Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par des demandes distinctes, M. A...D..., Mme F...D..., Mme M...-G...K..., épouseI..., M. H...K...et Mme G...K...ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 18 novembre 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Camblain-l'Abbé a approuvé son plan local d'urbanisme.
Par un jugement n° 1200469-1200471-1200473 du 3 novembre 2014, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint les demandes, a annulé cette délibération.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 7 janvier 2015, la commune de Camblain-l'Abbé, représentée par la SCP Masson etE..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter leurs demandes ;
3°) de mettre à la charge de Mme M...-G...K..., épouseI..., de M. A... D..., de Mme F...D..., de Mme G...K...et de M. H...K...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'elle n'a pas méconnu l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors que les conseillers municipaux ont été suffisamment informés sur le projet de plan local d'urbanisme soumis à l'approbation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2015, M. A...D..., Mme F...D..., Mme M...-G...K..., épouseI..., M. H...K...et Mme G...K..., représentés par Me L...J..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Camblain-l'Abbé d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la commune de Camblain-l'Abbé n'est pas recevable à interjeter appel dès lors que la compétence en matière d'urbanisme a été transférée à la communauté de communes de l'Atrébatie ;
- la commune n'a pas justifié d'une délibération préalable du conseil municipal autorisant son maire à interjeter appel ;
- le moyen de la requête n'est pas fondé ;
- le projet de modification du plan n'a pas été notifié au préfet, au président du conseil régional et au président du conseil général en méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ;
- le préfet a ouvert et organisé la procédure d'enquête publique en méconnaissance de l'article R. 123-7 du code de l'environnement ;
- l'avis d'enquête publique n'a pas été publié et affiché en méconnaissance de l'article R. 123-29 du code de l'environnement ;
- le rapport du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;
- les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués à la réunion du 18 novembre 2011, en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération n'a pas fait l'objet des formalités de publicité et d'affichage telles que prévues par les articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme ;
- le classement des anciennes parcelles 36NA en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- ce classement est contraire aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable ;
- le plan est entaché d'un détournement de pouvoir ;
- il conduit à une rupture d'égalité entre les propriétaires fonciers de la commune.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- l'arrêt n° 15DA00243 du 9 juillet 2015 de la cour administrative d'appel de Douai prononçant le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Lille du 3 novembre 2014 jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la requête formée par la commune de Camblain-l'Abbé.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre,
- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,
- et les observations de Me M...-N...E..., représentant la commune de Camblain-L'Abbé et de Me B...C..., représentant Mme I...et autres.
Sur les fins de non-recevoir opposées par les défendeurs :
1. Considérant, d'une part, que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 18 novembre 2011 par laquelle le conseil municipal de Camblain-l'Abbé avait approuvé le plan local d'urbanisme ; que la commune de Camblain-l'Abbé était partie en première instance ; que la circonstance que, postérieurement à la délibération en litige, la compétence en matière de plan local d'urbanisme a été transférée, par un arrêté du 10 octobre 2014, à la communauté de communes de l'Atrébatie n'est pas de nature à priver la commune, auteur de la délibération en litige, de son intérêt à interjeter appel du jugement qui en a prononcé l'annulation ;
2. Considérant, d'autre part, que, par une délibération du 19 décembre 2014 qui a été affichée et transmise en préfecture, le conseil municipal de la commune de Camblain-l'Abbé a habilité son maire à interjeter appel et à désigner son conseil pour représenter la commune ; que, par suite, les défendeurs ne sont pas fondés à soutenir que la commune n'aurait pas justifié d'une telle délibération lui donnant qualité pour agir ;
3. Considérant qu'il résulte des deux points précédents que les fins de non-recevoir opposées en défense doivent être écartées ;
Sur le motif d'annulation retenu par le jugement attaqué :
4. Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ;
5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'adoption d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur ; qu'aucun texte ni aucun principe n'imposent toutefois au maire de leur communiquer ces autres pièces ou documents en l'absence d'une demande de leur part ;
