Vu la requête, enregistrée le 6 mai 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE, dont le siège est 22 rue des Rasselins à Paris (75020) ; l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2008-209 du 3 mars 2008 relatif aux procédures applicables au traitement des combustibles usés et des déchets radioactifs provenant de l'étranger ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ;
Vu la directive 92/3/Euratom du 3 février 1992 relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre Etats membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la Communauté ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire ;
Vu la loi n°2006-739 du 28 juin 2006 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Michel Thenault, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de la société Areva NC,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de la société Areva NC ;
Sur l'intervention de la société Areva NC :
Considérant que la société Areva NC a intérêt au maintien du décret attaqué ; qu'ainsi son intervention est recevable ;
Sur les conditions de l'instruction :
Considérant qu'après la radiation de la requête de l'association Greenpeace France du rôle de l'audience du 10 juillet 2009 à l'issue de celle-ci, par les sous sections réunies, la sixième sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat a procédé, en application de l'article R.623-1 du code de justice administrative, à une enquête au cours de laquelle elle a contradictoirement entendu l'ensemble des parties ; que le procès-verbal de l'audience a été communiqué à celles-ci le 10 mai 2010 ; qu'ainsi l'instruction du litige a donné lieu à un débat complet et pleinement contradictoire ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'aucune disposition du décret dont l'annulation est demandée ne diffère à la fois de celles figurant dans le projet du gouvernement et de celles adoptées par le Conseil d'Etat ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'Etat doit être écarté ;
Considérant, en second lieu, que l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'un texte, doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par ce texte ; que, par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre le texte envisage d'apporter à son projet des modifications, elle ne doit procéder à une nouvelle consultation de cet organisme que si ces modifications posent des questions nouvelles ;
Considérant que le projet de décret relatif aux procédures applicables au traitement des combustibles usés et des déchets radioactifs provenant de l'étranger a été soumis pour avis à l'Autorité de sûreté nucléaire en application de l'article 4 de la loi du 13 juin 2006, qui impose une telle consultation sur les projets de décret et d'arrêté ministériel de nature réglementaire relatifs à la sécurité nucléaire ; que si le projet sur lequel l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire a été recueilli ne prévoyait pas expressément, contrairement au décret publié, que les déchets occasionnés par le seul usage des installations de traitement étaient exclus du bilan des activités et des masses de déchets introduites sur le territoire national et devant être réexpédiées vers l'étranger, l'Autorité de sûreté nucléaire a été saisie de la question du bilan, en activité radioactive et en masse des déchets introduits sur le territoire national et devant être réexpédiés ; qu'en outre le projet énonçait que l'exploitant de l'installation était producteur des déchets liés à l'usage de son installation et qu'il en était, à ce titre, responsable ; que la modification en cause, qui ne pose pas de question nouvelle, a pu dès lors être apportée sans qu'une nouvelle consultation de l'Autorité de sûreté nucléaire eût été nécessaire ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant que la directive 92/3/Euratom du Conseil du 3 février 1992 a établi un système communautaire de contrôle et d'autorisation préalable des transferts de déchets radioactifs entre Etats membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la Communauté ; qu'elle définit à cet effet les déchets radioactifs comme toute matière contenant des radionucléides ou contaminées par des radionucléides et pour laquelle aucune utilisation n'est prévue ; qu'aux termes de son article 14 : La présente directive ne porte pas atteinte au droit d'un État membre ou d'une entreprise de cet État membre vers lequel/laquelle des déchets doivent être exportés en vue de leur traitement, de réexpédier les déchets ainsi traités vers leur pays d'origine. De même, elle ne porte pas atteinte au droit d'un État membre ou d'une entreprise de cet État membre, vers lequel/laquelle des combustibles nucléaires