Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Chautard et Mme C... E... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 12 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a prescrit un diagnostic archéologique sur les parcelles cadastrées section F 42 à 47, 49, 69, 75 à 88, 113, 967, 969, 1299, 1301 à 1303 d'une superficie totale de 196 986 m², situées sur le territoire de la commune de Tourrettes, avant la réalisation sur ce terrain de travaux de construction d'un hangar agricole de 80 m² ou d'en constater la caducité.
Par un jugement n° 1800828 du 4 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulon a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de la région PACA du 12 janvier 2018.
Procédure devant la Cour :
Par un recours et des mémoires enregistrés le 4 février 2021, le 3 mai 2021 et le 24 septembre 2021, la ministre de la culture demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il déclare caduc l'arrêté de prescription d'un diagnostic d'archéologie préventive notifié à l'EARL Chautard et à Mme E... et qu'il prononce pour ce motif un non-lieu à statuer ;
2°) de rejeter la demande de l'EARL Chautard et de Mme E... devant le tribunal administratif de Toulon.
Elle soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que l'arrêté contesté était devenu caduc ;
- les dispositions des articles L. 523-7 et R. 523-30 du code du patrimoine étant sans application en l'espèce, le préfet n'était pas tenu par le délai de quinze jours qu'elles impartissent pour se prononcer sur le désaccord exprimé par le pétitionnaire du projet ;
- les moyens soulevés par l'EARL Chautard et Mme E... ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense enregistrés le 26 août 2021 et le 6 octobre 2021, l'EARL Chautard et M. A... E..., M. D... E... et Mme B... E..., héritiers de Mme E..., décédée le 20 mai 2021, représentés par Me Lambert, concluent au rejet du recours, à l'annulation de l'arrêté du 12 janvier 2018 et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les moyens soulevés par la ministre de la culture ne sont pas fondés ;
- l'arrêté attaqué repose sur des éléments d'information frauduleusement obtenus.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du patrimoine ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- et les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Le 12 décembre 2017, l'EARL Chautard et Mme C... E... ont déposé en mairie de Tourrettes une demande de permis de construire en vue de l'édification d'un hangar agricole pour une surface de plancher créée de 80 m² sur un terrain d'une superficie totale de 196 986 m². Par un arrêté du 12 janvier 2018, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a prescrit un diagnostic archéologique sur le terrain d'assiette du projet. L'EARL Chautard et Mme C... E... ont demandé au tribunal administratif de Toulon l'annulation de cet arrêté. La ministre de la culture relève appel du jugement du 4 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a, après avoir estimé que l'arrêté attaqué était devenu caduc, a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à son annulation.
2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code du patrimoine : " L'archéologie préventive, qui relève de missions de service public, est partie intégrante de l'archéologie. Elle est régie par les principes applicables à toute recherche scientifique. Elle a pour objet d'assurer, à terre et sous les eaux, dans les délais appropriés, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement. Elle a également pour objet l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus. ". Aux termes de l'article R. 523-1 du même code : " Les opérations d'aménagement, de construction d'ouvrages ou de travaux qui, en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, affectent ou sont susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine archéologique ne peuvent être entreprises que dans le respect des mesures de détection et, le cas échéant, de conservation et de sauvegarde par l'étude scientifique ainsi que des demandes de modification de la consistance des opérations d'aménagement. ". Les articles R. 523-2 et R. 523-3 précisent, respectivement, que : " Les mesures mentionnées à l'article R. 523-1 sont prescrites par le préfet de région. (...) " et que " Pour l'application du présent titre, sont dénommées : / a) " Aménageurs " les personnes qui projettent d'exécuter les travaux ; / b) " Opérateurs " les personnes qui réalisent les opérations archéologiques. ".
