| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre - formation à 5, 23 juin 2016, 15LY02217

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A...Jacquier et l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie ont demandé le 23 février 2015 au tribunal administratif de Grenoble :

- d'annuler la décision du 5 février 2015 par laquelle la cheffe de l'antenne interrégionale Rhône-Alpes-Auvergne de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale a annulé l'élection du président du conseil d'administration de la caisse primaire d'assurance maladie de la Savoie du 8 janvier 2015 ;

- de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1501077 du 30 avril 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision du 5 février 2015 portant annulation de l'élection du président du conseil d'administration de la caisse primaire d'assurance maladie de la Savoie du 8 janvier 2015 et a condamné l'Etat à verser à M. Jacquier et à l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par requête n° 15LY02217, enregistrée le 30 juin 2015, présentée par la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, elle demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1501077 du 30 avril 2015 du tribunal administratif de Grenoble ;

Elle soutient que :

- M. Jacquier a exercé plusieurs mandats de président du conseil d'administration de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Savoie : 1991-1996 ; 1996-2000 ; 2001-2004 ; 2010-2014 ;

- les dispositions introduites à l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale ont été déclassées par la décision n° 2014-248 du Conseil constitutionnel et le décret n° 2014-1163 du 9 octobre 2014 relatif à la durée des membres des conseils ou des conseils d'administration d'organisme de sécurité sociale a abrogé le troisième alinéa de l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale et a reporté les dispositions de ce troisième alinéa à l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale rédigé de la manière suivante " le mandat du président est renouvelable une fois " ;

- le jugement est irrégulier car insuffisamment motivé dès lors qu'il n'évoque pas le moyen tiré des mentions figurant dans le rapport au Président de la République (pages 6299/6300 au JORF du 25 avril 1996) selon lequel l'article 13 limite la durée des fonctions de président dans un même organisme à cinq ans renouvelable une fois et cinq ans étant alors la durée du mandat et qu'il n'explique pas pourquoi il écarte le moyen tiré de la circonstance qu'en l'absence de mention expresse allant dans ce sens, il ne pouvait être déduit des dispositions de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale que la limitation à deux mandats ne s'appliquait qu'au décompte des mandats successifs ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en estimant que les dispositions de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale interdit le maintien du président du conseil d'administration dans ses fonctions pendant une durée supérieure à deux mandats consécutifs mais n'interdit pas d'exercer plus de deux mandats dès lors qu'ils ne sont pas tous successifs ; l'article D. 231-24 mentionne que le mandat du président est renouvelable une fois et en l'absence de mention expresse dans ce sens, ces dispositions ne peuvent viser les seuls mandats successifs ; le rapport susmentionné au Président de la République ne laisse aucun doute sur le sens de la disposition inscrite en 1996, il s'agit d'une limitation à 2 mandats à l'exercice de la présidence que ces mandats soient successifs ou non ; l'écriture d'exclusion de deux mandats successifs est différente comme le montre le deuxième alinéa de l'article 6 de la Constitution qui précise que " nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs " ; le déclassement des dispositions introduites à l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale par la décision

n° 2014-248 du Conseil constitutionnel est postérieure à la révision constitutionnelle de 2008 ; les débats sur la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ont montré la volonté de confirmer la limitation du nombre des mandats des présidents des conseils et conseils d'administration des organismes de sécurité sociale afin de dynamiser les fonctions de président de caisse et la notion de mandats successifs n'est pas mentionné en 2009 et n'a pas été insérée dans la loi en disposition transitoire ; l'esprit et la lettre de la règlementation ont pour objet de limiter pour tout conseiller à deux mandats, successifs ou non, l'exercice de la présidence d'une même caisse ;

Par un mémoire, enregistré le 7 septembre 2015, présenté pour M. A...Jacquier et l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie, ils concluent au rejet de la requête et à la condamnation de l'Etat à leur verser 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

- le jugement est suffisamment motivé car les premiers juges ont répondu au moyen tiré de la méconnaissance du rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 et ont écarté l'argumentation de la ministre sur l'exercice de plus de deux mandats ;

- l'article D. 232-14 du code de la sécurité sociale modifié par le décret n° 2014-1163 du 9 octobre 2014 précise que " le mandat du président est renouvelable une fois " ; M. Jacquier a effectué un mandat en qualité de président de 1996 à 2000, son mandat entre 2001 et 2005 ne peut pas être compté car interrompu en application des dispositions de la loi du 13 août 2004, il a été de nouveau élu en qualité de président du conseil de la CPAM de Savoie de 2010 à 2014 ; que les termes de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale " renouvelable une fois " impliquent exclusivement qu'un président de conseil de CPAM ne peut effectuer plus de deux mandats successifs ; la notion de renouvellement implique nécessairement une prorogation ou une reconduction ; il n'y a pas eu de continuité de mandat entre 2005 et 2010 ; à la date du 8 janvier 2015, il n'avait effectué qu'un seul mandat ; la ministre tente d'ajouter une condition restrictive au texte de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale ; quand le pouvoir législatif entend interdire l'exercice de plus de deux mandats, il le souligne expressément ;

Par un mémoire, enregistré le 1er octobre 2015, présenté par la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, elle maintient ses conclusions et moyens.

