| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 10 janvier 2017, 15NT00503

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 7 janvier 2011 du président du conseil général de Maine-et-Loire refusant de renouveler son agrément en qualité d'accueillante familiale et de condamner le département de Maine-et-Loire à lui verser une somme de 9 359,76 euros à titre de rappels de salaires pour les années 2006 à 2010, une somme de 199 106,26 euros en réparation du préjudice matériel causé par le refus de renouvellement de son agrément et une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral, assorties des intérêts au taux légal à compter du 25 avril 2011, date de sa réclamation préalable et de la capitalisation de ces intérêts.

Par un jugement n° 1205253 du 11 décembre 2014 le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 février et 20 mars 2015, et 22 mars 2016, MmeF..., représentée par Me E...et MeG..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 décembre 2014 ;

2°) de " sommer le conseil général de Maine-et-Loire " de produire le registre nominatif des accueils familiaux dans le département ;

3°) de constater l'illégalité du règlement départemental d'aide social en tant qu'il fixe une limite d'âge pour l'activité d'accueil familial ;

4°) de condamner le département de Maine-et-Loire à lui verser une somme de 9 359,76 euros à titre de rappels de salaires pour les années 2006 à 2010, une somme de 199 106,26 euros en réparation du préjudice matériel causé par le refus de renouvellement de son agrément en qualité d'accueillant familial et une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

5°) d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal à compter du 25 avril 2011, date de sa réclamation préalable et de la capitalisation de ces intérêts ;

6°) de mettre à la charge du département de Maine-et-Loire le versement d'une somme de 3 600 euros par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- contrairement à ce que lui oppose le département de Maine-et-Loire, sa requête comporte une contestation du jugement attaqué et une sommation à ce département de produire le registre nominatif d'accueil familial ;

- le refus de renouvellement de son agrément en qualité d'accueillant familial est illégal et cette illégalité constitue une faute engageant la responsabilité du département de Maine-et-Loire à son égard ;

- ce refus se fonde sur le règlement départemental d'aide sociale qui fixe une limite d'âge de 70 ans pour l'exercice de l'activité d'accueil familial ; cette limite constitue une discrimination non justifiée par l'objet de ce règlement ;

- elle est en bonne santé et ne présente aucune contre-indication à l'exercice de l'activité d'accueil familial ;

- le département de Maine-et-Loire ne saurait lui opposer valablement son absence de recours lorsqu'elle a été informée de cette limite d'âge en 2007 dès lors que cette limite d'âge résulte du règlement de 2011 et que l'information, sur cette règle et sur ses conséquences sur sa vie professionnelle, ne lui a pas été donnée conformément aux exigences posées par l'article 19 de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations du 19 avril 2000 ; peu importe le caractère définitif du règlement d'aide social dès lors qu'elle entend se prévaloir de son illégalité par voie d'exception ;

- cette discrimination par l'âge n'est pas justifiée par les contraintes inhérentes à l'activité d'accueil familial et le registre d'accueil familial dans le département de Maine-et-Loire révèlera que nombre d'accueillants familiaux sont âgés de plus de 70 ans ;

- la perte de son agrément a entraîné la cessation de son activité et la perte des revenus qui lui étaient liés ;

- depuis l'année 2006, sa rémunération a accusé des disparités entre les deux adultes handicapés accueillis, non justifiées ;

- elle a droit à l'indemnisation de la perte de salaires courant jusqu'au 25 avril 2016, terme de son agrément s'il avait été renouvelé ;

- le conseil général de Maine-et-Loire n'est certes pas son employeur mais l'illégalité de sa décision de non renouvellement de son agrément lui a fait perdre des chances de rémunérations, l'unique motif de la résiliation de ses deux contrats avec l'UDAF étant la perte de cet agrément.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 octobre 2015 et 29 novembre 2016, le département de Maine-et-Loire, représenté par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme F...le versement d'une somme de 3 000 euros par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car dirigée contre le conseil général, dépourvu de personnalité juridique ;

- la requête se borne à reproduire les écritures de première instance, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- la limite d'âge litigieuse a été fixée par le règlement départemental d'aide social approuvé par la délibération du 28 juin 2011 devenue définitive ; cette règle est régulièrement reconduite depuis qu'elle a été fixée par le règlement départemental d'aide sociale du 30 juin 2006 ;

- cette limite d'âge est justifiée par les exigences propres à l'accueil des personnes âgées et handicapées et est sous-tendue par le motif d'intérêt général de préserver tant les accueillants que les accueillis ; Mme F...n'est par suite pas fondée à soutenir qu'elle méconnaît le principe d'égalité ;

