Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune de ... au paiement d'une somme de 136 730,88 euros en réparation des préjudices subis du fait de son exclusion de fonctions illégale, somme augmentée des intérêts au taux légal à la date de sa réclamation préalable, de prononcer la capitalisation des intérêts et de mettre à la charge de la commune de ... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n°1805741 du 28 septembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a condamné la commune de ... à verser à M. A... la somme de 12 687 euros, a décidé que cette somme porterait intérêts au taux légal à compter du 28 juillet 2018 et que les intérêts échus à la date du 28 juillet 2019 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts à compter de cette date, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, a mis à la charge de la commune de ... la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 3 décembre 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 21MA04623 puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL04623, M. A..., représenté par l'AARPI MB Avocats, agissant par Me Moreau, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 28 septembre 2021 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) de condamner la commune de ... à lui verser une indemnité totale de 136 730,88 euros en réparation des préjudices subis du fait de son exclusion de fonctions illégale, somme augmentée des intérêts au taux légal à la date de sa réclamation préalable ;
3°) de prononcer la capitalisation des intérêts ;
4°) de mettre à la charge de la commune de ... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- en exonérant la commune de sa responsabilité à hauteur de 75%, le tribunal a commis des erreurs d'appréciation ; le tribunal s'est appuyé sur l'ordonnance de non-lieu rendue par le juge d'instruction pour en tirer une conclusion contraire et en a dénaturé le sens ; le juge d'instruction a clairement retenu l'absence de caractère frauduleux dans son implication ; il est étonnant que le tribunal ait pu trouver dans l'ordonnance motif à considérer qu'il se serait rendu coupable d'une faute grave ; il réfute être l'auteur des arrêtés litigieux dont l'ancien maire assume être à l'origine et l'auteur ; le conseil de discipline a rejeté à l'unanimité la sanction envisagée d'exclusion de deux ans et toujours à l'unanimité les sanctions d'exclusion de fonctions d'un an, de six mois et de trois mois ; faisant fi de ces éléments matériels, le tribunal a fait ressurgir une dimension frauduleuse déjà écartée par les juridictions administratives et le juge pénal ; en retenant sa responsabilité à hauteur de 75%, le tribunal lui fait subir des conséquences financières similaires aux effets produits par la sanction pourtant annulée ;
- le tribunal a commis des erreurs quant à la réalité et à l'appréciation des préjudices subis du fait de l'illégalité de la sanction prononcée ; les premiers juges ont commis une erreur d'appréciation en estimant son préjudice moral inexistant ; ce préjudice peut être évalué à 25 000 euros ; le tribunal a inexactement apprécié son préjudice financier ; il n'a pas travaillé pendant les deux années d'exclusion temporaire ; ses salaires non perçus s'élèvent à 70 744,28 euros ; le tribunal a inexactement apprécié les troubles dans les conditions d'existence ; il a dû engager des frais de justice pour obtenir l'annulation d'une sanction illégale qui s'élèvent à 10 986,60 euros qui n'ont pas été couverts par les condamnations prononcées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il a également subi un préjudice distinct de 30 000 euros lié à la perte de revenus d'un immeuble qu'il a dû céder du fait de ses importantes pertes et dépenses.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2022, la commune de ..., représentée par la SCP HGetC avocats, agissant par Me Chichet et Me Paré, conclut, à titre principal, au rejet de la requête de M. A..., à titre subsidiaire, à ce que la réparation du préjudice subi par M. A... soit fixée à la somme de 11 567 euros sans pouvoir excéder celle de 12 687 euros fixée par le tribunal et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les demandes et moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 25 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 décembre 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Moreau, représentant M. A... et de Me Paré, représentant la commune de ....