Elle précise que :

- les décisions du Conseil d'Etat citées par le requérant sur la motivation ne sont pas applicables au litige ;

- il ne peut pas utilement se prévaloir de la réponse ministérielle N° 12211S de M. D..., les hypothèses évoquées dans cette réponse n'étant pas transposables au cas d'espèce ;

Par ordonnance du 2 octobre 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 novembre 2015 ;

Par lettres du 29 avril 2016, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour est susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public tiré de la non possibilité d'attribution de frais au regard de l'article L. 761-1 du code de justice administrative compte tenu du caractère d'intervenante et non de partie de l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie en première instance ;

Par un mémoire enregistré le 4 mai 2016 pour M. A...Jacquier et l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie, ils maintiennent leurs conclusions et moyens. Ils ajoutent que le recours initial en excès de pouvoir a été engagé aux noms de M. Jacquier et de l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie, que la première page du jugement de première instance atteste de la qualité de partie de l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie et que M. Jacquier a été élu président du conseil de la CPAM de Savoie en sa qualité de secrétaire général de ladite union et pour avoir été désignée par celle-ci afin de siéger en qualité de représentant titulaire des assurés sociaux au sein de ce conseil ;

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- l'arrêté du 9 novembre 2009 portant création d'un service à compétence nationale dénommé " Mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale " ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cottier, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public,

- et les observations de Mme F...G...représentant la ministre des affaires sociales et de la santé et de Me Laurent, avocat, représentant M. Jacquier et l'Union départementale des syndicats Force Ouvrière de Savoie.

1. Considérant que M. A...Jacquier a été élu successivement en avril 1991, en 1996 et en 2001 président du conseil de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Savoie ; que pour ces deux premiers mandats, il a été élu pour une durée de cinq ans ; que pour son troisième mandat débuté en 2001, celui-ci fixé initialement à cinq ans a été interrompu à la fin de l'année 2004 en application des dispositions de l'article 58 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ; qu'une autre personne que M. Jacquier a été élue président du conseil de la CPAM de la Savoie à compter de janvier 2005 pour la période 2005-2009 ; qu'en janvier 2010, M. Jacquier a été élu président du conseil de la CPAM de la Savoie et son mandat est arrivé à échéance à la fin décembre 2014 ; que par un arrêté du 17 décembre 2014, le préfet de la région Rhône-Alpes a nommé les membres du conseil de la CPAM de Savoie, dont M. Jacquier, conseiller titulaire, en tant que représentant des assurés sociaux sur désignation de la confédération générale du travail-Force Ouvrière (CGT-FO) ; que lors de la séance d'installation du conseil de la CPAM de la Savoie, le 8 janvier 2015, M. Jacquier a été élu président du conseil ; qu'en application des dispositions des articles L. 151-1 et R. 151-1 du code de la sécurité sociale et de celles de l'article 2 de l'arrêté du 9 novembre 2009 portant création d'un service à compétence nationale dénommé " mission nationale de contrôle et de l'audit des organismes de sécurité sociale ", la cheffe de l'antenne interrégionale Rhône-Alpes Auvergne de la " mission nationale de contrôle et de l'audit des organismes de sécurité sociale " a , par décision du 5 février 2015, annulé la délibération du 8 janvier 2015 du conseil de la CPAM de la Savoie relative à l'élection de M. Jacquier en qualité de président, au motif de la méconnaissance de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale, M. Jacquier ayant déjà exercé deux mandats de président du conseil de la même CPAM ; que le tribunal administratif de Grenoble, sur demandes de M. Jacquier et de l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie, a, par un jugement du 30 avril 2015, annulé cette décision du 5 février 2015 ; que la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes interjette appel de ce jugement ;

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code la sécurité sociale : Chaque caisse primaire d'assurance maladie est dotée d'un conseil et d'un directeur. Le conseil est composé : 1° D'un nombre égal de représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales nationales de salariés représentatives au sens de l'article L. 133-2 du code du travail et de représentants d'employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d'employeurs représentatives ; (...) ; qu'aux termes de l'article R. 211-1-1 du même code : " (...) Le conseil élit en son sein le président et le vice-président. (...) " ; qu'aux termes de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale : " Le conseil d'administration élit un président, un premier vice-président (...). Le mandat du président est renouvelable une fois. " ;

3. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le président du conseil d'une caisse primaire d'assurance maladie est élu pour la durée de mandats des administrateurs définie à l'article D. 231-1 du code de la sécurité sociale, sous réserve des dérogations prévues à l'article 3 du décret n° 2014-1163 du 9 octobre 2014 susmentionnées, et que son mandat est n'renouvelable qu'une fois ;