irradiés doivent être exportés en vue de leur retraitement, de réexpédier vers leur pays d'origine les déchets et/ou d'autres produits résultant de l'opération de retraitement ; que la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs a introduit dans le code de l'environnement les articles L. 542-2 et L. 542-2-1, qui font application de la possibilité ouverte par cette directive de prévoir la réexpédition vers le pays d'origine des déchets après leur traitement et des combustibles irradiés après leur retraitement ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 542-1-1 du code de l'environnement : (...) Une substance radioactive est une substance qui contient des radionucléides, naturels ou artificiels, dont l'activité ou la concentration justifie un contrôle de radioprotection./ Une matière radioactive est une substance radioactive pour laquelle une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée, le cas échéant après traitement (...)/ Les déchets radioactifs sont des substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue ou envisagée/ (...) ; et qu'aux termes de l'article L. 542-2-1 du même code : Des combustibles usés ou des déchets radioactifs ne peuvent être introduits sur le territoire national qu'à des fins de traitement, de recherche ou de transferts entre Etats étrangers./ L'introduction à des fins de traitement ne peut être autorisée que dans le cadre d'accords intergouvernementaux et qu'à la condition que les déchets radioactifs issus après traitement de ces substances ne soient pas entreposés en France au-delà d'une date fixée par ces accords./ L'accord indique les périodes prévisionnelles de réception et de traitement de ces substances et, s'il y a lieu, les perspectives d'utilisation ultérieure des matières radioactives séparées lors du traitement. ; enfin qu'aux termes de l'article L. 542-2 du même code : Est interdit le stockage en France des déchets radioactifs en provenance de l'étranger ainsi que celui des déchets radioactifs issus du traitement de combustibles usés et de déchets radioactifs provenant de l'étranger ;
Considérant que le décret attaqué du 3 mars 2008 détermine, pour l'application des dispositions législatives qui précèdent, les procédures applicables au traitement des combustibles usés et des déchets radioactifs provenant de l'étranger ; que son article 2 prévoit à cet effet qu' (...) un exploitant qui assure ou envisage d'assurer le traitement de combustibles usés ou de déchets radioactifs provenant du territoire national et de l'étranger met en place des dispositifs permettant, eu égard aux technologies de traitement mises en oeuvre, de répartir, parmi les déchets issus du traitement, ceux qui doivent être expédiés hors du territoire national et ceux qui relèvent d'une gestion à long terme sur le territoire national et d'attribuer à chaque destinataire la part qui lui revient. Cette répartition obéit aux principes suivants : a) L'activité radioactive expédiée vers l'étranger correspond à celle introduite sur le territoire national en tenant compte des durées de vie des substances radioactives et de la décroissance de leur radioactivité ainsi que de la nature physique des substances traitées et des transformations apportées par le procédé de traitement ; / b) La masse des substances radioactives expédiée vers l'étranger correspond à celle introduite sur le territoire national, en tenant compte de la nature physique des substances traitées et des transformations apportées par le procédé de traitement./ Sont exclues du bilan des activités et des masses introduites sur le territoire national et expédiées vers l'étranger, celles qui se retrouvent sous forme de matières valorisables, de rejets autorisés ou de déchets occasionnés par le seul usage des installations de l'exploitant. ;
En ce qui concerne la légalité du décret attaqué au regard du droit communautaire :
Considérant que l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE fait valoir qu'en disposant que les déchets radioactifs sont des substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue ou envisagée , la loi du 28 juin 2006, dont les dispositions ont été introduites à l'article L. 542-1-1 du code de l'environnement, fait échapper à la qualification de déchets radioactifs des substances radioactives pour lesquelles il n'existe pas de véritables perspectives d'utilisation, et par là même en donnant de ces déchets une définition plus restrictive que celle de la directive 92/3/Euratom citée ci-dessus, méconnaît cette directive ; qu'ainsi le décret attaqué, qui a été pris pour l'application de cette loi, serait entaché d'illégalité ;