6. Considérant qu'il n'est pas contesté que l'ordre du jour contenu dans la convocation du 10 novembre 2011 pour la réunion du conseil municipal du 18 novembre suivant prévoyant le vote d'approbation du plan local d'urbanisme ne contenait pas en annexe le projet final de plan local d'urbanisme soumis à l'approbation des élus ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des conseillers municipaux de la commune de Camblain-l'Abbé a été étroitement associé à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme notamment à la suite de l'élargissement de la commission d'urbanisme en 2007 à la totalité des membres du conseil municipal ; qu'ils ont ainsi été informés des différentes étapes de celle-ci ; qu'en particulier, le 5 septembre 2011, la commission d'urbanisme s'est réunie à la suite du rapport d'enquête publique et, le 16 septembre 2011, le conseil municipal a mis au point le projet final de plan local d'urbanisme avant son adoption le 18 novembre suivant ; que, dans ces conditions, les conseillers municipaux ont été mis à même de prendre connaissance des pièces ou documents nécessaires à leur information tout au long de la procédure d'élaboration du document d'urbanisme ; qu'en outre, la commune soutient, sans être sérieusement contestée, avoir envoyé aux conseillers municipaux, avant le vote du 18 novembre 2011, la version finale du projet issue de la réunion du 16 septembre 2011 par courriel et par papier à deux conseillers municipaux dont faisait partie M. K...; que la commune de Camblain-l'Abbé produit également, en appel, une attestation signée par treize membres du conseil municipal sur quatorze qui indiquent avoir été suffisamment informés préalablement au vote et que M. K...avait pris part à toutes les réunions de la commission d'urbanisme et à la réunion du conseil municipal du 16 septembre 2011 ; que ces énonciations ne sont pas sérieusement contredites ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers ont émis des réserves lors de la séance du conseil municipal sur les modalités de leur information ; qu'aucune demande de pièces complémentaires n'a été adressée à la mairie ; que, dans ces conditions, les conseillers municipaux doivent être regardés comme ayant disposé, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération du 18 novembre 2011 a eu pour objet d'approuver ; qu'ils ont ainsi pu exercer leur mandat dans des conditions régulières ; que, par suite, la commune de Camblain-l'Abbé est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales pour annuler la délibération en litige ;
7. Considérant qu'il appartient, toutefois, à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A...D...et autres devant la juridiction administrative ;
Sur la légalité de la délibération du 18 novembre 2011 :
En ce qui concerne la notification de la procédure de révision du document d'urbanisme :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / (...) / Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4. / (...) " ;
9. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la notification du projet de révision au préfet du Pas-de-Calais n'a pas été réalisée alors que les conclusions du commissaire-enquêteur font état d'une telle notification et que les services de l'Etat ont présenté leur avis sur le projet ; qu'en revanche, si la commune n'établit pas avoir notifié le projet de révision aux autres autorités régionales et départementales visées par l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que cette absence de notification a exercé une influence sur le sens de la délibération ; que cette procédure ne constitue pas en outre une garantie dont auraient été privés les intéressés ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme doit être écarté ;
En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :
10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'environnement dans sa version alors applicable : " L'enquête publique est, sous réserve des dispositions particulières prévues pour certaines catégories d'enquêtes, ouverte et organisée par arrêté du préfet " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...) " ;
11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme a été soumis par un arrêté du 8 avril 2011 du maire de la commune de Camblain-l'Abbé à l'enquête publique, conformément à l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête publique n'avait pas été ouverte et organisée par le préfet en la méconnaissance de l'article R. 123-7 du code de l'environnement doit, en tout état de cause, être écarté ;
12. Considérant, en deuxième lieu, que l'article R. 123-29 du code de l'environnement, qui intéresse les enquêtes publiques portant sur des projets localisés sur le territoire d'un autre Etat et susceptibles d'avoir en France des incidences notables sur l'environnement, n'est pas applicable en l'espèce ; que, dès lors, M. D...et autres ne peuvent utilement soutenir que l'affichage de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique aurait été irrégulier au regard de cet article ; qu'ils doivent, cependant, être regardés comme ayant entendu se prévaloir des dispositions de l'article R. 123-14 du code de l'environnement dans leur rédaction alors applicable selon lesquelles : " Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les opérations d'importance nationale, ledit avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet. Cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et est certifié par lui. (...) " ;
