Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 septembre et 1er décembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'UNION DES INDUSTRIES DE LA FERTILISATION, dont le siège est Le Diamant A 14 rue de la République à Puteaux (92800) ; la requérante demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2009-841 du 8 juillet 2009 modifiant la nomenclature des installations classées, en tant qu'il modifie la rubrique n° 1332 de la nomenclature ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 janvier 2012, présentée par l'UNION DES INDUSTRIES DE LA FERTILISATION ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le règlement (CE) n° 2003/2003 du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 ;
Vu la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 ;
Vu la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 ;
Vu la directive 2003/105/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2003 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le décret n° 2005-989 du 13 août 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Michel Thenault, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 511-2 du même code, dans sa version en vigueur à la date du décret attaqué du 8 juillet 2009 : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur des installations classées (...) " ;
Considérant que la directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2003 qui a modifié la directive du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, dite SEVESO II, prise en application du paragraphe 1 de l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, dont les stipulations ont été reprises à l'article 192 du traité sur le fonctionnement de l'Union, a instauré de nouvelles mesures de protection ; que, s'agissant des produits à base de nitrate d'ammonium, elle a notamment imposé un régime particulier pour les matières hors spécifications et pour les engrais ne satisfaisant pas à un essai de détonabilité, en abaissant le seuil des quantités stockées entrant dans le champ d'application de ses dispositions ; que celles-ci ont été transposées par le décret du 13 août 2005 créant la rubrique 1332 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement qui concernait, antérieurement au décret litigieux, outre les matières hors spécifications, les engrais qui ne satisfaisaient pas aux exigences de la section 2 de l'annexe III du règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003, relatives à l'essai de détonabilité ; que le décret attaqué a notamment eu pour objet de faire également relever de cette rubrique les engrais ne satisfaisant pas aux exigences de la section 1 de l'annexe III relatives aux caractéristiques et limites des engrais à base de nitrate d'ammonium ;
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne la consultation du Conseil supérieur des installations classées :
Considérant que, conformément aux exigences du premier alinéa de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, le Conseil supérieur des installations classées a été saisi du projet de décret de classement des engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et l'a examiné au cours de sa réunion du 26 mars 2009 ; que si, postérieurement à cette réunion, le texte de ce projet a été modifié, ces modifications, qui ne portaient que sur des précisions rédactionnelles et qui n'ont pas eu pour objet ou pour effet d'étendre le champ d'application de la rubrique 1332 de la nomenclature des installations classées, tel que défini dans le projet soumis à ce conseil, ne soulevaient pas de questions nouvelles ; que, par suite, elles n'ont pas entaché la régularité de la procédure de consultation de cette instance ;
En ce qui concerne les obligations de notification et d'information de la Commission européenne :
Considérant en premier lieu, qu'il résulte des articles 174, 175 et 176 du traité instituant la Communauté européenne, repris aux articles repris aux articles 191, 192 et 193 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, que la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement contribue notamment à la poursuite des objectifs de préservation, de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement ; qu'à cette fin, le Parlement européen et le Conseil décident des actions à entreprendre par l'Union ; que les mesures de protection ainsi arrêtées ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées qui doivent être compatibles avec les traités et notifiées à la Commission ;
Considérant qu'en soumettant à la rubrique 1332 non seulement les produits qui ne satisfont pas à l'essai de détonabilité prévu à la section 2 de l'annexe III du règlement européen du 13 octobre 2003 mais également, comme il a été dit, ceux qui ne sont pas conformes aux dispositions de la section 1 de cette annexe, alors que cette dernière exigence ne résulte pas de la directive du 16 décembre 2003, le décret a ainsi établi une mesure de protection renforcée, au sens de l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, repris à l'article 193 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, compatible avec les traités ; que, si cet article impose aux États membres l'obligation de communiquer à la Commission les mesures de protection renforcées qu'ils entendent maintenir ou établir en matière d'environnement, il ne subordonne pas, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt C-2/10 du 21 juillet 2011, la mise en oeuvre des mesures envisagées à l'accord ou à la non-opposition de la Commission ; que, par suite, l'absence de notification de la mesure de protection renforcée ainsi édictée avant l'intervention du décret attaqué n'est pas de nature à l'entacher d'illégalité ;
Considérant en second lieu, qu'en application de l'article 8 de la directive du 22 juin 1998, tout Etat membre qui souhaite adopter une nouvelle règle technique au sens de cette directive ou modifier une règle technique existante doit, sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne ou d'une exception expressément prévue par la directive, en informer la Commission européenne dans les conditions prévues par cet article ; que, selon les termes du 11) de son article 1er, constitue une règle technique au sens de la directive, " une spécification technique ou une autre exigence, y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire, de jure ou de facto, pour la commercialisation ou l'utilisation dans un Etat membre ou dans une partie importante de cet Etat (...) " ;