4. Considérant que, la ministre fait valoir que le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-248 L du 22 mai 2014 a reconnu comme ayant caractère réglementaire les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale mentionnant que " la durée du mandat du président est fixée à cinq ans renouvelable une fois. " ; qu'elle soutient qu'en application de cette décision, le décret n° 2014-1163 du 9 octobre 2014 relatif à la durée des mandats des membres des conseils et conseils d'administration d'organismes de sécurité sociale a abrogé ledit troisième alinéa de l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale et en a reporté les dispositions dans le troisième alinéa de l'article D. 231-24 du même code selon lesquelles : " Le mandat du président est renouvelable une fois. " ; qu'elle soutient également que les mentions du rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale selon lesquelles " l'article 13 prévoit que le président et le vice-président sont élus par les membres du conseil d'administration. Il précise que les personnes qualifiées ne sont ni électeurs ni éligibles aux fonctions de président et de vice-président. Le même article limite la durée des fonctions de président dans un même organisme à cinq ans renouvelables une fois " fixent le sens à donner aux dispositions du troisième alinéa de l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale, et désormais aux dispositions de l'article D. 231-24 du même code, en limitant à deux mandats, consécutifs ou non, l'exercice de la présidence du conseil d'une CPAM ; que toutefois, en tout état de cause, la rédaction des mentions de ce rapport n'est pas exactement identique à celle des dispositions figurant au troisième alinéa de l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale et ne saurait suffire à faire admettre le raisonnement de l'administration quant au report à l'identique des dispositions précédemment existantes à l'article L. 231-7 du code de sécurité sociale ;

5. Considérant qu'en faisant usage du terme de " renouvelable ", l'article D. 231-24 du code de la sécurité sociale doit être lu comme faisant nécessairement référence à un mandat en cours d'achèvement au moment de l'élection du président de conseil ou de conseil d'administration d'un organisme de sécurité sociale ; que ces dispositions doivent alors être comprises comme ne prohibant que l'exercice de plus de deux mandats consécutifs ; que la circonstance qu'elles ne comportent pas de référence expresse à ce caractère consécutif ne saurait conduire à une interprétation restrictive de la règle ; que par suite l'administration ne peut prétendre que ces dispositions s'opposaient à ce que M. Jacquier, qui avait assumé au moins deux mandats entre 1996 et 2000 et entre 2010 et 2014, présente sa candidature et soit élu aux fonctions de président de conseil de la CPAM de la Savoie au mois de janvier 2015 ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la ministre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 5 février 2015 annulant la délibération du 8 janvier 2015 du conseil de la CPAM de la Savoie relative à l'élection de M. Jacquier ;

Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

8. Considérant que ces dispositions prévoient seulement la mise des frais exposés par l'une des parties à l'instance, à la charge de l'autre partie ; qu'elles ne sauraient recevoir application au profit d'une personne qui se prévaudrait, non pas de la qualité de partie, mais seulement de celle d'intervenant à l'instance ;

9. Considérant que l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie s'est associée à la demande présentée par M. Jacquier devant le tribunal administratif de Grenoble en se prévalant de ce que l'intéressé avait été désigné par ladite union départementale pour siéger en qualité de représentant des assurés sociaux au sein du conseil de la CPAM de la Savoie ; que les articles 1er et 2 des statuts de l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie produits au dossier se bornent à indiquer qu'entre les syndicats de travailleurs du département de la Savoie qui adhéreront aux présents statuts, il est formé une association adhérant à la confédération générale du travail Force Ouvrière ayant pour but de défendre les intérêts moraux et matériels de ses adhérents et d'étudier les questions économiques et sociales les concernant et d'établir des relations de solidarité entre tous les travailleurs du département ; que l'article 21 des mêmes statuts indique seulement que les représentants Force Ouvrière dans les instances paritaires, organismes de sécurité sociale et Assedic seront désignés après avis de la commission exécutive ; que dès lors que le litige ne porte pas sur la désignation de M. Jacquier par ladite union en qualité de membre titulaire du conseil de la CPAM mais est circonscrit à l'élection du président du conseil par les membres de ce conseil, et eu égard aux termes dans lesquels sont rédigés lesdits statuts, qui ne font aucun lien entre l'objet social du syndicat et l'élection du président du conseil de la CPAM de la Savoie, l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie ne justifiait pas en première instance d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de la décision du 5 février 2015 de la cheffe de l'antenne interrégionale Rhône-Alpes Auvergne de la " mission nationale de contrôle et de l'audit des organismes de sécurité sociale " ; que dès lors elle ne pouvait être regardée que intervenant au soutient des conclusions de M. Jacquier, et n'avait alors pas non plus qualité pour faire appel ; qu'il s'ensuit que l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie, agissant comme intervenante en appel, dès lors qu'elle a intérêt au maintien du jugement attaqué, n'est pas recevable à conclure à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour demander que soit mise à la charge de l'Etat la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

10. Considérant en revanche qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser la somme de 1 000 euros à M. Jacquier au titre de cet article L. 761-1 du code de justice administrative ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes est rejetée.

Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 000 euros à M. Jacquier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...Jacquier, à l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de Savoie et à la ministre des affaires sociales et de la santé.

Délibéré après l'audience du 19 mai 2016 à laquelle siégeaient :

M. Faessel, président de chambre,

MM. E...etB..., présidents-assesseurs,

M. C...et Mme Cottier, premiers conseillers.

Lu en audience publique, le 23 juin 2016.

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N° 15LY02217