| France, Cour administrative d'appel de Paris, 3ème chambre, 15 février 2022, 19PA02263

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme J... F... a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler l'arrêté du 29 mai 2017 par lequel la ministre de la culture a nommé Mme D... haute fonctionnaire adjointe de défense et de sécurité et l'a nommée cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information ; d'autre part, d'annuler l'arrêté du 7 novembre 2017 par lequel la ministre de la culture a prononcé son licenciement à compter du 11 décembre 2017.

Par un jugement ns° 1712306/5-3 et 1800376/5-3 du 3 mai 2019, le tribunal administratif de Paris a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de Mme F... à fin d'annulation de l'arrêté du 29 mai 2017 en tant que cet arrêté l'a nommée " cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information ", a mis à la charge de l'Etat le versement à Mme F... P... la somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de Mme F....

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 11 juillet 2019, et des mémoires, enregistrés le 30 décembre 2019 et le 12 février 2021, Mme F..., représentée par Me Chabrun-Lepany, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1712306/5-3 et 1800376/5-3 du 3 mai 2019 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler l'arrêté du 29 mai 2017 de la ministre de la culture ;

3°) d'annuler l'arrêté du 7 novembre 2017 de la ministre de la culture ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les premiers juges n'ont pas suffisamment motivé leur décision en jugeant, sans autre précision, que son nouveau positionnement hiérarchique répondait à un motif d'intérêt général alors qu'elle le contestait, démontrait son inexistence ;

- ils n'ont pas répondu aux moyens tirés de vices de procédure entachant les deux arrêtés litigieux, à savoir, pour l'arrêté du 29 mai 2017, celui tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 45-4 du décret du 17 janvier 1986 et, pour l'arrêté du 7 novembre 2017, celui tiré de la consultation irrégulière de la commission consultative paritaire, erronée et incomplète ;

- le jugement est entaché de contradiction de ses motifs pour avoir jugé que les deux postes de haute fonctionnaire adjointe de défense et de sécurité (B...) et de cheffe de pôle étaient hiérarchiquement différents et que son contrat allait être substantiellement modifié, tout en estimant que les deux emplois correspondaient à des activités et des compétences similaires ; il l'est également pour avoir relevé le caractère indivisible des deux décisions contenues dans l'arrêté du

29 mai 2017 tout en estimant que les moyens tirés du défaut de motivation, du vice de procédure et de la méconnaissance de l'instruction de la ministre de la culture du 27 juillet 2015, de ce qu'il s'agissait d'une sanction déguisée, étaient inopérants pour être uniquement dirigés contre la décision la nommant cheffe de pôle ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 29 mai 2017 la nommant cheffe de pôle et a consécutivement rejeté celles dirigées contre la décision nommant Mme D... B... dès lors que l'arrêté était indivisible ;

- l'arrêté du 29 mai 2017 n'est pas suffisamment motivé ;

- les décisions qu'il contient sont entachées de vices de procédure pour méconnaitre les dispositions de l'article 45-4 du décret du 17 janvier 1986 ;

- elles méconnaissent les instructions de la ministre de la culture du 27 juillet 2015 ;

- elles s'analysent en une sanction déguisée ;

- elles ne pouvaient être justifiées par la réorganisation en début d'année de la fonction de B... ;

- la décision nommant Mme D... est entachée d'erreur d'appréciation ;

- sa candidature au nouveau poste de B... a été écartée d'emblée et celui de cheffe de pôle lui a été attribué sans qu'elle ait postulé ;

- son contrat relevait des règles applicables aux contrats à durée déterminée et pas aux contrats à durée indéterminée ;

- cette mesure ne saurait être justifiée par l'intérêt du service ;

- le nouveau poste auquel elle a été nommée dès le 29 mai 2017 réduisant substantiellement le périmètre de ses responsabilités en la plaçant sous l'autorité d'un B... adjoint, nommé à sa place ;

- elle est entachée de détournement de pouvoir ;

- elle n'a pas été informée dans les formes requises d'une réorganisation du service lors de rendez-vous des 16 mars et 27 avril 2017 et a été nommée cheffe de pôle sous l'autorité hiérarchique de Mme D..., B... adjoint, dès le 29 mai 2017 ; recrutée en contrat à durée déterminée, elle n'a pas été mise en mesure de candidater au poste de B... ;

- la décision de licenciement est entachée de vices de procédure pour être intervenue en méconnaissance des dispositions des articles 45-3 4° et 45-4 du décret du 17 janvier 1986 ; la consultation de la commission consultative paritaire le 9 octobre 2017 est irrégulière et les irrégularités l'affectant ont été de nature à avoir une influence sur le sens de la décision et l'ont privée d'une garantie effective.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 avril 2020 et le 26 février 2021, la ministre de la culture conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 2 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 :

- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;

- l'arrêté du 17 décembre 2009 instituant des commissions consultatives paritaires des agents non titulaires des services et de certains établissements du ministère de la culture et de la communication ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- les conclusions de Mme Jimenez, rapporteure publique,

- et les observations de Me Chabrun-Lepany, pour Mme F....