Sur la régularité du jugement :
3. Aux termes de l'article L. 523-7 du code du patrimoine : " Une convention, conclue entre la personne projetant d'exécuter des travaux et l'établissement public ou la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales dont dépend le service archéologique territorial chargé d'établir le diagnostic d'archéologie préventive, définit les délais de réalisation des diagnostics et les conditions d'accès aux terrains et de fourniture des matériels, équipements et moyens nécessaires à la réalisation des diagnostics. Les délais courent à compter de la mise à disposition des terrains dans des conditions permettant de se livrer aux opérations archéologiques. Sous réserve des dispositions du troisième alinéa applicables en cas d'un dépassement de délai imputable à l'opérateur, la convention détermine les conséquences pour les parties du dépassement des délais. / Faute d'un accord entre les parties sur les modalités de l'établissement de la convention, ces délais sont fixés, à la demande de la partie la plus diligente, par l'Etat. Dans ce cas, lorsque l'Etat ne s'est pas prononcé dans un délai fixé par voie réglementaire, la prescription est réputée caduque. (...) ". Aux termes de l'article R. 523-23 du même code : " Lorsqu'il prescrit un diagnostic prévu au 1° de l'article R. 523-15, le préfet de région définit : / 1° Les objectifs poursuivis ; / 2° L'emprise de l'opération ; / 3° Les principes méthodologiques à suivre ; / 4° La qualification du responsable scientifique. ". Aux termes de l'article R. 523-30 du même code : " Dans le délai d'un mois suivant la réception de la notification de l'attribution du diagnostic, l'opérateur élabore un projet d'intervention détaillant la mise en œuvre de la prescription et le soumet au préfet de région pour approbation. Si le projet soumis n'est pas conforme à la prescription qu'il a édictée, le préfet de région demande à l'opérateur de le modifier. Faute d'observation de la part du préfet dans le délai d'un mois, l'approbation est réputée acquise. / Dès que le projet d'intervention a été approuvé et au plus tard deux mois après avoir reçu la notification de l'attribution du diagnostic, l'opérateur adresse à l'aménageur un projet de convention précisant les conditions de réalisation du diagnostic, telles que prévues à l'article R. 523-31. / Après transmission du projet de convention à l'aménageur et au plus tard trois mois après la notification de l'attribution du diagnostic, l'opérateur et l'aménageur signent une convention précisant les conditions de réalisation du diagnostic, telles que prévues à l'article R. 523-31. / A défaut de signature de la convention dans le délai prévu à l'alinéa précédent ou en cas de désaccord sur les éléments prévus à l'article R. 523-31, le préfet de région peut être saisi par la partie la plus diligente. Dans le délai de quinze jours à compter de sa saisine, le préfet de région fixe les délais de réalisation du diagnostic en cas de désaccord. ". L'article R. 523-31 de ce code dispose : " La convention prévue à l'article R. 523-30 définit notamment : / 1° Les délais de réalisation du diagnostic et de remise du rapport de diagnostic ; / 2° Les conditions et délais de mise à disposition du terrain par l'aménageur et de préparation des opérations par l'opérateur ainsi que, le cas échéant, les conditions de restitution du terrain ; / 3° L'indication des matériels, équipements et moyens apportés par l'aménageur et, le cas échéant, les modalités de leur prise en charge financière par l'opérateur ; / 4° Le montant des pénalités par jour de retard dues soit par l'opérateur en cas de dépassement des délais définis au 1°, soit par l'aménageur en cas de dépassement des délais prévus au 2°. ".
4. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région PACA a désigné dans l'arrêté même du 12 janvier 2018 l'opérateur compétent pour réaliser le diagnostic prescrit, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Ultérieurement, cet établissement a adressé à l'EARL Chautard un projet de convention précisant les conditions de réalisation du diagnostic, mentionnées à l'article R. 523-31 du code du patrimoine, notamment le délai de réalisation du diagnostic, d'une durée d'un jour à réaliser entre le 19 mars 2018 et le 23 mars suivant au plus tard, et auquel était annexé un plan de l'emprise du diagnostic, faisant figurer l'intégralité du domaine de Chautard et indiquant que sa surface était de 196986 m². Par lettre datée du 9 mars 2018 reçue le 12 mars suivant, l'avocat de l'EARL Chautard et de Mme E... a demandé au préfet de rapporter l'arrêté du 12 janvier 2018 et lui a notifié le refus de signer le projet de convention proposé par l'INRAP. Il a contesté la légalité de cet arrêté en faisant notamment valoir la disproportion entre l'emprise du diagnostic et celle du projet de construction ainsi que le choix imposé de l'INRAP pour réaliser le diagnostic. Il a justifié le refus de signer le projet de convention présenté par les mêmes arguments, en proposant néanmoins d'en modifier les termes pour limiter l'accès des agents de cet établissement à la zone concernée par les fondations du hangar agricole projeté et pour que les sondages soient réalisés avant le coulage de la dalle.
