Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Cap Agrumes a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 15 février 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Roquebrune-Cap-Martin a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle porte sur le classement des parcelles cadastrées section AB n° 112 et n° 113 et en tant que l'article 7 du règlement de la zone UE devrait prévoir une implantation en limite séparative et non l'interdire.
Par un jugement n° 1701458 du 18 novembre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 janvier 2021 et le 24 janvier 2022, la SCI Cap Agrumes, représentée par Me Audouin, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler cette délibération ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle porte sur le classement des parcelles cadastrées section AB n° 112 et n° 113 et en tant que l'article 7 du règlement de la zone UE devrait prévoir une implantation en limite séparative et non l'interdire ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-Cap-Martin la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a insuffisamment motivé son jugement en ce qui concerne la présentation des faits ;
- le jugement ne répond pas de façon suffisamment précise au moyen tiré de ce que les modalités de concertation n'ont pas été intégralement respectées ;
- la motivation du jugement repose sur une analyse incorrecte du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il répond à un prétendu moyen tiré de l'illégalité de l'article UE7 du règlement et il en est de même en ce qui concerne la réponse au moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité ;
- le jugement est laconique en ce qu'il écarte le moyen tiré du détournement de pouvoir ;
- les modalités de concertation n'ont pas été intégralement respectées ;
- la mission régionale d'autorité environnementale ne s'est pas prononcée explicitement ;
- le commissaire enquêteur a manqué à ses devoirs d'indépendance et d'impartialité ;
- le classement des parcelles cadastrées AB 112 et 113 repose sur une erreur de fait et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement en espace boisé classé des parcelles cadastrées AB 112 et 113 repose sur une erreur de fait et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir ;
- le principe d'égalité a été méconnu.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2022, la commune de Roquebrune-Cap-Martin, représentée par le cabinet Deplano - Moschetti - Salomon - Simian, agissant par Me Jacquemin, conclut au rejet de la requête, subsidiairement au sursis à statuer dans l'attente d'une régularisation et à la mise à la charge de la SCI Cap Agrumes de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI Cap Agrumes ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,
- et les observations de Me Audouin, représentant la SCI Cap Agrumes, et de Me Debruge, du cabinet Deplano - Moschetti - Salomon - Simian, représentant la commune de Roquebrune-Cap-Martin.
Une note en délibéré, présentée par Me Audouin pour la SCI Cap Agrumes a été enregistrée le 11 mars 2022.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 15 février 2017, le conseil municipal de Roquebrune-Cap-Martin a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune valant élaboration du plan local d'urbanisme (PLU). La SCI Cap Agrumes fait appel du jugement du 18 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement :
2.Si la SCI Cap Agrumes soutient que la présentation des faits et du litige faisant l'objet du point 1 du jugement attaqué omet de décrire le contenu des parcelles AB 112 et 113 et de rappeler leur classement en secteur constructible dans le plan d'occupation des sols et la délimitation du zonage, le tribunal a entendu écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de ces parcelles aux points 13 à 15 qui apportent les précisions qu'elle cite, ce qu'elle ne conteste pas.
3. La SCI Cap Agrumes a soutenu devant le tribunal administratif que deux des modalités de concertation prévues par la délibération du 29 janvier 2015, à savoir l'information du public par voie de presse et la mise en disposition en mairie d'un registre d'observations tout au long de la procédure, n'avaient pas été respectées. Les premiers juges ont répondu précisément au moyen tel qu'il était soulevé devant eux en considérant qu'il manquait en fait. La requérante ne peut donc utilement soutenir que le jugement serait insuffisamment motivé faute de s'être prononcé sur les autres modalités de concertation dont elle n'avait pas contesté l'accomplissement.
4. Pour contester le classement de la partie nord de la parcelle AB 112, la SCI Cap Agrumes a soutenu en particulier que l'article UE 7 du règlement du plan local d'urbanisme était illégal en ce qu'il devrait permettre une implantation soit en limite séparative soit en retrait. Elle a ainsi soulevé un moyen distinct et non pas une simple argumentation en rapport avec l'erreur manifeste d'appréciation alléguée de ce classement. Les premiers juges ont écarté à bon droit ce moyen au motif qu'il était dépourvu des précisions permettant d'en apprécier la portée.