Considérant que si, en application des dispositions du décret attaqué, les engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote qui ne sont pas conformes aux spécifications de la section 1 de l'annexe III du règlement du 13 octobre 2003 relèvent de la rubrique 1332 de la nomenclature des installations classées, ce classement n'introduit ni ne constitue une nouvelle spécification technique ou autre exigence au sens de l'article 1er de la directive du 22 juin 1998 ; que par suite, le moyen tiré de ce que l'édiction du décret litigieux aurait dû faire l'objet d'une information de la Commission européenne dans les conditions prévues par l'article 8 de cette directive ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne la non-conformité du décret attaqué au droit de l'Union européenne :
Considérant en premier lieu, qu'il résulte des stipulations mentionnées plus haut du traité instituant la Communauté européenne, reprise par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, que les états membres peuvent, ainsi qu'il a été dit, prendre des mesures de protection renforcée en matière d'environnement ; que les autorités nationales disposent, à ce titre, de la faculté de classer les installations de stockage qui abritent des engrais non conformes aux critères de la section 1 de l'annexe III du règlement européen du 13 octobre 2003 dans la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, alors même que ces engrais ne sont pas visés par la directive du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ;
Considérant, en deuxième lieu, que si, en vertu de l'article 5 du règlement du 13 octobre 2003, les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver la mise sur le marché des engrais portant l'indication " engrais CE " qui satisfont aux dispositions du règlement, le classement sous la rubrique 1332 des installations de stockage des engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote n'est applicable qu'à ceux de ces produits qui ne sont pas conformes aux exigences de l'annexe III de ce règlement et qui, par voie de conséquence, ne peuvent porter l'indication " engrais CE " ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ce classement porterait atteinte à la libre circulation des " engrais CE " ne peut qu'être écarté ;
Considérant enfin, qu'en vertu de l'article 26 du règlement du 13 octobre 2003, le fabricant, qui est responsable de la mise sur le marché d'un engrais, veille à ce que les engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote soient conformes aux dispositions de la section 1 de l'annexe III ; que les États membres peuvent soumettre les engrais portant l'indication " engrais CE " à des contrôles officiels, en vue de vérifier leur conformité au règlement ; que les modifications apportées par le décret attaqué qui imposent des prescriptions aux installations de stockage de produits non conformes n'ont ni pour objet ni pour effet d'accroître les obligations des fabricants résultant du règlement ; qu'elles n'étendent pas davantage ces obligations aux utilisateurs des produits conformes à cette indication ; que par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que les modifications apportées à la rubrique 1332 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement méconnaissent les dispositions du règlement et de la directive précédemment mentionnés relatives aux obligations des fabricants et des utilisateurs de ces engrais ;
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un rapport de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques du 16 juillet 2007, qu'une non-conformité avérée des produits stockés aux caractéristiques fixées à la section 1 de l'annexe III du règlement européen compromet l'innocuité des engrais à base de nitrate d'ammonium ; qu'ainsi, l'auteur du décret n'a pas commis d'erreur manifeste dans l'appréciation à laquelle il s'est livré sur les dangers ou inconvénients pouvant découler des installations de stockage de ces engrais, pour les intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement ;
Considérant, en deuxième lieu, que la rubrique 1331 de la nomenclature des installations classées ne concerne que les engrais simples conformes aux exigences de l'annexe III du règlement européen du 13 octobre 2003 ; que la rubrique 1332, dans sa rédaction issue du décret attaqué, porte pour sa part sur ceux de ces engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote qui ne satisfont pas aux exigences des critères fixés par l'une ou l'autre des sections 1 et 2 de l'annexe III du règlement européen ; que ces engrais ne peuvent être qualifiés de conformes et ne peuvent, par voie de conséquence, relever de la rubrique 1331 ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, le décret attaqué n'est pas davantage entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il prévoirait une règle de classement inadaptée ;
Considérant enfin, que la circonstance qu'une installation de stockage d'engrais conformes, relevant initialement à ce titre de la rubrique 1331, puisse ultérieurement entrer dans le champ d'application de la rubrique 1332 sous l'effet d'une altération des produits qu'elle détient, intervenue en l'absence même de toute modification de ses conditions d'exploitation, ne peut être regardée comme méconnaissant le principe de sécurité juridique ni comme entachant le décret d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'UNION DES INDUSTRIES DE LA FERTILISATION n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ; qu'il suit de là que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'UNION DES INDUSTRIES DE LA FERTILISATION est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'UNION DES INDUSTRIES DE LA FERTILISATION, au Premier ministre et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.
