Vu le pourvoi, enregistré le 23 juillet 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE ; le ministre demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 6 mai 2008 de la cour administrative d'appel de Lyon en tant qu'il porte la somme que l'Etat a été condamné à verser à M. A par l'article 1er du jugement du 31 mars 2005 du tribunal administratif de Grenoble de 10 046,69 euros à 36 884,12 euros, et assortit cette somme complémentaire de 26 837,43 euros des intérêts au taux légal à compter du 16 avril 2002, capitalisés à compter du 29 juillet 2005 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de M. A, Mme B et Mlle A ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
Vu le code rural ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Emilie Bokdam, Auditeur,
- les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de M. Bernard A et autres,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, Rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de M. Bernard A et autres ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 27 août 2001 du préfet de l'Isère, l'exploitation agricole de M. Jean-Louis A a été déclarée infectée par l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) ; que son cheptel a été abattu le 7 janvier 2002 ; que, par arrêté du 21 décembre 2001, le préfet de l'Isère a fixé à 103 798,12 euros le montant des indemnités dues à M. A pour l'abattage de son troupeau ; qu'après le rejet de la demande qu'il avait adressée le 18 février 2002 au préfet tendant à la réparation intégrale des préjudices qu'il affirmait avoir subis en raison de la perte de son cheptel, M. A a saisi le tribunal administratif de Grenoble d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui payer la somme complémentaire de 58 318,07 euros en réparation de la part de ces préjudices non couverte, selon lui, par l'indemnité versée en application de l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2001 ; que, par un jugement du 31 mars 2005, le tribunal administratif a condamné l'Etat à payer à M. A la somme de 10 046,39 euros correspondant à la valeur marchande de quatre bovins qui avaient été omis par le préfet de l'Isère dans le calcul de l'indemnité initiale et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. A ; que le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 6 mai 2008 de la cour administrative d'appel de Lyon en tant qu'il porte la somme que l'Etat a été condamné à verser à M. A par l'article 1er du jugement du 31 mars 2005 du tribunal administratif de Grenoble de 10 046,69 euros à 36 884,12 euros et assortit cette somme complémentaire de 26 837,43 euros des intérêts au taux légal à compter du 16 avril 2002, capitalisés à compter du 29 juillet 2005 ; que, par la voie du pourvoi incident, M. Bernard A, Mme Marie-Madeleine B et Mlle Florence A, ayants-droit de M. Jean-Louis A aujourd'hui décédé, se pourvoient en cassation contre le même arrêt en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions indemnitaires de la demande de ce dernier ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 221-2 du code rural : Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux (...) ; qu'aux termes de l'article 6 de l'arrêté du 4 décembre 1990 fixant les mesures financières relatives à la police sanitaire de l'ESB, dans sa rédaction en vigueur à la date du fait générateur de la créance de M. A, c'est-à-dire à la date de la décision par laquelle le préfet de l'Isère a prescrit l'abattage du troupeau et a, dans le même temps, constitué le droit pour M. A à percevoir, après cet abattage, l'indemnité due en application de l'article L. 221-2 du code rural : (...) 2. L'Etat prend en charge le coût de l'élimination des animaux marqués d'une exploitation placée sous arrêté portant déclaration d'infection au titre de l'article 9, paragraphe A, de l'arrêté du 3 décembre 1990 susvisé, sur la base d'une estimation réalisée dans les conditions suivantes : / Le propriétaire des animaux de l'exploitation placée sous arrêté portant déclaration d'infection (...), ou celui qui en a la garde, choisit (...) deux experts en vue d'estimer la valeur des animaux détruits sur ordre de l'administration ; / (...) Pour l'estimation de la valeur des animaux, il est fait abstraction de l'existence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (...) ; qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus sur ordre de l'administration, dans sa rédaction en vigueur à la même date : Lorsqu'un troupeau fait l'objet d'un abattage total sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour application des articles L. 221-1 ou L. 223-8 du code rural, les animaux abattus et faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de leur valeur de remplacement ; que l'article 5 du même arrêté dispose : Lorsque le montant de l'expertise (...) est supérieur au montant de base tel que défini en annexe en moyenne par catégorie d'animaux, le rapport doit détailler les raisons de cette majoration, notamment au regard des caractéristiques et des performances du troupeau./ Lorsque, à titre exceptionnel, ce montant dépasse le montant majoré tel que défini en annexe en moyenne par catégorie d'animaux, et dans l'hypothèse où des examens complémentaires justifient le dépassement du montant majoré, ou s'il l'estime nécessaire, le directeur des services vétérinaires fait procéder à une nouvelle expertise (...) ; qu'aux termes de l'article 6 de cet arrêté : Le préfet arrête le montant définitif de l'estimation et le notifie au propriétaire des animaux. Si, à titre très exceptionnel, ce montant dépasse le montant majoré visé à l'article 5, le préfet arrête le montant définitif de l'estimation après avis de la directrice générale de l'alimentation et au vu du rapport de l'expert et des pièces justificatives des examens visés à l'article 5 ;
