| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 24 juin 2019, 17BX02656

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. I...F...C...a demandé au tribunal administratif de la Guyane, à titre principal, d'annuler la décision du 20 avril 2016 par laquelle le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a mis à sa charge la somme totale de 41 196 euros correspondant, d'une part, à la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail (35 200 euros) et, d'autre part, à la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement d'un étranger prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (5 996 euros) et, à titre subsidiaire, de minorer le quantum de la contribution spéciale mise à sa charge.

Par un jugement n° 1600403 du 15 juin 2017, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision du 20 avril 2016 et déchargée M. F...C...du paiement de la somme de 41 196 euros susmentionnée.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 4 août 2017, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, représenté par MeG..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 15 juin 2017 du tribunal administratif de la Guyane ;

2°) de rejeter la demande de M. F...C...présentée devant le tribunal administratif de la Guyane ;

3°) de mettre à la charge de M. F...C...la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a annulé la décision contestée au motif tiré de son caractère insuffisamment motivé dès lors que cette décision mentionne les dispositions applicables du code du travail et du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le relevé des infractions par référence au procès-verbal établi à la suite du contrôle du 11 septembre 2015, ainsi que le montant des sommes dues, tout en précisant en annexe le nom du salarié concerné et le fait que M. F...C...avait employé irrégulièrement un travailleur démuni de titre l'autorisant à travailler et dépourvu de titre autorisant son séjour sur le territoire ;

- c'est aussi à tort que le tribunal a considéré que l'OFII aurait dû joindre le procès-verbal à la décision, dès lors qu'il résulte d'un arrêt du Conseil d'Etat n° 398398 du 29 juin 2016 que la décision de l'OFII n'est pas illégale si l'intéressé n'a demandé communication du procès-verbal que postérieurement à son édiction ou ne l'a jamais demandé ;

- s'agissant de la matérialité de l'infraction, si M. F...C...soutient qu'il ne peut être qualifié d'employeur du salarié étranger visé en l'absence de preuve de l'existence d'une activité réelle et en l'absence de lien de subordination, il ressort des procès-verbaux versés au dossier que, lors du contrôle des 11 et 26 septembre 2015, les services de gendarmerie ont constaté que M. H...D..., ressortissant brésilien, et M. A...E..., ressortissant haïtien, étaient occupés à effectuer des travaux de peinture en compagnie de M. F...C..., artisan, exploitant de l'entreprise "F...Construction Général et Fabrication ", sans disposer d'aucun contrat de travail ;

- s'agissant du quantum des contributions dues, l'intéressé devait se voir appliquer le taux de 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu par l'article R. 8253-2 du code du travail dès lors que, d'une part, le procès-verbal d'infraction transmis à l'OFII fait apparaître que M. H...D...et M. A...E...n'étaient pas autorisés à travailler en France et n'avaient fait l'objet d'aucune déclaration préalable à l'embauche, soit un cumul d'infractions commises à l'occasion de l'emploi de ces salariés étrangers et que, d'autre part, M. F... C...n'établit pas avoir versé à ses salariés, dans le délai de trente jours prévu par l'article L. 8252-4 du code du travail, l'intégralité des salaires et indemnités prévus par l'article L. 8252-2 du même code.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2017, M. F...C..., représenté par MeB..., conclut, à titre principal, à la confirmation du jugement attaqué du tribunal administratif de la Guyane, à titre subsidiaire, à la minoration du quantum de la contribution spéciale et à la limitation du montant total des contributions spéciale et forfaitaire à la somme de 15 000 euros en application des articles L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et L. 8256-2 du code du travail, et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l'Office français de l'immigration et de l'intégration sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la décision du 20 avril 2016, qui constitue une lettre stéréotypée, est insuffisamment motivée en fait au regard de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que, d'une part, elle se contente de viser un procès-verbal établi le 11 septembre 2015, non joint, et d'indiquer le nom de deux personnes prétendument salariées en situation d'emploi irrégulière et que, d'autre part, si elle reprend les articles L. 8253-1 et R. 8253-1 du code du travail, elle ne comporte aucun élément sur les paramètres de calcul retenus spécifiquement en l'espèce, le coefficient multiplicateur et le taux horaire retenu n'étant même pas indiqués, ce qui ne permet pas de disposer des éléments de liquidation de la somme réclamée au titre des contributions litigieuses, lesquelles pouvaient d'ailleurs être différents en fonction de la situation de chacun des salariés concernés ;

