France, Conseil d'État, Juge des référés, formation collégiale, 13 novembre 2020, 445859

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le n° 445859, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 1er, 4 et 6 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... E... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire en tant qu'il fixe une durée d'une heure et une distance d'un kilomètre pour les activités physiques individuelles, la promenade et les besoins des animaux de compagnie.

Il soutient que :

- il justifie d'un intérêt à agir ;

- la condition d'urgence est remplie dès lors, d'une part, que les dispositions contestées entraînent une restriction considérable de la liberté d'aller et venir pour une durée minimale de quatre semaines et, d'autre part, que ces dispositions dont les effets sont par nature irréversibles portent atteinte à la santé physique et psychique des individus ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées ;

- la limitation des activités de promenade et de sport à un rayon d'un kilomètre constitue une mesure disproportionnée dès lors, en premier lieu, qu'elle rend inaccessible de nombreux espaces naturels distants de plus d'un kilomètre alors même que ces espaces permettent le respect des règles de distanciation sociale, en deuxième lieu, qu'elle s'applique de manière indifférenciée sur tout le territoire, en troisième lieu, que les activités de promenade et de sport ne font par elles-mêmes courir aucun risque sanitaire et, en dernier lieu, qu'aucune étude n'a établi un lien entre le risque de contamination et l'importance de la distance existante entre les individus et leur domicile ;

- les dispositions contestées entraînent une rupture d'égalité dans l'accès à la nature dès lors que les personnes domiciliées à proximité d'un espace naturel peuvent y accéder tandis que les personnes domiciliées en zone urbaine sont entravées par la limitation des déplacements à un kilomètre ;

- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors, en premier lieu, que la limitation à un kilomètre ne tient compte ni des capacités physiques des individus ni des besoins des animaux de compagnie, en deuxième lieu, que la limitation de la durée des sorties à une heure risque d'accroître la concentration de personnes vers des lieux accessibles alors même qu'une durée plus longue permettrait aux individus d'accéder à des espaces naturels où la densité de personnes est plus faible et, en dernier lieu, que la pratique d'une activité physique et sportive augmente les chances d'échapper aux formes graves de la covid-19 ;

- elles méconnaissent le principe d'interdiction des discriminations dès lors que contrairement aux personnes âgées, seuls les actifs ont la possibilité de sortir de chez eux.

Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 et 6 novembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'aucun des moyens n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées.

La requête a été communiquée au Premier ministre et ministre de l'intérieur qui n'ont pas produit d'observations.

II. Sous le n° 445860, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 1er, 4 et 6 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... E... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au gouvernement d'augmenter significativement la durée et la distance autorisées pour les activités physiques individuelles, la promenade et les besoins des animaux de compagnie.

Il soutient que :

- il justifie d'un intérêt pour agir ;

- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir dans la mesure où, d'une part, la limitation des activités de promenade et de sport à un rayon d'un kilomètre et à une durée d'une heure constitue une mesure comparable aux assignations à résidence et ne peut être justifiée dès lors que les sorties excluent toute proximité avec d'autres personnes ; d'autre part, cette limitation constitue une mesure disproportionnée dès lors, en premier lieu, qu'elle rend inaccessible de nombreux espaces naturels distants de plus d'un kilomètre alors même que ces espaces permettent le respect des règles de distanciation sociale, en deuxième lieu, qu'elle s'applique de manière indifférenciée sur tout le territoire, en troisième lieu, que les activités de promenade et de sport ne font par elles-mêmes courir aucun risque sanitaire et, en dernier lieu, qu'aucune étude n'a établi un lien entre le risque de contamination et l'importance de la distance existante entre les individus et leur domicile ;

- elles méconnaissent le principe d'interdiction des discriminations dès lors que contrairement aux personnes âgées, seuls les actifs ont la possibilité de sortir de chez eux.

Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 et 6 novembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'il n'est porté aucune atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.

La requête a été communiquée au Premier ministre et ministre de l'intérieur qui n'ont pas produit d'observations.