Sur le pourvoi principal du MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant que l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) ; qu'il résulte de ces stipulations, qui ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété et laissent aux Etats une marge d'appréciation, que, sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, des objectifs légitimes d'intérêt général pouvant toutefois justifier un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande ;
Considérant que le dispositif prévu par l'article L. 221-2 du code rural et les arrêtés des 4 décembre 1990 et 30 mars 2001 cités ci-dessus a pour objet d'indemniser les propriétaires sur la base de la valeur de remplacement des animaux, entendue comme incluant la valeur marchande de ceux-ci estimée sans considération de la contamination de l'exploitation ainsi que les frais de toute nature directement liés au renouvellement du cheptel, qui peuvent comprendre notamment une indemnité de compensation du déficit momentané de production de lait ; que le montant de ces frais liés au renouvellement du cheptel, s'ils doivent être réputés forfaitairement inclus dans les montants de base fixés en annexe à l'arrêté du 30 mars 2001, peut faire l'objet d'une majoration au regard des caractéristiques et des performances du troupeau concerné ; que ces dispositions ne font par ailleurs pas obstacle à ce que le propriétaire du troupeau, s'il s'y estime fondé, demande à être indemnisé par l'Etat, selon les règles de droit commun de la responsabilité, en cas de retard anormal de la part de l'administration dans la mise en oeuvre de la mesure d'abattage ;
Considérant qu'en jugeant que le régime d'indemnisation des propriétaires d'animaux abattus sur ordre de l'administration dans le cadre de la police sanitaire de l'ESB, pour des motifs d'intérêt général liés aux exigences de la santé et de la salubrité publiques, prévu, en application de l'article L. 221-2 du code rural, par l'arrêté du 4 décembre 1990 précité était incompatible avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ce qu'il n'assurait pas l'indemnisation intégrale du préjudice résultant de l'abattage des animaux, alors que l'estimation de la valeur de remplacement du cheptel réalisée conformément aux prescriptions de l'arrêté du 30 mars 2001 précédemment mentionné, qui, ainsi qu'il a été dit et contrairement à ce qu'a jugé la cour, était applicable en l'espèce, permettait d'assurer une appréciation globale du préjudice subi tenant compte de la valeur marchande du bien et des frais de toute nature liés au renouvellement du troupeau et de garantir ainsi le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du cheptel, dans le respect des exigences posées par l'article 1er de ce protocole, et que ce régime n'excluait pas, par ailleurs, l'engagement de la responsabilité de l'Etat selon les règles de droit commun en cas de faute de l'administration, notamment de retard anormal dans la mise en oeuvre de la mesure d'abattage, la cour a commis une erreur de droit ; que, par suite, le ministre est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque en tant qu'il a porté la somme que l'Etat a été condamné à verser à M. A par l'article 1er du jugement du 31 mars 2005 du tribunal administratif de Grenoble de 10 046,69 euros à 36 884,12 euros, et a assorti cette somme complémentaire de 26 837,43 euros des intérêts au taux légal à compter du 16 avril 2002, capitalisés à compter du 29 juillet 2005 ;
Sur le pourvoi incident des consorts A :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant que les dispositions des arrêtés des 4 décembre 1990 et 30 mars 2001 fixant les mesures financières relatives à la police sanitaire de l'ESB et les modalités de l'estimation des animaux abattus sur ordre de l'administration sont, dès lors que l'indemnité en cause constitue un droit pour l'éleveur intéressé, celles en vigueur à la date à laquelle s'est produit le fait générateur de cette créance, qui est, ainsi qu'il a déjà été dit, la date de la décision par laquelle le préfet a prescrit l'abattage du troupeau et a, dans le même temps, constitué le droit pour l'intéressé à percevoir, après cet abattage, l'indemnité due en application de l'article L. 221-2 du code rural ; que, par suite, en jugeant que la mise en oeuvre de la mesure d'abattage du troupeau de M. A le 7 janvier 2002 constituait le fait générateur du droit à indemnisation de ce dernier, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; que les consorts A sont dès lors fondés à soutenir que cet arrêt doit être annulé en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à leur demande tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 58 318,07 euros en réparation du préjudice subi en raison de l'abattage du cheptel de M. A, assortie des intérêts à compter du 16 avril 2002 et des intérêts capitalisés ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 mai 2008 doit être annulé dans sa totalité ;
Sur les conclusions présentées par les consorts A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat le versement aux consorts A d'une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 6 mai 2008 de la cour administrative d'appel de Lyon est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Lyon.
Article 3 : L'Etat versera à M. A, Mme B et Mlle A une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'ALIMENTATION, DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE, à M. Bernard A, à Mme Marie-Madeleine B et à Mlle Florence A.
