| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 20 février 2018, 17NC01364

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 19 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Marly a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1302143 et 1302145 du 3 mars 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé cette délibération.

Par un arrêt n° 15NC00747 et 15NC00748 du 17 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel de la commune de Marly contre ce jugement et constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur ses conclusions tendant à ce qu'il soit sursis à son exécution.

Par une décision n° 397113 du 7 juin 2017, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 avril 2015, 14 octobre 2015, 7 novembre 2017 et 1er décembre 2017, la commune de Marly, représentée par la SELARL Cossalter et De Zolt, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 3 mars 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ;

2°) de rejeter les demandes de M. et MmeB... ;

3°) de mettre à la charge de M. et Mme B...le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'insuffisante définition des objectifs de la concertation préalable par la délibération du 21 octobre 2004 ne peut plus être invoquée à l'encontre de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ;

- l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu dès lors que les modifications réalisées après l'enquête publique ne portent pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et qu'elles ont bien été provoquées par les observations du public portées sur le registre d'enquête ;

- le classement en zone UE de l'ancien stade Jeanne d'Arc s'inscrit dans l'objectif de développement de l'offre foncière poursuivi par le plan et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires enregistrés les 1er et 26 octobre 2015 et 6 et 28 novembre 2017, M. et MmeB..., représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à la confirmation du jugement attaqué et demandent de mettre à la charge de la commune de Marly, le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ont été méconnues par la délibération du 21 octobre 2004 en raison de l'insuffisante précision des objectifs poursuivis par la commune, la motivation de la décision du Conseil d'Etat étant contestable sur ce point ;

- la commune ne justifie pas, en outre, avoir respecté les modalités de concertation initialement fixées lors de la prescription du plan local d'urbanisme ;

- les dispositions de l'article L. 123-10 ont été méconnues dès lors que la commune a modifié le projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique et que ces modifications portent atteinte à l'économie du PADD, et par conséquent à l'économie générale du plan ;

- le classement en zone urbaine de la zone correspondant à l'ancien stade Jeanne d'Arc est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et la commune de Marly ne saurait se prévaloir du précédent classement comme zone à urbaniser pour justifier ce classement alors que ce terrain ne répond à aucun des critères évoqués par la commune, ne présente aucune marque d'urbanisation diffuse à proximité immédiate du centre de la commune et qu'une partie de son emprise est affectée d'une servitude d'espace boisé classé.

II. Par une requête, enregistrée le 21 avril 2015 et un mémoire enregistré le 14 octobre 2015 la commune de Marly, représentée par la SELARL Cossalter et De Zolt, demande à la cour :

1°) de prononcer le sursis à exécution du jugement du 3 mars 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ;

2°) de mettre à la charge de M. et Mme B...le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conditions posées au sursis par les dispositions du code de justice administrative sont réunies au regard du caractère infondé du moyen retenu par les premiers juges et de l'absence d'autre moyen de nature à entraîner l'annulation de la délibération litigieuse.

Par un mémoire enregistré le 22 juillet 2015, M. et MmeB..., représentés par Me Keller, concluent au rejet de la requête et demandent de mettre à la charge de la commune de Marly, une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que la demande de sursis est mal fondée dès lors que tant le moyen retenu par le tribunal que les autres moyens qu'ils ont invoqués en première instance, sont de nature à entraîner l'annulation du plan local d'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Kolbert, président ;

- les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public ;

- les observations de MeA..., pour la commune de Marly et de MeE..., pour M. et MmeB.invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé

1. Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre une même délibération et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul arrêt ;

2. Considérant que, par une délibération du 21 octobre 2004, le conseil municipal de la commune de Marly a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols, s'est prononcé sur les objectifs de cette révision et a défini les modalités de la concertation devant la précéder ; que le bilan de la concertation a été présenté, le 22 mai 2012, au conseil municipal qui a arrêté le projet de révision ; que ce dernier a été soumis à une enquête publique qui s'est déroulée du 17 septembre au 19 octobre 2012 ; qu'enfin, par une délibération du 19 mars 2013, le conseil municipal a approuvé cette révision incluant la transformation du plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme ; que cette délibération a été, à la demande de M. et MmeB..., annulée le 3 mars 2015 par un jugement du tribunal administratif de Strasbourg, au motif que la délibération du 21 octobre 2004 avait insuffisamment défini les objectifs poursuivis par la révision du document d'urbanisme ; que par un arrêt du 17 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel formé par la commune de Marly contre ce jugement et constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur ses conclusions aux fins de sursis à exécution mais que, par une décision du 7 juin 2017, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour ;