- à cet égard, il convient de relever que, dans sa décision du 20 avril 2016, l'OFII se contente de mentionner le décret du 5 novembre 2006, sans indiquer le pays d'origine des prétendus salariés en cause, ni les raisons pour lesquelles il a été fait application de la contribution forfaitaire de 5 575 euros plutôt que celle de 421 euros, qui constituent les deux contributions forfaitaires au départ de la Guyane ;

- en méconnaissance des droits de la défense et du caractère contradictoire de la procédure, il n'a pas été mis à même de demander la communication du procès-verbal d'infraction, l'OFII se contentant de viser le procès-verbal sans jamais plus circonstancier les faits reprochés avant de mettre en oeuvre la sanction, alors qu'il appartient à l'administration de mettre le justiciable en mesure de bénéficier d'un débat contradictoire sur la base de griefs précisément connus ;

- cette communication du procès-verbal était d'autant plus nécessaire en l'espèce que l'OFII a entendu motiver sa décision par référence à celui-ci, sachant qu'aucun procès-verbal n'a été établi le 11 septembre 2015 et qu'il ressort de la procédure pénale produite aux débats que la présence d'un seul travailleur aurait été constatée le 11 septembre 2015 en la personne de M. H... D..., alors que celle de M. A...E...ne l'aurait été que le 26 septembre 2015 ;

- l'existence d'une relation de travail entre lui et les deux travailleurs concernés n'est pas établie, pas plus qu'un lien de subordination, l'OFII se fondant sur un procès-verbal qui n'existe pas ;

- subsidiairement, il doit être fait application de la minoration du quantum de la contribution spéciale par application du taux de 2 000 et de la limitation du montant total des contributions spéciale et forfaitaire à la somme de 15 000 euros en application des articles L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et L. 8256-2 du code du travail, de sorte que la somme de 41 196 euros ne saurait lui être réclamée.

Par ordonnance du 25 octobre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 16 novembre 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code du travail ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le décret n° 2013-467 du 4 juin 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre en date du 22 février 2016, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a informé M. I...F...C..., artisan exploitant l'entreprise sous l'enseigne "F...Construction Général et Fabrication ", de ce qu'un procès-verbal avait été établi à son encontre par les services de la gendarmerie le 11 septembre 2015, pour l'emploi de deux ressortissants brésilien et haïtien en situation irrégulière et dépourvus de l'autorisation de travail requise par les dispositions de l'article L. 8251-1 du code du travail. A l'issue de la procédure administrative contradictoire prévue à l'article R. 8253-3 de ce code, cette autorité administrative a, par une décision du 20 avril 2016, mis à la charge de M. F...C...la somme totale de 41 196 euros correspondant, d'une part, à la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail (35 200 euros) et, d'autre part, à la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement d'un étranger prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (5 996 euros). L'Office français de l'immigration et de l'intégration relève appel du jugement du 15 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de la Guyane, saisi par M. F...C..., a annulé la décision du 20 avril 2016 et déchargé l'intéressé de l'obligation de payer cette somme de 41 196 euros.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 8253-1 du code du travail, l'employeur qui, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 du même code, a employé un travailleur étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France est soumis à l'acquittement d'une contribution spéciale, que l'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et de liquider. L'article L. 8271-17 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : " Outre les inspecteurs et contrôleurs du travail, les agents et officiers de police judiciaire, les agents de la direction générale des douanes sont compétents pour rechercher et constater, au moyen de procès-verbaux transmis directement au procureur de la République, les infractions aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger sans titre de travail (...) / Afin de permettre la liquidation de la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du présent code et de la contribution forfaitaire mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration reçoit des agents mentionnés au premier alinéa du présent article une copie des procès-verbaux relatifs à ces infractions ". Aux termes de l'article R. 8253-3 de ce même code : " Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis en application de l'article L. 8271-17, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration indique à l'employeur, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa date de réception par le destinataire, que les dispositions de l'article L. 8253-1 sont susceptibles de lui être appliquées et qu'il peut présenter ses observations dans un délai de quinze jours. ". Aux termes de l'article R. 8253-4 dudit code : " A l'expiration du délai fixé, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration décide, au vu des observations éventuelles de l'employeur, de l'application de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1, la liquide et émet le titre de perception correspondant. (...) ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. ". Cette disposition implique notamment qu'aucune sanction ayant le caractère d'une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés. L'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, précise d'ailleurs désormais que les sanctions " ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ".