5. Si la requérante critique le jugement en ce que les premiers juges ont analysé à tort comme un moyen distinct fondé sur la méconnaissance du principe d'égalité, l'argumentation qu'elle développait sur ce point au soutien selon elle des moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation ou du détournement de pouvoir, le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité en ce qu'il a estimé que ce principe n'était pas méconnu, le classement de ses parcelles n'ayant pas fait l'objet d'une appréciation manifestement erronée.
6. La SCI Cap Agrumes a soulevé en première instance le moyen tiré du détournement de pouvoir en ce que le classement de ses parcelles en zone naturelle viserait à faire obstacle à ses projets de construction. Après avoir analysé ce moyen, le tribunal administratif a écarté celui-ci dès lors que le classement litigieux résultait du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme contesté et des caractéristiques de la parcelle en cause.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
7. L'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du 29 janvier 2015, dispose que : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) ". Aux termes de l'article L. 600-11 de ce code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ". Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme.
8. Par une délibération du 29 janvier 2015, le conseil municipal de Roquebrune-Cap-Martin a prescrit la révision du plan local d'urbanisme et défini les modalités de concertation. Il a prévu sur ce dernier point une information du public par voie de presse et sur les différents panneaux à messages variables installés sur la commune, la tenue d'une réunion publique en mairie permettant notamment de présenter les enjeux identifiés et le projet communal, la tenue d'une réunion dans les différents quartiers, la mise à disposition d'éléments d'information sur le site internet de la commune au fur et à mesure de l'avancée du projet, la mise à disposition en mairie du projet de rapport de présentation et du projet d'aménagement et de développement durable et la mise à disposition d'un registre d'observations, aux jours et heures habituels d'ouverture et ce tout au long de la procédure.
9. La délibération du conseil municipal du 1er août 2016 tirant le bilan de la concertation préalable constate que les différentes modalités de la concertation prévues par la délibération du 29 janvier 2015 ont été respectées. Le document qui y est annexé mentionne, en précisant l'horaire, le lieu, les moyens de communication utilisés, la copie des avis d'information parus dans la presse étant jointes, et le nombre de participants, la tenue de deux réunions publiques en mairie le 29 avril 2016 et le 4 juillet 2016 présentant le diagnostic et le PADD puis le zonage du PLU, ainsi que de trois réunions publiques présentant le zonage dans des quartiers différents. Ce document fait état de la mise à disposition en mairie d'un registre de concertation pour donner à tous les administrés la possibilité de s'exprimer sur l'élaboration du PLU depuis le 3 février 2015 et relève qu'aucune observation n'y a été portée. En outre, la commune de Roquebrune-Cap-Martin a produit une attestation de son maire selon laquelle un registre d'observations a été mis à la disposition du public jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen selon lequel les modalités de la concertation n'ont pas été respectées doit être écarté.
10. Aux termes de l'article R. 104-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté du 21 octobre 2016 d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique : " (...) Lorsque l'autorité environnementale est la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable : / - la demande est adressée au service régional de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) qui prépare et met en forme toutes les informations nécessaires pour que la mission régionale puisse rendre son avis ; (...) ". Aux termes de l'article R. 104-21 du même code : " L'autorité environnementale est : (...) 2° La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour (...) les plans locaux d'urbanisme (...). ". Aux termes de l'article R. 104-23 du même code : " L'autorité environnementale est saisie par la personne publique responsable. Elle est consultée sur l'évaluation environnementale et sur la prise en compte de l'environnement par le projet de document d'urbanisme. Lorsque la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et de développement durable est compétente, la personne publique responsable de l'élaboration ou de l'évolution du document d'urbanisme saisit le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) qui prépare et met en forme toutes les informations nécessaires pour que la mission régionale puisse rendre son avis. Le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) informe sans délai la mission régionale de l'autorité environnementale des demandes reçues. ". Aux termes de l'article R. 104-25 du même code : " L'autorité environnementale formule un avis sur l'évaluation environnementale et le projet de document dans les trois mois suivant la date de sa saisine. / L'avis est, dès son adoption, mis en ligne et transmis à la personne publique responsable. Lorsqu'il est rendu par la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, il est transmis pour information au préfet de région lorsque le périmètre du document d'urbanisme est régional ou aux préfets de départements concernés dans les autres cas. Il est, s'il y a lieu, joint au dossier d'enquête publique ou mis à la disposition du public. / A défaut de s'être prononcé dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité environnementale est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Une information sur cette absence d'avis figure sur son site internet. ".