Considérant ce qui suit :

1. Mme F..., agent contractuel au sein des services du premier ministre, a été recrutée au ministère de la culture dans le cadre d'un congé de mobilité, en qualité de haute-fonctionnaire adjoint de défense et de sécurité (B...) - fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information, pour une durée de trois ans à compter du 1er décembre 2016. Par un arrêté du 29 mai 2017, la ministre de la culture l'a nommée " cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information " et a concomitamment nommé Mme D..., capitaine de police, " haute-fonctionnaire adjoint de défense et de sécurité pour le ministère de la culture ". Par courrier du 13 juin 2017, un nouveau contrat a été proposé à Mme F.... Le

25 juillet 2017, en l'absence de réponse de sa part, une procédure de licenciement pour refus de modification substantielle du contrat de travail a été mise en œuvre à son encontre. Par un arrêté du 22 septembre 2017, l'arrêté du 29 mai 2017 a été retiré en tant qu'il a nommé Mme F... cheffe de pôle et cette dernière a été renommée au même poste. Le 9 octobre 2017, la commission consultative paritaire a émis un avis favorable au licenciement de Mme F.... Après entretien préalable du 6 novembre 2017, par un arrêté du 7 novembre 2017, la ministre de la culture l'a licenciée à compter du 11 décembre 2017 pour refus de modification substantielle de son contrat de travail. Mme F... fait appel du jugement du 3 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a prononcé un non-lieu à statuer sur sa demande d'annulation de l'arrêté du 29 mai 2017 en tant qu'elle a été nommée cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information, a rejeté ses demandes d'annulation du même arrêté en tant qu'il a nommé Mme D... haute fonctionnaire adjointe de défense et de sécurité et de l'arrêté du

7 novembre 2017 prononçant son licenciement.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, le tribunal administratif de Paris a considéré que la demande présentée par Mme F... tendant à l'annulation de la décision de la ministre de la culture contenue dans l'arrêté du 29 mai 2017 la nommant " cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information ", était devenue sans objet au motif que, postérieurement à l'introduction de la requête n° 1712306, le 22 septembre 2017, soit dans les délais impartis, la ministre l'avait retirée. Il est constant que la décision créatrice de droits litigieuse a bien été retirée dans le délai légal de quatre mois tel que prévu par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et il n'est pas soutenu, et il ne ressort pas des pièces du dossier, que la décision de retrait du 22 septembre 2017 aurait elle-même fait l'objet d'un recours. Le retrait de la décision du 29 mai 2017 nommant Mme F... cheffe de pôle étant dès lors définitif et ayant eu pour effet de faire disparaître cet acte, rétroactivement et sans que soit opposable la circonstance que l'arrêté était indivisible, c'est par suite à bon droit que les premiers juges ont constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur cette demande et n'ont pas répondu aux moyens dirigés contre cette décision qui étaient tous inopérants.

3. En second lieu, les moyens de la requête n° 1712306/5-3, tirés de l'insuffisance de motivation de la décision portant retrait d'une décision créatrice de droits, de vices de procédure s'agissant de la consultation de la commission consultative paritaire, de la méconnaissance de l'instruction de la ministre de la culture du 27 juillet 2015 et de ce qu'il s'agissait d'une sanction déguisée étant uniquement dirigés contre la décision contenue dans l'arrêté du 29 mai 2017 nommant Mme F... cheffe de pôle, et en tout état de cause inopérants contre la décision de nomination de Mme D..., la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement est irrégulier pour n'y avoir pas répondu.

4. En troisième lieu, Mme F... soutient que le jugement attaqué est irrégulier au motif que les premiers juges n'ont pas répondu aux moyens dirigés contre la décision de licenciement du

7 novembre 2017, tirés de l'irrégularité de la procédure faute de communication d'une nouvelle proposition de contrat et de consultation régulière de la commission consultative paritaire dont les membres auraient reçu une information erronée et incomplète ne leur ayant pas permis de donner un avis éclairé sur le licenciement envisagé. Alors même que la décision du 29 mai 2017 portant nomination de Mme F... est réputée n'avoir jamais existé, les premiers juges ont cependant estimé au point 10 de leur jugement qu'une lettre du 13 juin 2017 remise à l'intéressée le lendemain 14 juin, visant expressément l'article 45-4 du décret du 17 janvier 1986 et lui accordant un délai de réponse d'un mois pour faire connaître son acceptation ou son refus, lui avait bien été adressée, et, au point 13, que, contrairement à ce que soutenait la requérante, il ne ressortait d'aucune pièce que les membres de la commission n'auraient pu accéder aux documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission et que l'administration avait en outre produit un courriel du

29 septembre 2017 par lequel elle avait communiqué aux représentants du personnel le dossier préparé la concernant en vue de la commission consultative paritaire du 9 octobre 2017. Le moyen ne peut dès lors qu'être écarté.