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. E..., d'autre part, le Premier ministre, le ministre de l'intérieur et le ministre des solidarités et de la santé ;

Ont été entendus lors de l'audience publique du 10 novembre 2020 à 11 heures :

- Me Feschotte-Desbois, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de M. E... ;

- les représentants du ministre des solidarités et de la santé ;

à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 12 novembre à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, et notamment son préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberté fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes visées ci-dessus, qui sont présentées, l'une, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'autre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du même code, sont dirigées contre les mêmes dispositions du 6° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire en tant qu'elles limitent les déplacements liés à l'activité physique individuelle des personnes, à la promenade ainsi qu'aux besoins des animaux de compagnie à une heure quotidienne dans un rayon maximal d'un kilomètre autour du domicile. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.

Sur le cadre du litige :

2. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique " prendre un certain nombre de mesures de restriction ou d'interdiction des déplacements, activités et réunions, notamment " Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé (...) " à condition d'être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ".

3. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence.

4. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre dernier, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret contesté, prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

5. Il résulte de l'instruction que la circulation du virus sur le territoire métropolitain s'est fortement amplifiée au cours des dernières semaines malgré les mesures prises conduisant à une situation particulièrement dangereuse pour la santé de l'ensemble de la population française. Ainsi, au 11 novembre 2020, plus de 1 860 000 cas ont été confirmés positifs à la covid-19, en augmentation de près de 35 000 dans les dernières vingt-quatre heures, le taux d'incidence national étant de 428 cas pour 100 000 habitants contre 246 au 20 octobre et 118 au 28 septembre, le taux de positivité des tests réalisés étant de 19,5 % au 11 novembre contre 13,2 % au 18 octobre et 9 % au 28 septembre et 42 435 décès de la covid-19 sont à déplorer au 11 novembre 2020, en hausse de 441 cas en vingt-quatre heures. Enfin, le taux d'occupation des lits en réanimation par des patients atteints de la covid-19 est passé de 43 % au 20 octobre à près de 70 % au 1er novembre et à près de 95 % au 11 novembre, mettant sous tension l'ensemble du système de santé et rendant nécessaire, au cours des derniers jours, des transferts de patients entre régions et avec des pays voisins ainsi que des déprogrammations d'hospitalisations non urgentes.

6. Il résulte en outre de l'instruction, y compris des déclarations faites lors de l'audience publique, que, pour faire face à cette situation d'urgence sanitaire, le gouvernement, en prenant les mesures détaillées par le décret du 29 octobre 2020, a fait le choix d'une politique qui cherche à casser la dynamique actuelle de progression du virus par la stricte limitation des déplacements de personnes hors de leur domicile. A cette fin, il a, à l'article 4 du décret, interdit tout déplacement des personnes hors de leur lieu de résidence et fixé une liste limitative des exceptions à cette interdiction, au profit des déplacements à destination ou en provenance du lieu d'exercice ou de recherche d'une activité professionnelle et des déplacements professionnels ne pouvant être différés ; des déplacements à destination ou en provenance des établissements ou services d'accueil des mineurs, d'enseignement ou de formation pour adultes ; des déplacements pour effectuer les achats de fournitures nécessaires à l'activité professionnelle, des achats de première nécessité, de retrait de commandes et de livraisons ; des déplacements pour effectuer des consultations, examens et soins médicaux ne pouvant être assurés à distance ou pour l'achat de médicaments ; des déplacements pour motif familial impérieux, pour l'assistance aux personnes vulnérables et précaires, pour la garde d'enfants et les déménagements ; des déplacements des personnes en situation de handicap et leur accompagnant ; des déplacements brefs, dans la limite d'une heure quotidienne et dans un rayon maximal d'un kilomètre autour du domicile liés notamment à l'activité physique individuelle des personnes ; des déplacements pour répondre à une convocation judiciaire ou administrative ou pour se rendre dans un service public ou chez un professionnel du droit pour une démarche qui ne peut être réalisée à distance ; des déplacements pour participer à des missions d'intérêt général sur demande de l'autorité administrative.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

7. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un doute propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