5. Le premier alinéa de l'article R. 523-30 du code du patrimoine précise que la convention liant l'opérateur et l'aménageur a pour objet de détailler la mise en œuvre de la prescription imposée par le préfet de région. S'il résulte des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 523-30 et de l'article R. 523-31 du même code que le désaccord pouvant s'élever entre l'opérateur et l'aménageur au sujet des conditions et délais de mise à disposition du terrain par l'aménageur prévues par le projet de convention proposé par l'opérateur doit être porté devant le préfet de région afin que celui-ci, dans le délai de quinze jours à compter de sa saisine, fixe les délais de réalisation du diagnostic, la définition de l'emprise de l'opération constitue, aux termes de l'article R. 523-23, l'un des éléments que doit prévoir le préfet dans son arrêté prescrivant un diagnostic. Un éventuel désaccord sur la désignation même de l'opérateur en cette qualité ne relève pas davantage de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article R. 523-30. Par suite, la communication au préfet par l'avocat de l'EARL Chautard et de Mme E... du courrier du 9 mars 2018 n'impliquait, ni pour cette autorité de fixer les délais de réalisation du diagnostic, ni, en cas de carence de sa part, que soit réputée caduque la prescription de ce diagnostic. Dans ces conditions, cette caducité ne peut être déduite de la circonstance que le préfet de la région PACA n'a pas démontré que son courrier daté du 15 mars 2018 adressé à l'avocat de l'EARL Chautard et de Mme E... rejetant le recours gracieux que contenait la lettre du 9 mars 2018 n'était pas parvenu à l'intéressé dans le délai mentionné au dernier alinéa de l'article R. 523-30 du code du patrimoine. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la demande dont ils étaient saisis était devenue sans objet et ont constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur cette demande. Le jugement du 4 décembre 2020 doit, dès lors, être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de procédure soulevé.
6. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'EARL Chautard et Mme E... devant le tribunal administratif de Toulon.
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 522-5 du code du patrimoine : " Avec le concours des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique et des collectivités territoriales, l'Etat dresse et met à jour la carte archéologique nationale. Cette carte rassemble et ordonne pour l'ensemble du territoire national les données archéologiques disponibles. / Dans le cadre de l'établissement de la carte archéologique, l'Etat peut définir des zones où les projets d'aménagement affectant le sous-sol sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation. ". L'article R. 523-6 dispose : " Les projets d'aménagement affectant le sous-sol qui sont réalisés dans les zones prévues par les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 522-5 sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation. Ces zones sont définies dans le cadre de l'établissement de la carte archéologique nationale, par arrêté du préfet de région pris après avis de la commission territoriale de la recherche archéologique, en fonction des informations scientifiques conduisant à envisager la présence d'éléments du patrimoine archéologique. (...) ". Aux termes de l'article R. 523-15 : " Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : / 1° La réalisation d'un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport ; 2° La réalisation d'une fouille qui vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l'analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l'ensemble des résultats dans un rapport final ; / 3° Le cas échéant, l'indication de la modification de la consistance du projet permettant d'éviter en tout ou partie la réalisation des fouilles ; ces modifications peuvent porter sur la nature des fondations, les modes de construction ou de démolition, le changement d'assiette ou tout autre aménagement technique permettant de réduire l'effet du projet sur les vestiges. / Les prescriptions sont motivées. "
8. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est compris dans une zone de présomption de prescription archéologique délimitée par un arrêté du préfet de la région PACA du 12 juillet 2011, pris sur le fondement des dispositions des articles L. 522-5 et R. 523-6 du code du patrimoine. Un site daté du Néolithique ancien, répertorié sur la carte archéologique nationale, a été découvert en 2014 à une centaine de mètres de ce terrain au cours d'une campagne de fouilles qui a permis de préserver de nombreux éléments de mobiliers lithiques et de la céramique non tournée. La circonstance, à la supposer avérée, qu'il aurait été procédé à ces fouilles sans l'autorisation des propriétaires du terrain ne privait pas le préfet de la possibilité de prendre en considération les résultats obtenus pour prescrire un diagnostic archéologique sur un terrain contigu. La délivrance d'un arrêté de non-opposition à une précédente déclaration de travaux le 1er décembre 2014, par le maire de Tourrettes, qui, pas davantage que le préfet de la région PACA, n'était alors informé de la découverte de ce site, est également sans incidence sur la légalité de la prescription contestée. En prescrivant en l'espèce au vu de l'ensemble de ces éléments, la réalisation d'un diagnostic et non pas d'une fouille, qui ne peut utilement être prescrite qu'après cette réalisation, le préfet n'a entaché son arrêté ni d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'un détournement de pouvoir ou de procédure.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 523-1 du code du patrimoine : " Sous réserve des cas prévus à l'article L. 523-4, les diagnostics d'archéologie préventive sont confiés à un établissement public national à caractère administratif qui les exécute conformément aux décisions délivrées et aux prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses représentants, en application des dispositions du présent livre. (...) ". L'article L. 523-4 dispose que les services archéologiques qui dépendent d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales établissent, sur décision de l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement, dans les mêmes conditions que l'établissement public, les diagnostics d'archéologie préventive relatifs à une ou à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de travaux réalisées sur le territoire de la collectivité ou du groupement. Aux termes de l'article R. 523-29 du même code : " (...) Sous réserve des dispositions de l'article R. 523-28, l'opérateur compétent est par ordre de priorité : / 1° La commune ou le groupement auquel la compétence a été transférée ; / 2° Le département, l'institution interdépartementale ou l'organisme interdépartemental ; / 3° La région ou l'entente interrégionale ou, en Corse, la collectivité de Corse ; / 4° L'Institut national de recherches archéologiques préventives. ".
10. Il résulte de ces dispositions que les diagnostics d'archéologie préventive sont normalement confiés à l'INRAP, à moins que l'une des collectivités mentionnées aux 1° à 3° de l'article R. 523-29 du code du patrimoine intervienne dans les cas prévus à l'article L. 523-4, ce que dénie la ministre sans être contredite. Les dispositions de l'article L. 523-8 du code du patrimoine, qui permettent à la personne projetant d'exécuter les travaux ayant donné lieu à la prescription de faire appel, pour la mise en œuvre des opérations de fouilles terrestres et subaquatiques, à toute personne de droit public ou privé, sont sans application dans le présent litige.
11. En troisième lieu, conformément aux dispositions de l'article R. 523-23 du code du patrimoine cité au point 3, le préfet de la région PACA a défini dans son arrêté l'emprise de l'opération qui recouvre les parcelles cadastrées section F 42 à 47, 49, 69, 75 à 88, 113, 967, 969, 1299, 1301 à 1303 correspondant à une superficie totale de 196 986 m². Il a cependant limité l'exécution des sondages à la pelle mécanique à l'emplacement de la construction projetée par les défendeurs, qui occupera une emprise au sol de 80 m². Par suite, le moyen tiré de ce que la surface de l'emprise définie serait disproportionnée doit être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Chautard et les consorts E... ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la région PACA du 12 janvier 2018.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'EARL Chautard et les consorts E..., au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 4 décembre 2020 est annulé.
Article 2 : La demande de l'EARL Chautard et des consorts E... devant le tribunal administratif de Toulon et leurs conclusions devant la Cour sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la culture, à l'EARL Chautard, à M. A... E..., à M. D... E... et à Mme B... E....
Délibéré après l'audience du 25 novembre 2021, où siégeaient :
- M. Chazan, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2021.
N° 21MA00584 7
hw