Considérant ce qui suit :
1. M. A..., rédacteur territorial de première classe, occupait les fonctions de directeur général des services de la commune de ... (Pyrénées-Orientales) depuis le 1er juin 2003. Par un arrêté du 30 juin 2013, l'ancien maire en fonction jusqu'aux élections municipales de mars 2014 l'a nommé en position de détachement sur un grade d'attaché territorial stagiaire pour exercer les fonctions de directeur général des services. Par un arrêté du 2 janvier 2014, ce maire l'a titularisé dans le grade d'attaché territorial à compter du 1er janvier 2014. Le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales a appelé, par une lettre du 27 février 2014, l'attention du maire sur l'illégalité de la nomination de l'agent au regard notamment de l'absence d'inscription sur la liste d'aptitude d'accès au grade d'attaché territorial au titre de l'année 2014 et de réussite au concours d'attaché de M. A.... Par la suite, le maire nouvellement élu de ... a retiré les décisions de nomination et de titularisation des 30 juin 2013 et 2 janvier 2014 par un arrêté du 11 juin 2015. Par un arrêté du 3 novembre 2015, il a prononcé à l'encontre de M. A... une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de 24 mois, qui a été annulée par un arrêt n° 17MA03392 du 26 juin 2018, de la cour administrative d'appel de Marseille. Le 26 juillet 2018, M. A... a demandé au maire de ... la réparation des préjudices subis du fait de la sanction illégale prise à son encontre. Par lettre du 1er octobre 2018, le maire de ... a informé M. A... qu'il avait prononcé une nouvelle sanction d'exclusion temporaire de fonctions de 12 mois à son encontre en conséquence de l'arrêt de la cour et l'a invité à lui adresser une nouvelle demande prenant en considération la nouvelle durée d'exclusion pour déterminer le préjudice de carrière et l'existence avérée d'une faute pour mieux apprécier les autres postes de préjudice. La nouvelle sanction a été retirée après avis du conseil de discipline de recours réuni le 1er avril 2019. Par un jugement du 28 septembre 2021, dont M. A... relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a notamment condamné la commune de ... à lui verser la somme de 12 687 euros, assortie d'intérêts et de leur capitalisation.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui le partage de responsabilité :
2. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes éventuellement relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour apprécier à ce titre l'existence d'un lien de causalité entre les préjudices subis par l'agent et l'illégalité commise par l'administration, le juge peut rechercher si, compte tenu des fautes commises par l'agent et de la nature de l'illégalité entachant la sanction, la même sanction, ou une sanction emportant les mêmes effets, aurait pu être légalement prise par l'administration. Le juge n'est, en revanche, jamais tenu, pour apprécier l'existence ou l'étendue des préjudices qui présentent un lien direct de causalité avec l'illégalité de la sanction, de rechercher la sanction qui aurait pu être légalement prise par l'administration. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction.
3. En l'espèce, par un arrêt du 26 juin 2018 devenu définitif, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'arrêté du 3 novembre 2015 du maire de ... prononçant à l'encontre de M. A... la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de 24 mois au motif que cette sanction était disproportionnée, en considérant toutefois que M. A..., en acceptant sans réserve une nomination dont il ne pouvait ignorer le caractère illégal, ainsi qu'il l'avait reconnu devant le conseil de discipline, avait néanmoins commis une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. Pour exonérer la commune de sa responsabilité à hauteur de 75%, les premiers juges se sont fondés sur le comportement fautif de M. A..., en estimant, d'une part, que ce dernier avait joué un rôle décisif dans l'édiction de l'arrêté de nomination illégal du 30 juin 2013 dont il était seul bénéficiaire après avoir relevé qu'il ressortait de l'ordonnance de non-lieu du 2 avril 2021 de la juge d'instruction du tribunal judiciaire de Perpignan dans le cadre de l'information judiciaire ouverte pour des faits de faux et usage de faux en écriture publique que M. A... avait consulté, en janvier 2013, un cabinet d'avocats au sujet des modalités de promotion interne et que ce même cabinet lui avait adressé, en juin 2013, un modèle type d'arrêté de nomination au grade d'attaché stagiaire, réutilisé dans l'arrêté litigieux du 30 juin 2013, qu'il était constant qu'une expertise de l'ordinateur de bureau de M. A... avait permis d'établir que cet arrêté était stocké sur le disque dur dudit ordinateur, au sein d'un dossier intitulé " B... ", et que les agents des services administratifs de la commune avaient établi des attestations aux termes desquelles ils indiquaient ne pas être les auteurs de cet arrêté, d'autre part, que M. A... ne pouvait ignorer que l'arrêté du 2 janvier 2014 par lequel le maire de ... l'a titularisé au grade d'attaché territorial comportait une altération manifeste de la vérité en ce que cette décision indiquait, à tort, qu'il avait suivi la formation au Centre national de la fonction publique territoriale, condition nécessaire à sa titularisation. Si M. A... soutient que le tribunal a dénaturé le sens de l'ordonnance de non-lieu, que le juge pénal a entendu écarter toute dimension frauduleuse et retenir l'absence de caractère frauduleux dans son implication, l'autorité de la chose jugée en matière pénale ne s'attache qu'aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l'action publique. Tel n'est pas le cas des ordonnances de non-lieu que rendent les juges d'instruction quelles que soient les constatations sur lesquelles elles sont fondées. Par ailleurs, si M. A... persiste à soutenir qu'il n'a pas rédigé l'arrêté du 30 juin 2013 et quand bien même cet arrêté résulterait avant tout de la volonté de l'ancien maire, son signataire, M. A... ne conteste sérieusement aucun des motifs qui ont conduit les premiers juges à le regarder comme ayant joué un rôle décisif dans son édiction. En outre et ainsi que l'a déjà relevé la cour administrative d'appel de Marseille, au regard de ses fonctions, M. A... ne pouvait ignorer, ni l'édiction des deux arrêtés du 30 juin 2013 et du 2 janvier 2014 le promouvant au grade d'attaché territorial, ni leur caractère illégal. Toutefois, compte tenu de l'importance respective de l'illégalité commise par le maire de ... et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, ces dernières sont exonératoires de celle de l'administration seulement à hauteur de 50 %. Ainsi, M. A... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a jugé que les fautes de M. A... étaient de nature à exonérer la commune de sa responsabilité à hauteur de 75 %.