13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis portant à la connaissance du public les modalités de l'organisation de l'enquête publique a été affiché à la mairie de Camblain-l'Abbé quinze jours avant l'ouverture de l'enquête ; que cet avis a également été publié dans deux journaux locaux à diffusion départementale les 21 et 22 avril 2011 et, dans les huit premiers jours de l'enquête, les 12 et 13 mai 2011 ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité dans les modalités d'affichage et de publicité de l'enquête publique doit être écarté ;
14. Considérant, en troisième lieu, qu'au soutien de leur moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur a insuffisamment motivé son rapport et notamment ses réponses aux observations émises, M. D...et autres ont invoqué à tort l'article R. 123-19 du code de l'environnement non applicable à la date de la délibération attaquée ; qu'ils doivent, cependant, être regardés comme ayant entendu invoquer l'article R. 123-22 du code de l'environnement alors applicable ; que, selon ces dispositions, le commissaire enquêteur établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies puis consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération ;
15. Considérant qu'après avoir consigné dans son rapport les observations émises par les époux D...et les consortsK..., concernant le classement de leurs parcelles en zone agricole, le commissaire enquêteur y a répondu succinctement sans que puisse lui être reproché le sens de sa réponse ; que la motivation apportée, même si elle reprend les éléments du projet d'aménagement et de développement durable, a été suffisante ; qu'il ressort ainsi du rapport que les réponses du commissaire ont été proportionnées à la précision des observations et n'ont pas présentées de caractère stéréotypé ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur a insuffisamment motivé sa réponse aux observations relatives à la disparition des anciennes zones 36 NA et à leur classement en zone agricole doit être écarté ; qu'enfin, il ne ressort pas des termes des conclusions du commissaire enquêteur qu'elles seraient lacunaires voire confuses, contrairement à ce qui est soutenu ;
En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :
16. Considérant que la délibération du 18 novembre 2011, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, mentionne que l'assemblée délibérante s'est réunie à la suite de la convocation adressée par le maire le 10 novembre 2011 ; que cette convocation a été produite dans la présente instance par la commune ; qu'en outre, la commune soutient, sans être sérieusement contestée, que cette convocation a été régulièrement affichée le jour même en mairie ; que, par suite, M. D...et autres ne sont pas fondés à soutenir qu'il n'est pas justifié que le conseil municipal a été régulièrement convoqué au regard des dispositions de l'article L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;
En ce qui concerne l'affichage de la délibération contestée :
17. Considérant que les modalités de l'affichage de la délibération contestée affectent uniquement son entrée en vigueur et non sa légalité ; que par suite, le moyen tiré de l'absence de respect des formalités de publicité et d'affichage telles que prévues par les articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme, est inopérant ; qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier qu'elle a été affichée en mairie à compter du 28 novembre 2011, date de sa transmission en préfecture, et pendant un mois ; qu'il ressort également des pièces versées au dossier qu'il a été fait mention de cet affichage dans un journal local d'annonces légales le 1er décembre 2011 ;
En ce qui concerne le classement de certaines parcelles :
18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'il leur incombe à ce titre de définir notamment des zones urbaines, normalement constructibles, et des zones dites naturelles ou agricoles, dans lesquelles la construction peut être limitée ou interdite ; que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils mettent en oeuvre ces dispositions ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou se révèle entachée d'une erreur manifeste, voire de détournement de pouvoir ;
19. Considérant qu'aux termes de l'article R. 132-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ;
20. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme et du projet d'aménagement et de développement durable, que les auteurs du plan ont entendu favoriser l'expansion démographique de la commune en évitant l'étalement urbain, tout en préservant le caractère rural de la commune et la qualité de son espace agricole, naturel et paysager ; que, compte tenu de ce parti d'aménagement qui densifie les espaces déjà urbanisés et lutte contre le mitage de l'espace rural ou la dispersion de l'habitat, la commune a fixé la limite des zones urbanisées au plus près des constructions existantes ; que si les parcelles en litige des époux D...et des consorts K...étaient, sous le régime du plan d'occupation des sols précédent, classées en zone 36NA, correspondant à une zone d'urbanisation future, les auteurs du plan local d'urbanisme contesté ont considéré que cet ancien classement avait conduit à une " excroissance de l'urbanisation " et à la formation de dents creuses dans les zones à vocation agricole ou paysagère ;
21. Considérant, en second lieu, que, d'une part, le plan de zonage versé au dossier démontre que les parcelles de MmeK..., épouseI..., et celles des épouxD..., situées dans le secteur Longigneul au nord-est de la commune, s'insèrent dans une zone agricole malgré leur proximité avec le secteur urbanisé du village (zone UA) ; que, d'autre part, les parcelles de M. H...K...et de son épouse Mme G...K..., situées dans le secteur de la rue d'Agnières à l'ouest de la commune, sont également incluses dans un vaste espace agricole et naturel ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles détenues par les demandeurs seraient des dents creuses enserrées dans un tissu urbain ; qu'il s'agit d'espaces situés au-delà de l'urbanisation existante, malgré quelques continuités avec celle-ci, et ouvrant sur des espaces agricoles ; que ce classement correspond aux objectifs du plan local d'urbanisme consistant à préserver les espaces agricoles et à favoriser le développement d'exploitations agricoles ; que la circonstance que ces parcelles soient desservies par la route et les réseaux publics ne suffit pas à priver les zones en cause de leur caractère agricole et paysager ; que le classement des parcelles des intéressés en zone agricole correspond ainsi aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable tendant à préserver les qualités territoriales " identitaires " de la commune et notamment à maintenir les grands espaces agricoles en favorisant le développement des exploitations ;
22. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux deux points précédents qu'en décidant de classer les parcelles en litige en zone A et non en zone UA, la commune n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'atteinte au principe d'égalité :
23. Considérant qu'il n'est pas établi que tous les propriétaires se trouvant dans une situation comparable n'ont pas été traités de la même manière ; que, par suite, le moyen tiré d'une rupture d'égalité entre propriétaires fonciers ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne le détournement de pouvoir :
24. Considérant qu'il ressort, d'une part, du plan de zonage que les deux parcelles du maire sont insérées dans la zone UA au coeur du village, dans un secteur déjà bâti, et ne se trouvent pas à proximité immédiate des parcelles classées en zone N ; qu'il ressort, d'autre part, du rapport de présentation que les parcelles de l'association " vie active ", situées dans le secteur du " Perroy " en continuité du bourg, ont été classées en zone AU en raison de la localisation stratégique de ces parcelles vierges et non cultivées et de la volonté de la commune d'optimiser ces parcelles afin d'y développer un projet immobilier ; qu'en outre, la chambre d'agriculture a rendu un avis favorable en constatant l'absence d'intérêt agricole majeur de cette friche ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du document d'urbanisme en litige auraient été guidés par des considérations étrangères à des préoccupations d'urbanisme et que les classements opérés n'auraient eu pour unique objectif que de satisfaire des intérêts privés ; que, par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Camblain-l'Abbé est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 18 novembre 2011 ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
26. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A...D..., de Mme F...D..., de Mme M...-G...K..., épouseI..., de M. H...K...et de Mme G...K..., parties perdantes dans la présente instance, la somme globale de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Camblain-l'Abbé le versement de la somme que M. D...et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 3 novembre 2014 du tribunal administratif de Lille est annulé.
Article 2 : La demande de M. A...D...et Mme F...D..., de Mme M...-G...K..., épouse I...et de M. H...K...et de Mme G...K...présentée devant le tribunal administratif et leurs conclusions d'appel présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
Article 3 : M. A...D..., Mme F...D..., Mme M...-G...K..., épouseI..., M. H...K...et Mme G...K...verseront à la commune de Camblain-l'Abbé une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme M...-G...K..., épouseI..., à Mme G...K..., à M. A...D..., à Mme F...D..., à M. H...K...et à la commune de Camblain-l'Abbé.
Délibéré après l'audience publique du 5 septembre 2016 à laquelle siégeaient :
- M. Olivier Yeznikian, président de chambre,
- M. Christian Bernier, président-assesseur,
- Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller.
Lu en audience publique le 15 septembre 2016.
Le président-assesseur,
Signé : C. BERNIERLe premier vice-président de la cour,
Président de chambre, rapporteur,
Signé : O. YEZNIKIAN
Le greffier,
Signé : S. DUPUIS
La République mande et ordonne à la ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
Par délégation,
Le greffier,
Sylviane Dupuis
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N°15DA00039 2