11. En application des dispositions des articles R. 104-9 et R. 104-10 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme de Roquebrune-Cap-Martin, qui est une commune littorale dont le territoire comprend en outre un site Natura 2000, devait faire l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion de son élaboration. Il ressort des pièces du dossier que, le 10 août 2016, le maire de la commune a adressé le projet de plan pour avis à ce titre à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Provence-Alpes Côte d'Azur, qui était en l'espèce le service régional de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) mentionné à l'article R. 104-19 du code de l'urbanisme. En application de l'article R. 104-25 du code de l'urbanisme, à défaut de s'être prononcée dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité environnementale est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Dans ces conditions, le moyen, nouveau mais recevable puisque relevant d'une cause juridique déjà invoquée en première instance, tiré de l'absence d'avis exprès de cette autorité doit être écarté.
12. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; En zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; (...) ".
13. Le plan local d'urbanisme de Roquebrune-Cap-Martin délimite une zone N qui recouvre les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. La zone N comprend également un secteur Na accompagnant certains sites, dont le sous-secteur Na1 assurant la préservation de patrimoines bâtis. Sont interdites dans cette zone toutes constructions nouvelles à usage d'habitation ainsi que toutes les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N2.
14. La SCI Cap Agrumes est propriétaire des parcelles AB112 et AB113 classées en secteur Na1, qui se situent en continuité au sud de la parcelle bâtie cadastrée AB111, qui est classée en secteur UEd de la zone UE qui correspond aux quartiers à dominante d'habitat de faible hauteur. Il ressort des mentions du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entendu développer ou densifier le secteur UEd, compte tenu des sensibilités paysagères et environnementale et ont regardé le secteur Na1 comme emblématique du fait de son intérêt paysager et historique, qui résulte notamment de la présence de villas construites à la fin du XIXe-début du XXe siècle. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AB112 et AB113, en nature de jardins où trois des quatre terrasses supportent des plantations d'agrumes, s'étirent en pente jusqu'à l'avenue Douine au sud. Si deux villas sont construites sur les parcelles situées sur les parcelles voisines à l'est et à l'ouest, ces terrains bordant cette avenue sont largement arborés. La requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que la parcelle AB112 était, sur la partie nord de sa surface non comprise dans l'espace boisé classé, classée en zone constructible par le plan d'occupation des sols. Dès lors, en dépit de leur desserte par les différents réseaux et eu égard notamment au caractère non construit de cette dernière bande de terrain et au parti d'urbanisme retenu, le classement dans leur intégralité des parcelles AB112 et AB113 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
15. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ".
16. Ainsi qu'il a été exposé au point 14, les parcelles cadastrées section AB 112 AB 113 en zone d'espace boisé classé (EBC) présentent un caractère essentiellement végétal, sont plantées d'agrumes et s'insèrent dans un secteur largement boisé. L'article L. 113-1 du code de l'urbanisme permet aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de définir des espaces boisés " à conserver, à protéger, ou à créer ". Un tel classement n'est donc pas subordonné à l'existence d'un boisement. La SCI Cap agrumes ne peut utilement exciper ni de ce que l'administration aurait estimé que le projet de construction qu'elle avait présenté n'entrait pas dans le champ d'application des articles L. 113-1 à L. 113-5 du code forestier, ni de l'avis du commissaire enquêteur qui aurait proposé le déclassement de parcelles se trouvant selon elle dans une situation similaire à ses propres parcelles. Dès lors, le classement contesté en espace boisé classé ne révèle aucune erreur manifeste d'appréciation.
17. La SCI Cap Agrumes reprend en appel les moyens qu'elle avait invoqués en première instance et tirés de ce que le commissaire enquêteur a manqué à ses devoirs d'indépendance et d'impartialité dès lors que la réponse à ses observations figurant dans son rapport ne correspond pas à sa position exprimée au cours de l'enquête, de la méconnaissance du principe d'égalité et du détournement de pouvoir. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Nice.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Cap Agrumes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Roquebrune-Cap-Martin, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI Cap Agrumes demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Cap Agrumes une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Roquebrune-Cap-Martin et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Cap Agrumes est rejetée.
Article 2 : La SCI Cap Agrumes versera à la commune de Roquebrune-Cap-Martin une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Cap Agrumes et à la commune de Roquebrune-Cap-Martin.
Délibéré après l'audience du 10 mars 2022, où siégeaient :
- M. Chazan, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2022.
N° 21MA00414 2
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