Considérant toutefois qu'en prévoyant que les accords intergouvernementaux qui autorisent l'introduction à des fins de traitement de substances radioactives indiquent s'il y a lieu, les perspectives d'utilisation ultérieure des matières qui seraient séparées lors du traitement , les dispositions de l'article L. 542-2-1 du code de l'environnement, issues de la même loi du 28 juin 2006, impliquent nécessairement que c'est dans la seule mesure où sont indiquées des perspectives d'utilisation ultérieure que des substances radioactives ne sont pas considérées comme des déchets ; que par suite la définition des déchets radioactifs donnée par la loi du 28 juin 2006 est conforme à celle de la directive 92/3/Euratom ;
En ce qui concerne la légalité du décret attaqué au regard du droit national :
Considérant, en premier lieu, que l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE fait valoir que les matières valorisables mentionnées au b) de l'article 2 du décret attaqué correspondraient à des substances radioactives susceptibles de réutilisation à l'issue des opérations de traitement eu égard à leurs seules caractéristiques physiques, et non à leurs perspectives de réutilisation ; que les dispositions du décret méconnaîtraient ainsi la distinction opérée par la loi entre les matières radioactives, pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée, et les déchets radioactifs, pour lesquels ces perspectives n'existent pas ; que par là même, en excluant d'une manière générale ces matières valorisables de l'obligation de réexpédition vers l'étranger, le décret méconnaîtrait l'interdiction de stockage en France des déchets radioactifs provenant de l'étranger ;
Considérant toutefois que les dispositions de l'article 2 du décret attaqué citées ci-dessus ont pour objet de garantir le respect des articles L. 542-2 et L . 542-2-1 du code de l'environnement ci-dessus rappelées ; que le décret ne peut être regardé comme ayant entendu déroger aux dispositions de l'article L. 542-2-1 suivant lesquelles les déchets radioactifs issus après traitement de ces substances introduites sur le territoire national ne doivent pas être entreposés en France au-delà d'une date fixée par les accords intergouvernementaux dans le cadre desquels l'introduction de ces substances a été autorisée ; qu'il résulte de ce qui précède, d'une part que les matières valorisables mentionnées par le décret sont des matières radioactives séparées lors du traitement au sens du même article L. 542-2-1 lesquelles, comme il a été dit ci-dessus, n'échappent à la qualification de déchets radioactifs et par là même à l'obligation de réexpédition que dans la mesure où il existe pour ces matières des perspectives d'utilisation ultérieure indiquées par les accords, d'autre part qu'à supposer qu'à l'issue du délai fixé par ces accords, ces perspectives n'ont pas été réalisées, les matières en cause doivent alors être considérées comme des déchets radioactifs et par suite réexpédiées dans le pays d'origine ; que par suite le décret attaqué ne méconnaît pas les dispositions combinées des articles L. 542-1-1 et L. 542-2 du code de l'environnement ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE soutient qu'en excluant les déchets occasionnés par le seul usage des installations de l'exploitant du bilan des activités et des masses introduites sur le territoire national et expédiées vers l'étranger, l'article 2 du décret du 3 mars 2008 méconnaît l'interdiction de stockage édictée par l'article L 542-2 du code de l'environnement ;
Considérant toutefois que contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'interdiction de stockage en France des déchets radioactifs issus du traitement de combustibles usés et de déchets radioactifs provenant de l'étranger ne concerne que les déchets directement issus des substances ayant fait l'objet de ce traitement et non ceux qui résultent de l'utilisation, par l'exploitant de ses propres installations de traitement ; que les dispositions de l'article 2 du décret attaqué ne méconnaissent donc pas l'article L. 542-2 du code de l'environnement ;
Considérant, enfin, que le moyen tiré de la méconnaissance, par le décret attaqué, de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme de droit n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 3 mars 2008 ;
Considérant qu'il y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, le versement à l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE de la somme de 3 000 euros qu'elle demande au titre de ces dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de la société Areva NC est admise.
Article 2 : La requête de l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION GREENPEACE FRANCE, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et à la société Areva NC.
