Vu 1°), sous le n° 185776, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 février et 25 juin 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER, dont le siège est ... ; l' UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté interministériel du 27 décembre 1996 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics administratifs ;
Vu 2°), sous le n° 193939, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février 1998 et 8 juin 1998 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER dont le siège est ... ; l' UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté interministériel du 4 décembre 1997 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics administratifs ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la famille et de l'aide sociale ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article L. 2311-1 etle code des communes, notamment son article R. 211-3 ;
Vu la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 modifiée ;
Vu la loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales ;
Vu la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 ;
Vu le décret n° 61-9 du 3 janvier 1961 modifié ;
Vu le décret n° 78-612 du 23 mai 1978 ;
Vu le décret n° 87-130 du 26 février 1987 ;
Vu le décret n° 88-279 du 24 mars 1988 ;
Vu le décret n° 96-1256 du 27 décembre 1996, ensemble le décret n° 97-1123 du 4 décembre 1997 relatif à la définition des chapitres et des articles des budgets des communes et de leurs établissements publics administratifs ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Ménéménis, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER et de la SCP Ancel, Couturier-Heller, avocat du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
- les conclusions de M. Courtial, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'une seule décision ;
Sur les conclusions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie tendant à ce qu'il n'y ait lieu de statuer sur la requête dirigée contre l'arrêté interministériel du 27 décembre 1996 :
Considérant que l'arrêté en date du 27 décembre 1996, relatif à l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics, n'a pas été rapporté mais abrogé par l'arrêté du 4 décembre 1997 ; qu'il est constant qu'il a été appliqué durant l'année 1997 ; que, par suite, contrairement à ce que soutient le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, la requête tendant à l'annulation de cet arrêté n'est pas devenue sans objet ;
Sur la recevabilité des requêtes :
Considérant que l'article 18 des statuts de l'association dite "UNCCASF" prévoit que son président la représente en justice ; que, dès lors, la fin de non-recevoir tirée du défaut de capacité àagir du président de l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER doit être écartée ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté interministériel du 27 décembre 1996 :
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de signature du ministre chargé du travail :
Considérant que l'article L. 2311-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : "Le budget de la commune est établi en section de fonctionnement et section d'investissement, tant en recettes qu'en dépenses. Le budget de la commune est divisé en chapitres et articles dans les conditions qui sont déterminées par décret" et qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 140 du code de la famille et de l'aide sociale : "Les règles qui régissent la comptabilité des communes sont applicables aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale" ;
Considérant que, dans sa rédaction issue du décret du 13 juin 1996, l'article R. 211-3 du code des communes, pris pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 2311-1 du code général des collectivités territoriales, dispose que "le décret prévu au second alinéa de l'article L. 2311-1 du code général des collectivités territoriales qui divise le budget de la commune en chapitres et articles est pris sur le rapport du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. Il définit les chapitres et articles et fixe la nomenclature fonctionnelle et la nomenclature par nature ainsi que la présentation fonctionnelle ou la présentation par nature du budget ( ...)" ; qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 27 décembre 1996 relatif à la définition des chapitres et articles des budgets des communes et de leurs établissements publics administratifs, " les nomenclatures par nature et la nomenclature fonctionnelle visées à l'article R. 211-3 du code des communes sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget" ;
Considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions qui précédent que la circonstance que le ministre chargé du travail n'ait pas été au nombre des signataires de l'arrêté litigieux du 27 décembre 1996 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics administratifs, pris en application des dispositions précitées du décret du 27 décembre 1996, n'est pas de nature à entacher d'incompétence ledit arrêté ;
En ce qui concerne les autres moyens invoqués :
Considérant que l'article 138 du code de la famille et de l'aide sociale, tel qu'il a été modifié par l'article 65-V de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 énonce que "Le centre d'action sociale est un établissement public administratif communal ou intercommunal" ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 140 du même code dispose dans son quatrième alinéa que "les règles qui régissent la comptabilité des communes sont applicables aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale" ;