Sur la légalité de la délibération du 19 mars 2013 :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet (invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé)" ; qu'aux termes de l'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 21 octobre 2004 : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...). Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. " ;

4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; qu'en revanche, ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation, au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme, demeurent... ;

5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg s'est fondé, pour annuler la délibération du 19 mars 2013 approuvant la révision du plan local d'urbanisme, sur le moyen tiré de ce que la délibération du 21 octobre 2004, par laquelle avait été engagée la procédure, n'avait pas défini de manière suffisamment précise les objectifs de la concertation ;

6. Considérant qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme B...devant le tribunal administratif de Strasbourg et devant la cour ;

En ce qui concerne le déroulement de la concertation :

7. Considérant que dans sa délibération du 21 octobre 2004, le conseil municipal de Marly a défini les modalités de la concertation qui devait précéder la révision du plan d'occupation des sols de la commune et qu'il a prévu à cet effet l'ouverture d'un registre en mairie permettant de recueillir les observations du public, des informations par voie de presse et par l'intermédiaire du bulletin municipal, ainsi que l'organisation d'une réunion publique et d'une exposition ;

8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 22 mai 2012 au cours de laquelle le bilan de la concertation a été présenté aux conseillers municipaux, que le projet de révision du plan d'occupation des sols a fait l'objet de deux articles dans le journal d'information municipale " L'Echo de Marly " au cours de l'été et de l'hiver 2009 ainsi que d'un article dans le journal " Le Républicain Lorrain ", le 18 décembre 2009 ; que, lors d'une réunion publique du 14 avril 2011, ont été présentés les principaux éléments de diagnostic, le projet d'aménagement et de développement durables, un exposé des besoins de la commune et des moyens envisagés pour y répondre ; qu'un dossier de concertation, accompagné d'un registre d'observations, a été mis à la disposition du public à partir du 18 avril 2011 et qu'une nouvelle réunion publique d'information et d'échanges s'est tenue le 29 mars 2012, rappelant les enjeux auxquels la commune devait faire face et présentant les grandes lignes directrices du plan ; qu'enfin une exposition publique a été organisée en mairie du 21 mars au 22 mai 2012 ; qu'ainsi, et contrairement à ce que soutiennent M. et MmeB..., les modalités de concertation définies par la délibération du 21 octobre 2004 ont été respectées et que le moyen tiré de la méconnaissance, à cet égard, des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux communes de Moselle en application de l'article L. 2541-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code, également applicable en l'espèce : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ;

10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal ont été convoqués cinq jours au moins avant la séance du 19 mars 2013 au cours de laquelle ont été approuvées la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme de la commune ; que cette convocation était accompagnée d'un rapport présentant les enjeux de l'approbation de ce document d'urbanisme, ainsi que de l'ensemble des documents nécessaires à la préparation de la délibération, en particulier d'un CD Rom comportant notamment une synthèse de huit pages sur les choix retenus dans le plan et un tableau présentant les avis des personnes publiques associées et les observations recueillies au cours de l'enquête publique ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas disposé d'un temps suffisant pour prendre connaissance de ces documents et qu'au demeurant, le compte-rendu de la séance du conseil municipal qui a précédé l'adoption de la délibération critiquée ne fait état d'aucune réserve ni d'aucune critique sur les conditions de l'information des conseillers municipaux ; que le moyen tiré, à cet égard, de l'irrégularité de cette délibération doit, par suite, être écarté ;

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme :

11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis recueillis en application des articles L. 121-5, L. 123-8, L. 123-9, et, le cas échéant, du premier alinéa de l'article L. 123-6. / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal ".

12. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que cette modification procède de l'enquête et d'autre part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet ;

13. Considérant, en premier lieu, qu'une modification doit être regardée comme procédant de l'enquête dès lors, notamment, qu'elle a été évoquée lors des débats intervenus ou des avis émis à l'occasion de l'enquête ;

14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'après la clôture de l'enquête publique, le commissaire enquêteur a, le 8 novembre 2012, sollicité du maire, une prise de position sur certaines observations formulées au cours de l'enquête et qu'en réponse à ce courrier, le maire lui a adressé, le 19 novembre 2012, un mémoire dans lequel il l'informait des modifications qu'il entendait apporter au projet, compte tenu de ces observations ; que ces modifications sont celles qui ont été incluses dans le projet soumis à l'approbation du conseil municipal et qu'ainsi, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir qu'elles ne procédaient pas de l'enquête publique ;

15. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les modifications en cause consistaient en un reclassement en zone 2AU d'une partie des secteurs initialement prévus en zone 1AU des sites " Vanochamps " et " Les Etangs " et un regroupement des secteurs " Champredonte ", " Marcel Ney " et " Jeanne d'Arc 2 " dans une zone d'aménagement concerté " multisites " ; que ces modifications de zonage qui ont eu pour finalité de mettre en cohérence le projet avec les objectifs du programme local de l'habitat par un ralentissement mesuré du rythme d'urbanisation initialement prévu continue de s'inscrire dans le cadre des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en matière de logements aidés et de stabilisation de la démographie sur le long terme et ne porte dès lors atteinte ni à l'économie générale de ce PADD ni à celle du plan local d'urbanisme lui-même ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir qu'eu égard aux modifications ainsi apportées au projet, la délibération contestée devait être précédée d'une nouvelle enquête publique ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté ;

En ce qui concerne le classement en zone UE de l'ancien stade Jeanne d'Arc :

17. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : "Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classées en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter " ;

18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir dans l'intérêt de l'urbanisme ; que leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'ouverture à l'urbanisation du secteur de l'ancien stade Jeanne d'Arc avait été décidée, dès l'année 2009, dans le cadre d'une révision simplifiée du plan d'occupation des sols ; que ce terrain, bordé par l'allée des Acacias et en partie par l'avenue des Ormes, elles-mêmes desservies par des équipements publics, est situé à proximité d'une zone urbanisée de type pavillonnaire équipée et classée en zone UCb et qu'il se trouve donc en continuité avec cette zone déjà urbanisée ; que son classement en zone UE, d'urbanisation réservée à l'habitat, répond à la volonté de la commune d'organiser son développement urbain de l'habitat et au premier axe du PADD consistant à dégager une offre foncière suffisante pour assurer une démographie stable et répondre aux objectifs de mixité sociale ; que les auteurs du plan ont prévu que la zone boisée protégée située à proximité de ce secteur en soit séparée par une bande de terrain de vingt mètres de largeur ainsi que le maintien, dans la zone, d'une continuité boisée à travers un réseau de haies et de bosquets ; qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone urbaine du terrain de l'ancien stade Jeanne d'Arc serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Marly est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération du 19 mars 2013 approuvant la révision du plan d'occupation des sols de la commune de Marly et sa transformation en plan local d'urbanisme et à demander, outre l'annulation de ce jugement, le rejet de la demande formée par M. et Mme B...devant le tribunal ;

Sur les conclusions tendant au sursis à l'exécution du jugement :

21. Considérant qu'eu égard à l'annulation prononcée par le présent arrêt du jugement du 3 mars 2015 du tribunal administratif de Strasbourg, les conclusions tendant à ce qu'il soit sursis à son exécution sont devenues sans objet ; qu'il n'y a donc pas lieu d'y statuer ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Considérant que M. et Mme B...sont parties perdantes à la présente instance ; qu'il y a lieu de les condamner à verser à la commune de Marly une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que pour le même motif, les conclusions qu'ils présentent sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du 3 mars 2015 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé.

Article 2 : La demande formée devant le tribunal administratif de Strasbourg par M. et Mme B...est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. et Mme B...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : M. et Mme B...verseront à la commune de Marly une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme.

Article 5 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins de sursis à exécution présentées par la commune de Marly.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Marly et à M. et Mme D...B.invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé

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