En ce qui concerne les préjudices :
S'agissant du préjudice moral :
4. Si M. A... soutient qu'il a présenté un syndrome dépressif réactionnel après le déclenchement de la procédure disciplinaire, il n'établit pas ainsi un lien direct entre la disproportion de la sanction dont il a fait l'objet et son état de santé, dès lors que son comportement fautif était passible de poursuites disciplinaires. Il n'établit pas davantage que cette sanction serait la cause d'un départ prématuré à la retraite. Enfin, s'il fait état d'articles de presse attentatoires à sa réputation, seul l'un d'eux paru le 19 mai 2017 dans le journal " l'Indépendant " reprend les propos du maire, de son premier adjoint et de leur avocat dénonçant notamment une nomination de l'intéressé dans des conditions frauduleuses, ou encore un passe-droit. Dès lors qu'il est cependant constant que sa promotion était effectivement irrégulière et eu égard à son comportement fautif caractérisé par l'acceptation sans réserve d'une nomination qu'il savait illégale, M. A... n'est pas fondé à invoquer un préjudice moral découlant de l'écho défavorable donné par cet article de presse aux conditions de cette promotion. Par suite, M. A... n'établit pas l'existence d'un préjudice moral en lien direct avec la faute commise par l'administration.
S'agissant du préjudice financier :
5. Il résulte de l'instruction que M. A... a été placé en congé de maladie ordinaire à compter du mois de juin 2017. Par suite, les pertes de traitement qu'il a subies sur la période allant de juin à décembre 2017 du fait de ce placement en congé de maladie sont dépourvues de lien direct avec la faute de la commune. En revanche, il résulte de l'instruction que s'il était resté en service sur la période d'éviction à prendre en considération, allant du mois de novembre 2015 au mois de mai 2017, M. A... aurait eu une chance sérieuse de bénéficier de son traitement de base de rédacteur principal de première classe, ainsi que de la nouvelle bonification indiciaire, de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires et de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures. Compte tenu de ses fiches de paye de rédacteur principal au titre des mois de juin et juillet 2014 sans qu'il soit possible de retenir celle du mois de juillet 2015 qui se situe en période de suspension de l'agent et ne comprend que son traitement de base, la rémunération qu'aurait perçue M. A... en tant que rédacteur territorial pendant la période de son éviction de dix-neuf mois, peut être évaluée à 59 418 euros, dont il convient ensuite de déduire les rémunérations que le requérant a pu obtenir par son travail pendant ladite période. A ce titre, la somme déclarée pour l'année 2016 à titre de pension de 6 949 euros, correspondant selon l'intéressé à une pension de retraite pour une activité précédemment exercée dans le secteur privé, doit être déduite du montant de 59 418 euros, dès lors qu'il n'est ni établi ni même allégué par M. A... que cette pension aurait été cumulable avec la poursuite d'activité d'agent public. Par suite, et compte tenu du partage de responsabilité indiqué au point 3, il sera fait une juste appréciation du préjudice matériel de M. A... en l'évaluant à 26 234,50 euros.
S'agissant des frais de justice précédemment engagés et des troubles dans les conditions d'existence :
6. M. A... reprend en appel et sans critique utile du jugement contesté ses demandes indemnitaires relatives aux frais de justice précédemment engagés et aux troubles dans les conditions d'existence. Il y a lieu de les rejeter par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges aux points 9 à 11 du jugement contesté.
7. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. A... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a exonéré la commune de ... de sa responsabilité à hauteur de 75% et à demander que l'indemnité que cette commune a été condamnée à lui verser soit portée à 26 234,50 euros, et d'autre part, que les conclusions d'appel incident présentées par la commune de ... ne peuvent qu'être rejetées.
En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation :
8. M. A... a droit aux intérêts sur l'indemnité mentionnée au point 5, à compter du 28 juillet 2018, date de réception par la commune de sa demande indemnitaire.
9. M. A... ayant sollicité la capitalisation des intérêts dans sa requête initiale de première instance, enregistrée le 26 novembre 2018, cette demande prend effet à compter du 28 juillet 2019, date à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière, puis à chaque échéance ultérieure.
Sur les frais liés au litige :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante à la présente instance la somme que demande la commune de ... sur ce fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de ... la somme que demande M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : L'indemnité que la commune de ... a été condamnée à verser à M. A... est portée à 26 234,50 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 28 juillet 2018. Les intérêts échus le 28 juillet 2019 seront capitalisés pour porter eux-mêmes intérêts à compter de cette date, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Article 2 : Le jugement n°1805741 du 28 septembre 2021 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de ....
Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023 à laquelle siégeaient :
Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,
M. Teulière, premier conseiller,
Mme Arquié, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2023.
Le rapporteur,
T. Teulière
La présidente,
A. Geslan-Demaret
La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N°21TL04623
