| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 03 avril 2018, 15BX04244

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme J...E..., M. D...B..., M. A...C...et Mme H... G... ont demandé au tribunal de la Guadeloupe d'annuler l'arrêté du préfet de la Guadeloupe du 16 août 2004 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concertée de Vieux-Bourg sur le territoire de la commune de Morne-à-l'Eau et déclarant cessibles à la commune les parcelles cadastrées section BW n° 45 et section BV n° 38 devenue section BV n° 221 à 224 et de mettre à la charge de l'Etat, de la commune de Morne-à-l'Eau et de la société Semsamar la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1200882 du 29 octobre 2015, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 29 décembre 2015 et des mémoires enregistrés les 29 juin 2016, 30 août 2016 et 2 novembre 2016, MmeE..., M.B..., M. C...et Mme G..., représentés par MeI..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 29 octobre 2015 ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Guadeloupe du 16 août 2004 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concertée de Vieux-Bourg sur le territoire de la commune de Morne-à-l'Eau et déclarant cessibles à la commune les parcelles cadastrées section BW n° 45 et section BV n° 38 devenue section BV n° 221 à 224 ;

3°) d'ordonner la restitution des parcelles expropriées ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat, de la commune de Morne-à-l'Eau et de la société Semsamar la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- ils ont la qualité d'héritiers de N...-B...F... ;

- n'ayant pas reçu notification des voies et délais de recours, ils ne peuvent se voir opposer le délai de recours contentieux à l'encontre de l'arrêté contesté ;

- l'arrêté attaqué n'a pas été pris dans des conditions respectant les articles R. 11-19, R. 11-21 et R. 11-28 du code de l'expropriation qui sont d'ordre public ; la procédure d'expropriation a été menée à leur insu, la commune n'ayant engagé des recherches généalogiques qu'au mois d'avril 2009 ; à ce jour le généalogiste ne les a d'ailleurs pas contactés pour les informer du résultat de ses recherches ; il en résulte un préjudice certain dès lors qu'ils n'ont pas été mis en mesure de former un pourvoi en cassation contre l'ordonnance du juge de l'expropriation qui ne leur a pas été notifiée ;

- en application des articles R. 11-21 et R. 11-22 du code de l'expropriation, la commune ne pouvait procéder à une enquête conjointe qu'à la condition d'être en mesure de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire ainsi que la liste des propriétaires, ce qui n'était pas le cas, aucune diligence n'ayant été menée pour dresser la liste des propriétaires ;

- la commune ne peut se prévaloir d'un courrier portant avis d'ouverture des enquêtes dès lors que, contrairement à l'article R. 11-22 du code de l'expropriation, ce courrier ne leur a pas été adressé en recommandé avec demande d'avis de réception ; la notification individuelle est une formalité substantielle ;

- le principe du contradictoire prévu par l'article R. 11-24 du code de l'expropriation a été méconnu ;

- la notification de l'arrêté attaqué le 20 septembre 2004 ne saurait être satisfactoire ; il n'existait aucun mandataire de la succession ;

- postérieurement à l'arrêté de cessibilité, le périmètre de l'expropriation a été modifié sans qu'une nouvelle enquête parcellaire ait été réalisée ;

- après l'expiration du délai de cinq ans prévu par l'article L. 11-5 du code de l'expropriation, l'expropriant n'avait toujours pas régulièrement mené à terme l'opération d'expropriation ; l'ordonnance du 9 septembre 2010 qui a modifié les limites de la parcelle expropriée ne concerne pas une simple erreur matérielle mais emporte modification de l'objet de l'expropriation ; l'ordonnance d'expropriation ne peut donc être regardée comme ayant été sollicitée dans le délai de six mois suivant l'arrêté d'expropriation ni comme intervenue dans le délai de cinq ans suivant l'arrêté de cessibilité ;

- en application de l'article L. 421-1 du code de l'expropriation, les propriétaires peuvent, dans un tel cas, demander la rétrocession ;

- leur préjudice n'a pas été réparé.

Par des mémoires enregistrés les 23 mai 2016 et 5 décembre 2016, la société Semsamar, société anonyme d'économie mixte, représentée par la SCP Waquet, Farge, Hazan, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute de comporter des moyens d'appel ;

- le moyen tiré de l'absence de notification de l'acte attaqué est inopérant ;

- l'argumentation concernant la rétrocession est irrecevable ;

- l'argumentation relative à un droit à indemnisation ne relève que du juge judiciaire ; en tout état de cause, si les requérants ont entendu présenter des conclusions indemnitaires, leurs conclusions sont irrecevables car ils n'ont pas présenté de demande préalable en ce sens et n'ont pas chiffré leur prétentions ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 29 juillet 2016 et 4 novembre 2016, la ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- il n'appartient pas au juge administratif de connaître de la procédure d'expropriation ; l'argumentation relative à la caducité de l'arrêté contesté et celle relative à l'indemnisation ne peuvent donc être invoquées dans cette instance ; la caducité de l'arrêté est en tout état de cause sans influence sur sa légalité ; les conclusions indemnitaires qui n'ont pas été précédées d'une demande préalable et qui ne sont pas chiffrées sont en tout état de cause irrecevables ;

- les autres moyens ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 novembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 5 décembre 2016 à 12h00.