5. En quatrième lieu, Mme F... soutient que les premiers juges n'ont pas suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de l'absence de motif d'intérêt général justifiant la modification de ses fonctions de haut fonctionnaire adjoint de défense et de sécurité (B...). Pour autant, en jugeant au point 21 que la fonction de B... pour laquelle Mme F... avait été recrutée à compter du 1er décembre 2016 avait fait l'objet, début 2017, d'une réorganisation au sein de l'administration centrale, était désormais dévolue directement au secrétaire général consécutivement au départ du haut-fonctionnaire qui l'occupait précédemment dans le cadre d'une réorganisation commune à la plupart des ministères, ce dans un contexte de mise en place d'un dispositif renforcé lié à la lutte anti-terroriste depuis 2015 et qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le licenciement aurait été décidé en raison de considération tenant à la personne de Mme F... à laquelle il avait été proposé de présenter sa candidature à ce poste, le tribunal a suffisamment répondu au moyen invoqué par Mme F..., tiré de ce qu'un tel intérêt n'était pas caractérisé.

6. En dernier lieu, si Mme F... soutient que le jugement attaqué est entaché de contradictions dans ses motifs et doit par suite être annulé, une telle contradiction affecte en tout état de cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'arrêté du 29 mai 2017 en tant qu'il prononce la nomination de Mme D... :

7. Ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, il ressort des pièces du dossier que les moyens tirés du défaut de motivation, du vice de procédure, de la méconnaissance de l'instruction du ministre de la culture du 27 juillet 2015 et du caractère allégué de sanction déguisée ne sont présentés au soutien que des seules conclusions dirigées à l'encontre de la décision contenue dans l'arrêté du 29 mai 2017 nommant Mme F... " cheffe du pôle sécurité des systèmes d'information, fonctionnaire de sécurité des systèmes d'information " et non à l'encontre de la nomination de Mme D... en qualité de " haute fonctionnaire adjointe de défense et de sécurité pour le ministère de la culture ", nonobstant le caractère indivisible de ces deux décisions. Si la requérante les invoque pour la première fois en appel à l'encontre de la décision portant nomination de Mme D..., ces prétentions constituent une demande nouvelle, qui est irrecevable.

8. En tout état de cause, si Mme F..., agent contractuelle, soutient que la décision nommant Mme D... serait entachée d'erreur d'appréciation dès lors que celle-ci n'avait aucune compétence en matière de sécurité des systèmes d'information, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en choisissant de nommer l'intéressée, agent titulaire capitaine de police, dans l'intérêt du service et pour des motifs tenant à l'intérêt général, dans le contexte de mise en place d'un dispositif renforcé lié à la lutte anti-terroriste depuis 2015 observée dans la plupart des ministères, la ministre aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.

En ce qui concerne l'arrêté du 7 novembre 2017 prononçant le licenciement de Mme F... :

9. Aux termes de l'article 45-3 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat pris pour l'application des articles 7 et 7 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Sans préjudice des dispositions relatives au licenciement pour faute disciplinaire, pour insuffisance professionnelle ou pour inaptitude physique, le licenciement d'un agent contractuel recruté pour répondre à un besoin permanent doit être justifié par l'un des motifs suivants : (...) 4° Le refus par l'agent d'une modification d'un élément substantiel du contrat proposée dans les conditions prévues à l'article 45-4 (...). ". Aux termes de l'article 45-4 du même décret : " En cas de transformation du besoin ou de l'emploi (...) l'administration peut proposer la modification d'un élément substantiel du contrat de travail tel que la quotité de temps de travail de l'agent, ou un changement de son lieu de travail. Elle peut proposer dans les mêmes conditions une modification des fonctions de l'agent, sous réserve que celle-ci soit compatible avec la qualification professionnelle de l'agent.(...) ".