4. S'agissant des mesures - comme en l'espèce - à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense, applicable même sans texte, suppose que la personne concernée soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu'elle en fait la demande. Dès lors, si les dispositions législatives et réglementaires relatives à la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du code du travail ne prévoient pas expressément que le procès-verbal transmis au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration en application de l'article L. 8271-17 du code du travail, constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à exercer une activité salariée en France, soit communiqué au contrevenant, le silence de ces dispositions sur ce point ne saurait faire obstacle à cette communication, lorsque la personne visée en fait la demande, afin d'assurer le respect de la procédure contradictoire préalable à la liquidation de la contribution, qui revêt le caractère d'une sanction administrative.

5. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 1, par une lettre du 22 février 2016, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration a informé M. F...C...de ce qu'à la suite d'un contrôle réalisé par les services de la gendarmerie le 11 septembre 2015, un procès-verbal avait été établi à son encontre pour l'emploi de deux ressortissants brésilien et haïtien en situation irrégulière et dépourvus de l'autorisation de travail requise par les dispositions de l'article L. 8251-1 du code du travail. Il résulte de l'annexe à la décision litigieuse du 20 avril 2016 que les deux ouvriers irrégulièrement employés et visés par la présente procédure de mise en oeuvre des contributions litigieuses se nommaient M. H...D...et M. A...E.... Toutefois, et alors qu'ainsi que le relève l'intimé, aucun procès-verbal des services de police n'a été établi le 11 septembre 2015, le PV d'investigations du 13 septembre 2015 établi à l'issue de ce contrôle ne mentionne que la présence de M. H...D...et non de M. A...E..., lequel n'a été en réalité interpellé que dans le cadre d'un nouveau contrôle diligenté le 26 septembre 2015, à l'issue duquel un procès-verbal un PV de synthèse du 5 octobre 2015 a été dressé. Il résulte de l'instruction que ni la lettre du 22 février 2016 susmentionnée, ni les autres correspondances adressées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration au contrevenant au cours de la procédure contradictoire, ne font mention de ce procès-verbal du 5 octobre 2015 concernant M. A...E..., qui n'a été versé par l'OFII que dans le cadre de la procédure contentieuse. Dès lors, et ainsi qu'il le soutient, M. F...C...n'a pas, avant l'édiction de la décision litigieuse du 20 avril 2016, été mis à même d'avoir accès à l'ensemble des pièces au vu desquelles les manquements fondant les contributions litigieuses ont été retenus, en méconnaissance du principe général des droits de la défense, ce qui l'a privé d'une garantie et, partant, entaché la procédure suivie d'irrégularité. Ce motif, qui répond à un moyen invoqué en appel et dont l'examen n'implique l'appréciation d'aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif retenu par le jugement attaqué, dont il justifie le dispositif.

6. Il résulte de tout ce qui précède que l'Office français de l'immigration et de l'intégration n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision du 20 avril 2016 et déchargé l'intéressé de l'obligation de payer la somme totale de 41 196 euros correspondant aux deux contributions litigieuses.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

7. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. F...C..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'Office français de l'immigration et de l'intégration demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'appelant la somme de 1 500 euros à verser à M. F...C...sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'Office français de l'immigration et de l'intégration est rejetée.

Article 2 : L'Office français de l'immigration et de l'intégration versera la somme de 1 500 euros à M. F...C...sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. I...F...C...et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Délibéré après l'audience du 27 mai 2019, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

M. Pierre Bentolila, président assesseur,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 24 juin 2019.

Le rapporteur,

Axel BassetLe président,

Pierre Larroumec

Le greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

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N° 17BX02656