Par courrier enregistré le 8 février 2018, la cour a été informée du décès de Nestorine E....

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Par décision du 31 janvier 2018, le président de la cour a désigné Mme Florence Madelaigue pour exercer temporairement les fonctions de rapporteur public en application des articles R. 222-24 et R. 222-32 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Elisabeth Jayat,

- et les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 16 août 2004, le préfet de la Guadeloupe a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement d'une zone d'aménagement concertée dans le quartier de Vieux-Bourg sur le territoire de la commune de Morne-à-l'Eau, dans le périmètre de résorption de l'habitat insalubre défini par arrêté préfectoral du 30 avril 1999. Par ce même arrêté du 16 août 2004, le préfet a déclaré cessibles au profit de la commune de Morne-à-l'Eau les parcelles nécessaires à la réalisation de cette opération et a autorisé la société d'économie mixte Semsamar, mandataire de la commune, à acquérir ces terrains. MmeE..., M.B..., M. C...et MmeG..., soutenant être au nombre des propriétaires indivis des parcelles cadastrées section BW n° 45 et section BV n° 38 devenue section BV n° 221 à 224, ont demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe l'annulation de l'arrêté préfectoral du 16 août 2004. Ils relèvent appel du jugement du 29 octobre 2015 par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande.

2. Les conditions dans lesquelles l'arrêté attaqué a été notifié sont sans incidence sur la légalité de cet arrêté.

3. Aux termes de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa rédaction applicable au litige : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête dans chacune des communes où sont situés les immeubles à exproprier : 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le service de la publicité foncière au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens ". L'article R. 11-21 du même code dispose : " Lorsque l'expropriant est en mesure, avant la déclaration d'utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires, l'enquête parcellaire peut être faite soit en même temps que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, soit postérieurement ". Selon l'article R. 11-22 de ce code : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception aux propriétaires figurant sur la liste établie en application de l'article R. 11-19 lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics ; en cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire qui en fait afficher une et, le cas échéant, aux locataires et preneurs à bail rural ". En application de l'article R. 11-24 du même code, les personnes intéressées peuvent présenter durant l'enquête parcellaire leurs observations sur les limites des biens à exproprier en les consignant sur le registre d'enquête parcellaire ou en les adressant par écrit au maire qui les joint au registre, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Conformément à l'article R. 11-28 de ce code : " Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire. Ces propriétés sont désignées conformément aux dispositions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et l'identité des propriétaires est précisée conformément aux dispositions de l'alinéa 1er de l'article 5 de ce décret ou de l'alinéa 1er de l'article 6 du même décret (...) ".

4. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 11-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétaires auxquels notification est faite par l'expropriant du dépôt du dossier à la mairie sont tenus de fournir les indications relatives à leur identité, telles qu'elles sont énumérées soit au premier alinéa de l'article 5, soit au premier alinéa de l'article 6 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 modifié, portant réforme de la publicité foncière ou, à défaut, de donner tous renseignements en leur possession sur l'identité du ou des propriétaires actuels ".

5. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section BW n° 45 et section BV n° 38, qui sont au nombre des parcelles que l'arrêté attaqué a déclaré cessibles, appartiennent en indivision aux héritiers de N...B...F..., décédé en 1879, et que l'extrait de matrice cadastrale sur lequel s'est fondée l'autorité expropriante pour établir la liste des propriétaires indiquait que ces parcelles appartenaient à la succession de N...B...K...dont le mandataire est M. M...K.... Les courriers de notification du dépôt du dossier à la mairie envoyés préalablement à l'enquête publique conjointe, qui s'est déroulée du 27 janvier au 27 février 2007, ont été adressés, s'agissant des parcelles mentionnées ci-dessus, seulement à " M. K...N...-B... " et à " M. K...L... ". L'arrêté du 16 août 2004 n'indique par ailleurs, dans la liste des propriétaires, que le nom de " K...B... " s'agissant de ces parcelles. Si le ministre, la commune et la société Semsamar se prévalent de courriers adressés à cinq autres personnes nommées " F... " ou " K... ", il s'agit de courriers postérieurs à l'enquête publique et même postérieurs à l'arrêté attaqué. Ces courriers ne peuvent régulariser d'éventuelles irrégularités commises dans la procédure qui a abouti à l'arrêté du 16 août 2004 et notamment dans la procédure d'enquête publique.