10. Aux termes de l'article 1-2 du même décret du 17 janvier 1986 : " Dans toutes les administrations de l'Etat (...), il est institué (...) une ou plusieurs commissions consultatives paritaires comprenant en nombre égal des représentants de l'administration et des représentants des personnels (...). Aux termes de l'article 45-5 du même décret : " (...) II.- Lorsque l'administration envisage de licencier un agent pour l'un des motifs mentionnés au I du présent article, elle convoque l'intéressé à un entretien préalable selon les modalités définies à l'article 47. A l'issue de la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 1er-2, elle lui notifie sa décision par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge (...). ". Aux termes de l'arrêté 2 de l'arrêté du 17 décembre 2009 instituant des commissions consultatives paritaires des agents non titulaires des services et de certains établissements du ministère de la culture et de la communication : " (...) II. -Les autres commissions mentionnées à l'article 1er comprennent : 1. 4 représentants titulaires et 4 représentants suppléants de l'administration ; 2. 4 représentants titulaires et 4 représentants suppléants du personnel, dont : 2 représentants titulaires et 2 représentants suppléants représentant les agents non titulaires de niveau d'emplois d'encadrement et de conception (...). ". Aux termes de l'article 25 du même arrêté : " (...) Le secrétariat est assuré par un membre de la commission, représentant de l'administration. La commission désigne en son sein un représentant du personnel pour exercer les fonctions de secrétaire adjoint. Un procès-verbal est établi après chaque séance. Il est signé par le président et contresigné par le secrétaire et le secrétaire adjoint, puis transmis dans un délai d'un mois aux membres de la commission. ". Aux termes de l'article 32 du même arrêté : " La commission consultative paritaire ne délibère valablement qu'à la condition d'observer les règles de constitution et de fonctionnement édictées par la loi du 11 janvier 1984 et le décret du

17 janvier 1986 susvisé, le présent arrêté, ainsi que par son règlement intérieur. En outre, les trois quarts au moins de ses membres doivent être présents lors de l'ouverture de la réunion. Lorsque ce quorum n'est pas atteint, une nouvelle convocation est envoyée dans le délai de huit jours aux membres de la commission, qui siège alors valablement si la moitié de ses membres sont présents. ". Aux termes de l'article 33 du même arrêté : " Toutes facilités doivent être données par l'administration aux membres de la commission consultative paritaire pour leur permettre de remplir leurs attributions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission huit jours au moins avant la date de la séance (...). ".

11. Il ressort des pièces du dossier que la commission consultative paritaire compétente s'est réunie le 9 octobre 2017 de 9 heures 30 à 11 heures 05 pour émettre un avis sur le licenciement de Mme F.... L'examen du procès-verbal dressé à son issue révèle qu'y étaient présents, outre la présidente de la commission, Mme E..., trois représentants de l'administration : Mme I..., adjointe au chef du bureau du dialogue social et de l'expertise statutaire au sein du service des ressources humaines du secrétariat général, Mme G..., responsable des ressources humaines et M. M..., chef du bureau des affaires transverses du service des ressources humaines du secrétariat général, ainsi que deux représentants du personnel, Mme O... et M. N..., représentants titulaires pour le niveau d'emploi d'encadrement et de direction. Il ressort toutefois dudit procès-verbal que Mme K..., cheffe du bureau de la filière administrative et des agents non titulaires, Mme A..., son adjointe ainsi que Mme H..., gestionnaire des agents contractuels au sein du même bureau étaient également présentes, en sus des membres de la commission représentant l'administration, lors de la délibération de celle-ci statuant sur le cas de Mme F..., et que seuls cette dernière, son conseil et M. L..., sous-directeur des affaires juridiques ont quitté la salle au moment du vote. Mmes K..., A... et H... ont été à l'origine de fiches d'information à destination des membres de la commission et Mme K... est intervenue à plusieurs reprises au cours de la séance.

12. Si l'article 27 de l'arrêté du 17 décembre 2009 dispose que le président de la commission peut convoquer des experts à la demande de l'administration ou à la demande des représentants du personnel afin qu'ils soient entendus sur un point inscrit à l'ordre du jour, le même texte précise que ces experts ne peuvent assister qu'à la partie des débats, à l'exclusion du vote, relative aux questions pour lesquelles leur présence a été demandée. Il s'en infère que la présence, au moment du vote, de Mmes K..., A... et H... était de nature à entacher la régularité de celui-ci, et, par suite, la procédure suivie par l'administration, qui était ainsi surreprésentée. Un tel vice doit être regardé comme ayant été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision en litige et à priver Mme F... P... la garantie effective que constitue la consultation de la commission consultative paritaire.

13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme F... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du

7 novembre 2017 de la ministre de la culture.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1712306/5-3 et 1800376/5-3 du 3 mai 2019 du tribunal administratif de Paris est annulé en tant qu'il a rejeté la demande d'annulation de l'arrêté du 7 novembre 2017 de la ministre de la culture.

Article 2 : L'arrêté du 7 novembre 2017 de la ministre de la culture est annulé.

Article 3 : L'Etat versera à Mme F... la somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme F... est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme J... F... et à la ministre de la culture.

Délibéré après l'audience publique du 25 janvier 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben, président de chambre,

- Mme Marianne Julliard, présidente assesseure,

- Mme Marie-Dominique Jayer, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2022.

La rapporteure,

M-D C...Le président,

I. LUBEN

Le greffier,

E. MOULINLa République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 19PA02263