8. Eu égard à l'aggravation rapide au cours des dernières semaines de la propagation de l'épidémie sur l'ensemble du territoire, dont la réalité n'a pas été contestée, le Premier ministre a pris, par le décret du 29 octobre 2020, sur le fondement des prérogatives qui lui sont attribuées par l'article L. 3131-15 du code de la santé publique en période d'état d'urgence sanitaire, les mesures rappelées au point 6, dans le but de casser la propagation du virus au sein de la population en diminuant autant que possible les déplacements de personnes hors de leur domicile afin de limiter les interactions sociales à l'occasion desquelles la propagation du virus est facilitée. A ce titre, les dispositions du 6° du I de l'article 4 du décret prévoient que les déplacements brefs liés soit à l'activité physique individuelle des personnes, à l'exclusion de toute pratique sportive collective et de toute proximité avec d'autres personnes, soit à la promenade avec les seules personnes regroupées dans un même domicile, soit aux besoins des animaux de compagnie ne sont autorisés que dans la limite d'une heure quotidienne et dans un rayon maximal d'un kilomètre autour du domicile des intéressés.

9. Ainsi que le souligne le requérant, la restriction ainsi apportée à la pratique d'activités physiques en plein air, pratique dont la nécessité est reconnue, apparaît particulièrement stricte, tant par le cumul des conditions de durée et de distance que par le rayon très limité par rapport au domicile des intéressés qu'elle fixe, sans prévoir aucune modulation ni pour tenir compte des circonstances locales ni eu égard à l'activité physique pratiquée, alors que la distance susceptible d'être parcourue en une heure n'est évidemment pas la même suivant qu'est pratiquée la marche à pied, la course ou le vélo. Toutefois, l'administration fait valoir que cette restriction, qui se serait avérée très efficace et peu contestée lors du confinement décidé en mars dernier grâce notamment à sa simplicité et à son caractère général, demeure particulièrement nécessaire, dans le contexte sanitaire actuel, afin de limiter au maximum les interactions entre les personnes, qui constituent la principale occasion de propagation du virus et que les forces de l'ordre chargées des contrôles l'appliquent en tenant compte, en pratique, des considérations concrètes pertinentes telles que la présence à une faible distance au-delà du rayon maximal d'un kilomètre d'un parc, d'un bois ou de toute autre zone naturelle ouverts au public. Elle rappelle, en outre, que la limite d'une heure et d'un kilomètre ne s'applique qu'aux déplacements visés par le 6° du I de l'article 4 du décret en cause.

10. Dans ces conditions, eu égard, d'une part, à la gravité actuelle de la situation sanitaire, marquée par l'existence de risques importants pesant sur l'ensemble de la population à la suite de la très large diffusion du virus sur tout le territoire national, ainsi que, d'autre part, à la tension très forte pesant sur le système de santé compte tenu des capacités de soins déjà mobilisées et susceptibles de l'être - tension qui s'est encore renforcée au cours des derniers jours malgré une légère décélération de l'augmentation du nombre de personnes atteintes, la mesure en cause, en dépit de son caractère particulièrement restrictif, notamment s'agissant de la limitation générale et indifférenciée à un rayon maximal d'un kilomètre autour du domicile pour une durée d'une heure, n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, disproportionnée ni entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, les moyens tirés de ces deux atteintes ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à leur légalité. Il en va de même, pour les mêmes motifs, des moyens tirés de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe d'égalité dans l'accès à la nature et auraient pour effet d'instituer une discrimination au détriment des personnes en activité.

11. Il résulte de ce qui précède que la requête présentée par M. E... au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être rejetée, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

12. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "

13. Pour les mêmes motifs que ceux indiqués aux points 9 et 10 de la présente ordonnance, les moyens tirés de ce que les dispositions en cause du décret du 29 octobre 2020 porteraient une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir, à l'égalité dans l'accès à la nature ainsi qu'au principe de non-discrimination ne peuvent qu'être écartés.

14. Il résulte de ce qui précède que la requête présentée par M. E... au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit être rejetée.

O R D O N N E :

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Article 1er : Les requêtes de M. E... sont rejetées.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... E... et au ministre des solidarités et de la santé.

Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.

Délibéré à l'issue de la séance du 10 novembre 2020 où siégeaient : M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section du contentieux, présidant ; M. B... D... et M. C... F..., conseillers d'Etat, juges des référés.

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