlement, " Toutes constructions et installations liées ou nécessaires à l'accueil des campeurs ", et au nombre desquelles figurent, en particulier, les équipements sportifs et récréatifs, tels que le projet litigieux, est incompatible avec les dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dont les exigences sont rappelées par le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole.

19. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Aux termes de l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal d'une commune couverte par un schéma de cohérence territoriale peut légalement retirer la délibération par laquelle il a adopté ou révisé le plan local d'urbanisme si elle est illégale, alors même qu'elle est devenue exécutoire en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, tant que n'est pas expiré le délai de quatre mois dont il dispose pour ce faire. Après avoir procédé à un tel retrait, il peut légalement approuver le nouveau plan local d'urbanisme destiné à remédier aux illégalités constatées, sans engager la procédure adéquate d'évolution du plan local d'urbanisme, ni même procéder à une nouvelle enquête publique, dès lors que les rectifications visant à assurer sa légalité ne remettent pas en cause l'économie générale du projet de plan et procèdent de l'enquête publique à laquelle celui-ci a été soumis ou tiennent compte des avis joints au dossier d'enquête.

20. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du recours gracieux exercé par la société Le Donjon de Lars contre le classement du camping du Havre en zone N du plan local d'urbanisme révisé, tel qu'approuvé par une précédente délibération du 23 mai 2019, le maire de Bernières-sur-Mer a, au cours de la séance du 20 septembre 2019, proposé aux membres du conseil municipal d'y faire droit et, pour cela, de retirer la délibération du 23 mai 2019 et d'approuver une nouvelle version du plan local d'urbanisme révisé. A la différence du plan révisé approuvé le 23 mai 2019, dont les dispositions de l'article N 2 du règlement n'autorisaient en zone Na, dans laquelle est classée la construction projetée, que " Les constructions et installations liées et nécessaires à l'accueil des campeurs " et " Les caravanes et habitations légères de loisirs ", le plan approuvé le 20 septembre 2019 prévoit, dans son nouvel article N 2 d'autoriser en zone Na (renommée " Secteur spécifique au camping autorisant certaines constructions ") " Toutes constructions et installations liées ou nécessaires à l'accueil des campeurs " et en zones Na et Nl " Les aménagements liés ou nécessaires au camping ", " Les aménagements liés ou nécessaires aux parcs résidentiels de loisirs ", " L'implantation des habitations légères de loisirs " ainsi que " L'installation des résidences mobiles de loisirs et des caravanes ". Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, que le retrait des dispositions applicables à la zone Na approuvées par la délibération du 23 mai 2019 était destiné à remédier à une illégalité. Par ailleurs, la modification apportée à ces dispositions par la délibération du 20 septembre 2019 a pour effet d'accroître significativement les possibilités de construction en zone Na. Elle n'est donc pas de pure forme. En outre, cette modification ne peut pas être regardée comme procédant, même indirectement, de l'avis défavorable émis sur l'ancien zonage Na du camping par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, cet avis invitant, au contraire, la commune à " circonscrire " la surface de ce zonage. Elle ne procède pas davantage des observations du public, ni du rapport du commissaire-enquêteur, ni des autres avis émis par les autres autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Dans ces conditions, le conseil municipal de Bernières-sur-Mer ne pouvait pas, s'agissant des dispositions applicables à la zone Na, retirer la délibération du 23 mai 2019 et approuver, sans que soit organisée au préalable une nouvelle enquête publique, le nouveau projet de plan révisé intégrant cette modification. La délibération du 20 septembre 2019 du conseil municipal est donc entachée d'illégalité dans cette mesure.

21. En application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, cette déclaration d'illégalité, dont les motifs ne sont pas étrangers aux règles d'urbanisme applicables aux projet litigieux, a pour effet de remettre en vigueur les dispositions, applicables à la zone Na, de l'article N 2 du règlement dans leur rédaction immédiatement antérieure, à savoir celle issue de la délibération du 23 mai 2019.

22. Aux termes des dispositions ainsi remises en vigueur de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme : " (...) / Sont autorisées en zone Na : / - Les constructions et installations liées et nécessaires à l'accueil des campeurs / - Les caravanes et habitations légères de loisirs ".

23. Le projet litigieux, tel qu'il a été décrit au point 11, ne constitue pas une construction nécessaire à l'accueil des campeurs au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors, le maire de Bernières-sur-Mer ne pouvait pas, sans méconnaître ces dispositions remises en vigueur, décider de ne pas s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Le Donjon de Lars pour la réalisation de ce projet.

24. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; (...) Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / (...) ". Ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de justifier la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en méconnaissance des dispositions légalement applicables à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, alors même que ce dernier aurait omis d'en faire mention ou aurait comporté une mention inexacte.

25. La société Le Donjon de Lars soutient qu'elle peut " se prévaloir du certificat d'urbanisme du 9 juillet 2018 et de son effet de cristallisation des règles de l'ancien plan local d'urbanisme applicable avant les délibérations du 23 mai 2019 et du 20 septembre 2019, qui permettaient cette opération ". Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'à supposer que les dispositions du règlement de ce plan autorisaient des aménagements de la nature de celle du projet litigieux, ces dispositions n'auraient pas été, en tout état de cause, légalement applicables au projet litigieux, le terrain d'assiette n'étant pas situé, ainsi qu'il a déjà été dit, en continuité d'une agglomération ou d'un village existants, ni inclus dans un hameau nouveau intégré à l'environnement au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et contrairement à ce que fait valoir la société requérante, elle ne pouvait pas se voir appliquer les règles de cet ancien plan local d'urbanisme.

26. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande des époux A..., l'arrêté du 11 octobre 2019 du maire de Bernières-sur-Mer.

Sur les frais liés à l'instance :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. et Mme A..., lesquels n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, les sommes que demandent la commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacune de ces dernières le versement d'une somme globale de 750 euros à M. et Mme A... au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes d'appel de la commune de Bernières-sur-Mer et de la société Le Donjon de Lars sont rejetées.

Article 2 : La commune de Bernières-sur-Mer et la société Le Donjon de Lars verseront, chacune, une somme globale de 750 euros à M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bernières-sur-Mer, à la société Le Donjon de Lars et à M. et Mme A....

Délibéré après l'audience du 7 février 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Buffet, présidente de chambre,

Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

M. Le Brun, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 mars 2023.

Le rapporteur,

Y. B...

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. LEMEE

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 21NT01098 et 21NT01116

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 17 mars 2023, 21NT01098

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision