| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3ème chambre, 14 octobre 2021, 20DA00705

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté du 2 janvier 2018 par lequel le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole a effectué des retenues sur son traitement de 12/30ème pour le mois d'octobre 2017, de 25/30ème pour le mois de novembre 2017 et de 27/30ème pour le mois de décembre 2017 et, d'annuler également l'arrêté du 26 juillet 2018 par lequel le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole a effectué des retenues sur son traitement de 10/30ème pour le mois d'octobre 2017, de 25/30ème pour le mois de novembre 2017 et de 27/30ème pour le mois de décembre 2017.

Par un jugement n° 1801131 du 6 mars 2020, le tribunal administratif d'Amiens a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions d'annulation de l'arrêté du 2 janvier 2018 en tant qu'il opère une retenue sur traitement au titre des journées des 30 et 31 octobre 2017 et a rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 mai 2020 et 7 décembre 2020, Mme C... B..., représentée par Me Sonia Abdesmed, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté du 2 janvier 2018, et par voie de conséquence, l'arrêté du 26 juillet 2018 ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Amiens métropole une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°61-825 du 29 juillet 1961 ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°85-397 du 3 avril 1985 ;

- le règlement du 1er avril 1981 relatif à l'exercice des droits syndicaux à la ville d'Amiens et à Amiens Métropole ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D... A..., présidente-rapporteure,

- les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public,

- les observations de Me Sonia Abdesmed, représentant Mme B....

Considérant ce qui suit :

1. Mme B..., adjointe technique principale de 2ème classe exerçant des fonctions d'agent spécialisé des écoles maternelles, est affectée à l'école maternelle Léo Lagrange au sein de la communauté d'agglomération Amiens métropole. Par un arrêté du 2 janvier 2018, le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole a opéré une retenue de 12/30ème pour absence de service fait pour la période du 20 au 31 octobre 2017, de 25/30ème pour absence de service fait pour la période du 6 au 30 novembre 2017 et de 27/30ème pour absence de service fait pour la période du 1er au 27 décembre 2017. Par un courrier du 16 février 2018, le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole a rejeté le recours gracieux de Mme B.... Par un nouvel arrêté du 26 juillet 2018, le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole a maintenu les retenues de 25/30ème pour absence de service fait pour la période du 6 au 30 novembre 2017, de 27/30ème pour absence de service fait pour la période du 1er au 27 décembre 2017 mais limité à 10/30ème la retenue pour octobre 2017, en se bornant à prendre en compte une absence de service fait du 20 au 29 octobre 2017 et en prenant acte de ce que s'agissant des journées du 30 et 31 octobre 2017, Mme B... était régulièrement en congés. Mme B... a demandé au tribunal administratif d'Amiens l'annulation de l'arrêté du 2 janvier 2018 et a été regardée comme demandant également l'annulation de l'arrêté du 26 juillet 2018. Mme B... relève appel du jugement du 6 mars 2020 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux arrêtés.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Mme B... a présenté dans son mémoire en réplique enregistré au greffe le 7 décembre 2020, soit après l'expiration du délai d'appel, un moyen qui n'est pas d'ordre public, portant sur la régularité du jugement attaqué. Ce moyen, tiré de ce que les juges de première instance auraient omis de répondre à son moyen tiré de l'erreur dans le calcul du nombre de jours d'absence commise par la communauté d'agglomération, est fondé sur une cause juridique distincte de celles qui servent de fondement à la requête et constitue ainsi, une demande nouvelle. Présenté tardivement, ce moyen d'irrégularité du jugement n'est pas recevable et doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la motivation :

3. Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. (...) " Aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. (...) ". Aux termes de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 de finances rectificative pour 1961 : " (...) L'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d'indivisibilité (...) / II n'y a pas service fait : / 1° Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services ; / 2° Lorsque l'agent, bien qu'effectuant ses heures de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction telles qu'elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l'autorité compétente dans le cadre des lois et règlements. (...) ".

4. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 6°Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ".

5. Hormis dans le cas où elle révèlerait par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait, la décision par laquelle l'autorité administrative, lorsqu'elle liquide le traitement d'un agent, procède à une retenue pour absence de service fait au titre de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 constitue une mesure purement comptable et, dès lors, n'est pas au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Sous réserve des prescriptions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans le cas où l'administration émet un ordre de reversement, il ne résulte d'aucune autre disposition qu'une telle décision devrait être motivée.

6. Par un courrier du 4 octobre 2017, l'administration a informé Mme B... qu'aucune autorisation spéciale d'absence ne lui serait plus accordée au titre de l'année 2017, leur nombre auxquels elle avait droit étant d'ores et déjà consommé, et que toute absence sera considérée comme injustifiée. Dans le prolongement de ce courrier, l'arrêté du 2 janvier 2018 en litige portant retenue sur traitement a été pris, en l'absence de service fait de Mme B.... Dès lors, l'arrêté en litige constitue une mesure purement comptable, qui n'a pas le caractère d'une décision refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit et n'avait, dès lors, pas à être motivé. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne l'erreur de droit :

7. Aux termes de l'article 16 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, dans sa version alors en vigueur : " Dans le cas de participations aux congrès ou aux réunions des organismes directeurs des unions, fédérations ou confédérations de syndicats non représentées au Conseil commun de la fonction publique, la durée des autorisations spéciales d'absence accordées à un même agent, au cours d'une année, ne peut excéder dix jours. Les syndicats nationaux et locaux ainsi que les unions régionales, interdépartementales et départementales de syndicats qui leur sont affiliés disposent des mêmes droits. / Cette limite est portée à vingt jours par an dans le cas de participation aux congrès ou aux réunions des organismes directeurs des organisations syndicales internationales, ou aux congrès et aux réunions des organismes directeurs des unions, fédérations ou confédérations représentées au Conseil commun de la fonction publique. Les syndicats nationaux et locaux ainsi que les unions régionales, interdépartementales et départementales de syndicats qui leur sont affiliés disposent des mêmes droits. ". Aux termes du règlement relatif à l'exercice des droits syndicaux à la ville d'Amiens du 1er avril 1981 : " a) autorisations spéciales d'absence : / En application de l'article L. 415-29 du code des communes, les autorisations spéciales d'absence rémunérées n'entrant pas en compte dans le calcul des congés annuels, sont accordées aux représentants dûment mandatés des syndicats : / 1°) A l'occasion des congrès syndicaux locaux, départements, régionaux, fédéraux, confédéraux et internationaux, / Les organisations syndicales devront, dans ce cas, aviser le maire huit jours francs au moins avant la date prévue en précisant la date, l'heure et le lieu de la réunion projetée ainsi que la liste des délégués mandatés. / Ces derniers devront présenter leur convocation à leur chef de service au moins 24 heures à l'avance. / 2°) A l'occasion des réunions des organismes directeurs des syndicats dont ils sont membres élus / Les membres des bureaux syndicaux auront une autorisation personnelle de dispense de service d'une demi-journée leur permettant d'assister aux réunions hebdomadaires dudit organisme : / les membres des conseils syndicaux auront une autorisation personnelle de dispense de service d'une demi-journée leur permettant d'assister aux réunions mensuelles dudit organisme : / les membres des organismes directeurs extérieurs à la Ville d'Amiens auront une autorisation personnelle de dispense de service. / Les dates des réunions des organismes sus-cités seront portées à la connaissance du chef de service par l'agent concerné lequel lui présentera sa convocation au moins 24 heures à l'avance. / Les organisations syndicales fourniront la liste actualisée des membres du Bureau Syndical et du Conseil Syndical. / Les agents mandataires susceptibles d'obtenir une autorisation doivent avoir été désignés conformément aux dispositions des statuts de leur organisation et justifier du mandat dont ils ont été investis. (...) ".

8. Aux termes de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 précitée: " (...) Les règles ou accords existant en matière de droits syndicaux antérieurement à la publication du décret [du 3 avril 1985] prévu à l'alinéa précédent demeurent en vigueur lorsqu'ils sont plus favorables et de même nature que ceux résultant de ce décret. ".

9. Il ressort de l'examen du règlement du 1er avril 1981 relatif à l'exercice des droits syndicaux à la ville d'Amiens cité au point 7 que celui-ci ne comporte pas expressément de dispositions relatives au nombre maximal de congé annuel d'autorisation spéciale d'absence. Il ne saurait s'évincer de l'absence d'une telle disposition que de telles autorisations pourraient être accordées de manière illimitée. En outre, le règlement se référait dans son préambule à l'instruction du Premier ministre du 14 septembre 1970 relative à l'exercice des droits syndicaux dans la fonction publique, laquelle prévoyait un tel plafond de vingt jours d'autorisations spéciales d'absence. Dans ces conditions, le règlement intérieur du 1er avril 1981 ne saurait être regardé comme étant plus favorable que les dispositions du décret du 3 avril 1985 au sens de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984. Dès lors, le président de la communauté d'agglomération Amiens métropole n'a pas commis d'erreur de droit en faisant application du décret du 3 avril 1985 et en fixant à vingt jours le nombre d'autorisations spéciales d'absence, conformément aux dispositions de l'article 16 de ce décret. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'existence d'une décision créatrice de droits :

10. Mme B... fait valoir que durant l'année 2016 et même au cours des neuf premiers mois de l'année 2017, la communauté d'agglomération Amiens métropole ne lui a jamais opposé de refus quant à ses demandes d'autorisations d'absences spéciales. Elle se prévaut notamment d'un courriel du 12 avril 2016 dans lequel sa responsable lui demande son planning pour les mois de mai et juin 2016. Toutefois, ce constat ne permet pas de considérer que Mme B... aurait été bénéficiaire d'une décision créatrice de droits quant à l'absence de plafonnement de ses autorisations d'absences spéciales, qui n'aurait pu être retirée que dans un délai de quatre mois. Par suite, le moyen doit également être écarté.

En ce qui concerne l'erreur de fait :

11. Pour contester le nombre de jours d'absence retenues à son égard, Mme B... fait tout d'abord valoir qu'elle était en congés les 30 et 31 octobre ainsi que les 2 et 3 novembre 2017. Ainsi qu'il a été dit au point 1, l'administration a modifié l'arrêté initial du 2 janvier 2018, en admettant une erreur, Mme B... étant en congés les 30 et 31 octobre 2017. Par l'arrêté du 26 juillet 2018, l'administration a en conséquence retiré la retenue pour traitement au titre de ces deux jours. S'il ressort des pièces du dossier que Mme B... était également en congé les 2 et 3 novembre, aucune retenue sur traitement pour ces autres deux jours n'a en revanche été opérée par l'administration. Mme B... soutient ensuite qu'elle avait nécessairement droit à huit d'autorisations d'absences spéciales au titre de son mandat détenu au sein du syndicat CGT-OE. Toutefois, elle se borne à verser ses demandes de congés pour absence syndicale sans préciser clairement quelles seraient les journées ou demi-journées et sans justifier de sa présence effective. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait commis une erreur dans le nombre de jours d'absences non justifié à savoir 62 jours, tels que fixés dans l'arrêté du 2 janvier 2018, et modifié par le second arrêté du 26 juillet 2018.

12. Compte tenu de ce qui vient d'être exposé, Mme B... ne peut utilement faire valoir qu'elle aurait toujours respecté la procédure de demande d'absence en adressant dans le délai de vingt-quatre heures sa convocation et les justificatifs nécessaires et qu'elle avait le droit de rédiger ses propres convocations en qualité de secrétaire générale et ce même postérieurement au jugement du 13 mars 2019 du tribunal de grande instance d'Amiens, non définitif et qui n'a fait que lui ordonner de remettre les clefs des locaux et certaines pièces au nouveau représentant légal de l'union syndicale CGT d'Amiens.

13. Il résulte de l'ensemble ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... le versement d'une somme à la communauté d'agglomération Amiens métropole au titre des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Amiens métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la communauté d'agglomération Amiens métropole.

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N°20DA00705

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