6. Toutefois, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la commune aurait eu connaissance d'éléments permettant de douter de l'exactitude des mentions de l'extrait de matrice cadastrale désignant le mandataire de l'indivision. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le courrier de notification adressé à M. L...K...aurait visé une personne autre que celle désignée comme mandataire dans cet extrait, malgré l'orthographe différente de son prénom. Par ailleurs, les lettres de notification individuelle dont l'une, comme il a été dit ci-dessus, a été adressée à la personne identifiée au cadastre comme le mandataire de l'indivision, comportaient en annexe la reproduction de plusieurs articles du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dont l'article R. 11-23 et la commune n'a pas reçu, en réponse à ces courriers, d'indications lui permettant de penser qu'elle n'avait pas identifié tous les propriétaires des parcelles. Il ressort également des pièces du dossier que l'étude généalogique confiée par la commune le 8 novembre 2010 à un généalogiste successoral professionnel n'a été rendue que le 28 septembre 2011, après des recherches portant sur quatre générations, tant en Guadeloupe qu'en France métropolitaine, et qu'elle fait apparaître un très grand nombre d'héritiers par voie de filiations légitime et naturelle. Compte tenu de la complexité des recherches devant être effectuées afin d'établir la liste des membres de l'indivision et de l'absence d'éléments permettant de douter, à la date à laquelle les formalités ont été accomplies, de l'exactitude des mentions des documents cadastraux, la commune de Morne-à-l'Eau et la société Semsamar doivent être regardées, dans les circonstances de l'espèce, comme ayant accompli des diligences suffisantes en se fondant sur les informations issues du cadastre pour établir la liste des propriétaires et notifier le dépôt du dossier d'enquête en mairie. Il n'est, par ailleurs, pas contesté que l'avis d'ouverture de l'enquête publique conjointe a été affiché à la mairie de Morne-à-l'Eau et dans le quartier de Vieux-Bourg et publié dans la presse. Dès lors, et même si des recherches généalogiques n'ont été entreprises qu'en 2010, en vue du paiement de l'indemnité d'expropriation qui a été consignée, dans l'attente des résultats de l'étude, auprès de la Caisse des dépôts et consignations, les requérants, qui n'allèguent l'accomplissement d'aucun acte juridique ou matériel antérieur à l'ouverture de l'enquête publique de leur part qui aurait manifesté leur qualité de membres de l'indivisionF..., ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions citées au point 3 ci-dessus ont été méconnues.

7. La circonstance que le périmètre de l'expropriation ait été modifié postérieurement à l'arrêté attaqué, ainsi que l'indique l'ordonnance modificative du juge de l'expropriation du 9 septembre 2010, sans qu'il ait été procédé à une nouvelle enquête parcellaire, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué du 16 août 2004 qui s'apprécie à la date à laquelle il a été pris. Au surplus, il n'appartient pas au juge administratif de connaître d'une irrégularité de l'ordonnance du juge de l'expropriation, à la supposer établie.

8. L'article L. 11-5 du code de l'expropriation dans sa version applicable à la date de l'arrêté contesté dispose que : " (...) II - L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai pendant lequel l'expropriation devra être réalisée. Ce délai ne peut, si la déclaration d'utilité publique est prononcée par arrêté, être supérieur à cinq ans (...) ".

9. Si les requérants ont entendu soutenir que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique de l'opération en cause est devenue caduc, ils n'apportent pas d'éléments permettant d'établir cette caducité. En tout état de cause, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier les effets d'une caducité éventuelle de l'acte portant déclaration d'utilité sur les actes ultérieurs pris par le juge de l'expropriation.

10. Selon l'article L. 421-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa version issue de l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Si les immeubles expropriés n'ont pas reçu, dans le délai de cinq ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique ".

11. En vertu des dispositions citées au point précédent, il n'appartient qu'au juge judiciaire de statuer sur le bien-fondé d'une demande de rétrocession de biens expropriés. Les conclusions des requérants à fin de rétrocession ne peuvent donc qu'être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

12. Enfin, si les requérants, sans présenter de conclusions indemnitaires, soutiennent que leur préjudice n'a pas été réparé en l'absence de recherche, par la société Semsamar, de la valeur du mètre carré des terrains concernés, cette seule circonstance, à la supposer établie, est sans aucune incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, de la commune de Morne-à-l'Eau et de la société Semsamar, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement aux requérants de la somme qu'ils demandent au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants le versement à la société Semsamar d'une somme globale de 1 000 euros au titre des frais d'instance exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les conclusions de la requête de MmeE..., M.B..., M. C...et Mme G... dirigées contre des actes du juge de l'expropriation et celles tendant à la rétrocession des parcelles cadastrées section BW n° 45 et section BV n° 38 devenue section BV n° 221 à 224 sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de MmeE..., M.B..., M. C...et Mme G...est rejeté.

Article 3 : Les requérants verseront à la société Semsamar la somme globale de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié aux héritiers de NestorineE..., à M. D...B..., à M. A...C..., à Mme H...G..., à la ministre des outre-mer, à la commune de Morne-à-l'Eau et à la société Semsamar. Une copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2018 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, président,

M. Pierre Bentolila, président-assesseur,

M. Frédéric Faïck, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 3 avril 2018.

Le président-assesseur,

Pierre Bentolila

Le président-rapporteur,

Elisabeth Jayat

Le greffier,

Evelyne Gay-Boissières

La République mande et ordonne à la ministre des outre-mer en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 15BX04244