Considérant que, dans son premier alinéa l'article 19 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales a prévu que lorsqu'ils relèvent des personnes morales de droit public, constituent des établissements publics, les maisons d'enfants à caractère social, les établissements médico-éducatifs qui reçoivent en internat, en externat ou en cure ambulatoire des jeunes handicapés ou inadaptés, les établissements qui assurent l'hébergement des personnes âgées et des adultes handicapés, les établissements d'aide par le travail et les structures d'hébergement en vue de la réadaptation sociale ; que toutefois, le deuxième alinéa de l'article 19 de la loi du 30 juin 1975 a prévu des dispositions transitoires au profit de ceux des établissements énumérés à l'alinéa précédent qui, à la date de la promulgation de la loi "fonctionnent comme des services non personnalisés des personnes morales de droit public" ; qu'enfin, le troisième alinéa de l'article 19 a précisé, dans sa rédaction issue de la loi n° 78-11 du 4 janvier 1978 en vigueur à la date d'intervention de l'arrêté du 27 décembre 1996, que les dispositions des alinéas précédents dudit article ne s'appliquent pas aux établissements dont la capacité est inférieure à un seuil fixé par voie règlementaire à deux cents lits et qui sont créés ou gérés par des bureaux d'aide sociale, aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dont la capacité d'accueil est inférieure au même seuil, et qui sont gérés par des établissements d'hospitalisation publics ;
Considérant que, sur le fondement de l'article 30 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, le décret n° 78-612 du 23 mai 1978 pris en Conseil d'Etat a prévu dans son article 25 que les établissements publics communaux, intercommunaux et départementaux énumérés à l'article 19 de la loi, sont soumis au décret du 3 janvier 1961 relatif à la comptabilité, au budget et au prix de journée de certains établissements publics ou privés ; que cependant, conformément aux dispositions de l'article 39 du décret n° 88-279 du 24 mars 1988, les dispositions du décret du 3 janvier 1961 et celles de l'article 25 du décret n° 78-612 du 23 mai 1978 ont cessé d'être applicables à compter de l'entrée en vigueur du décret du 24 mars 1988 aux établissements publics et privés mentionnés à l'article 1er de ce décret qui s'y trouvaient antérieurement assujettis, afin de les soumettre aux dispositions du nouveau décret ; qu'entrent notamment dans le champ d'application de ce texte, les centres d'aide par le travail, les centres de réadaptation sociale, les établissements médico-éducatifs qui reçoivent en internat, en externat ou en cure ambulatoire des jeunes handicapés ou inadaptés ;
Considérant qu'en indiquant que les centres communaux d'action sociale et les centres intercommunaux d'action sociale peuvent créer et gérer en services non personnalisés, dotés d'un budget annexe, les services sociaux et médico-sociaux ayant une capacité d'accueil inférieure à deux cents lits et qui concernent : "les services médico-éducatifs qui reçoivent en internat, en externat ou en cure ambulatoire des jeunes handicapés ou inadaptés ; les services qui assurent l'hébergement des personnes âgées, des adultes handicapés ou inadaptés ; les établissements d'aide par le travail ; les maisons d'hébergement à caractère social ; les structures d'hébergement en vue de la réadaptation sociale", l'instruction annexée à l'arrêté interministériel du 27 décembre 1996 s'est bornée à tirer les conséquences des dispositions législatives et réglementaires précitées qui imposent, sans qu'il soit porté une atteinte illégale au principe d'unité budgétaire, de doter d'un budget propre les services sociaux et médico-sociaux qui, comme les services énumérés par l'instruction, sont susceptibles, pour tout ou partie de leur activité, de faire l'objet d'une tarification au titre du prix de journée ou de bénéficier, au titre de l'assurance maladie, de financements externes ;
Considérant en revanche, qu'en posant en termes généraux et absolus et indépendamment du critère tiré de l'existence d'une procédure réglementaire de tarification soumise au contrôle de la puissance publique, que les centres communaux d'action sociale et les centres intercommunaux d'action sociale ne pouvaient créer et gérer les services sociaux et médico-sociaux qu'elle énumère en services non personnalisés "lorsque ceux-ci disposent eux-mêmes d'un budget annexe", les auteurs de l'instruction litigieuse ont excédé leur pouvoir ; que l'instruction litigieuse doit, dans cette mesure, être annulée ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté interministériel du 4 décembre 1997 :
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de signature du ministre chargé du travail :
Considérant que le moyen tiré de ce que le ministre chargé du travail n'aurait pas été signataire de l'arrêté litigieux manque en fait ;
En ce qui concerne les autres moyens invoqués :
Considérant que l'instruction annexée à l'arrêté attaqué, dans ses dispositions relatives à la gestion en budget annexe de services sociaux ou médico-sociaux, reprend les dispositions de l'article 4-1 de l'instruction annexée à l'arrêté interministériel du 27 décembre 1996, sous la seule réservede la suppression du seuil de deux cents lits en raison de l'abrogation de tout seuil prenant en compte la capacité des établissements opérée par l'article 30 de la loi du 24 janvier 1997 relative à la prestation spécifique dépendance, qui modifie sur ce point le troisième alinéa de l'article 19 de la loi du 30 juin 1975 ;
Considérant que, pour les motifs mentionnés ci-dessus à propos de l'instruction annexée à l'arrêté du 27 décembre 1996, l'instruction présentement contestée n'est pas entachée d'illégalité dans la mesure où elle tire les conséquences des dispositions législatives et réglementaires qui imposent de doter d'un budget propre les services sociaux et médico-sociaux qui, comme les services énumérés par l'instruction, sont susceptibles, pour tout ou partie de leur activité, de faire l'objet d'une tarification au titre du prix de journée et de bénéficier, au titre de l'assurance maladie, de financements externes ;
Considérant en revanche et pour les mêmes motifs que ceux précédemment indiqués, que l'instruction annexée à l'arrêté du 4 décembre 1997 n'a pu légalement prévoir que les centres communaux d'action sociale et centres intercommunaux d'action sociale ne pouvaient créer et gérer les services sociaux qu'elle énumère en services non personnalisés "lorsque ceux-ci disposent eux-mêmes d'un budget annexe" ;
Article 1er : Les arrêtés des 27 décembre 1996 et 4 décembre 1997 sont annulés, en tant que figure, au 4-1 du chapitre 2 du titre I du tome III de l'instruction M14 qui leur est annexée la mention "sauf lorsque ceux-ci disposent eux-mêmes d'un budget annexe".
Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES CENTRES COMMUNAUX D'ACTION SOCIALE DE FRANCE ET D'OUTRE-MER, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'emploi et de la solidarité.