- la sommation n'est pas recevable devant les juridictions administratives ; en tout état de cause le registre dont la communication est sollicitée comporte des informations protégées par les dispositions de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978, qui s'oppose en particulier à la communication de la date de naissance des personnes mentionnées ; en tout état de cause cette demande ne présente pas de caractère utile, car la circonstance que la limite d'âge serait méconnue par des tiers est sans incidence sur sa légalité ; le département tient ce registre à la disposition de la cour en tant que de besoin ;

- l'absence d'illégalité de la décision contestée de non renouvellement de son agrément prive Mme F...de tout droit à indemnisation ;

- au surplus, la demande de rappel de salaires est sans lien avec le présent litige et au demeurant mal dirigée dès lors que le département de Maine et Loire n'est pas l'employeur de l'appelante ; elle est en tout état de cause infondée, la rémunération variant notamment en fonction de l'admission ou non de la personne accueillie à l'aide sociale ;

- les salaires à percevoir d'ici au 25 avril 2016 constituent un préjudice futur non certain en l'absence de certitude sur la pérennité du lien contractuel entre l'UDAF et MmeF... ; les demandes formées à ce titre sont en outre excessives, ne tenant compte ni des charges devant être exposées pour l'accueil familial ni de la pension de retraite perçue par l'appelante depuis le 1er octobre 2011 ;

- enfin, l'intéressée ne justifie d'aucun préjudice moral dès lors que contrairement à ce qu'elle soutient, le non renouvellement de son agrément et la résiliation de ses contrats d'accueil ont été précédés d'une information répétée sur la limite d'âge et ses conséquences ;

en réponse au moyen relevé d'office :

- le président du conseil général tient son pouvoir réglementaire tant des dispositions de l'article 72 de la Constitution que de celles des articles L. 3211-1 et L. 3214-1 du code général des collectivités territoriales ; qu'il a exercé ce pouvoir dans le cadre de ses attributions d'organisation et de contrôle des accueillants familiaux en établissant une limite d'âge au-delà de laquelle aucun agrément ne saurait être délivré ; que cette règle, sous-tendue par des considérations d'intérêt général et justifiée par les exigences inhérentes à l'activité d'accueil familial rémunéré, ne méconnaît aucune règle du code de l'action sociale et des familles et ne saurait porter atteinte au principe d'égalité ;

- le département entend substituer un nouveau motif justifiant la décision contestée de non renouvellement de l'agrément en qualité d'accueillante familiale de MmeF..., tiré de ce que compte tenu des constats opérés par les services départementaux les 31 mars 2003, 29 juin 2004, 8 juin 2011 et 7 juillet 2010, sur le comportement de l'intéressée à l'égard des personnes handicapées adultes accueillies à son domicile, les garanties nécessaires à un accueil sécurisé et garantissant le bien-être des personnes accueillies n'étaient plus réunies ;

à titre infiniment subsidiaire :

- l'illégalité d'une décision, qu'au demeurant Mme F...a tardé à contester, ne saurait donner lieu à indemnisation dès lors qu'elle aurait pu être prise sur le fondement d'un autre motif, légal.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les dispositions du code de l'action sociale et des familles qui confèrent au président du conseil général le pouvoir d'instruction, de délivrance et de retrait des agréments en qualité d'accueillant familial, et l'organisation du contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies, ne constituent pas une base légale l'habilitant à fixer une limite d'âge, non prévue par la loi ni par le règlement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Loirat, président-assesseur,

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant le département de Maine-et-Loire.

1. Considérant que Mme F...a accueilli pendant plusieurs années deux personnes handicapées adultes et obtenu à cette fin un agrément en qualité d'accueillante familiale par arrêtés des 12 juillet et 6 décembre 2004 du président du conseil général de Maine-et-Loire ; qu'elle a conclu deux contrats d'accueil avec l'union départementale des associations familiales (UDAF) les 12 et 14 mai 2005 au profit de Mme A...et de MmeD... ; que son agrément a fait l'objet d'un renouvellement pour une période de cinq ans par arrêté du 24 avril 2006 ; que la nouvelle demande de renouvellement de cet agrément, formée par Mme F...le 21 décembre 2010, a donné lieu à un refus opposé par une décision du 7 janvier 2011 du président du conseil général de Maine-et-Loire, fondée sur le dépassement de la limite d'âge de 70 ans fixée par le règlement départemental d'aide sociale du département de Maine-et-Loire ; que par la présente requête, l'intéressée relève appel du jugement du 11 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à la condamnation du département de Maine-et-Loire à lui verser une somme de 9 359,76 euros à titre de rappels de salaires pour les années 2006 à 2010, une somme de 199 106,26 euros en réparation du préjudice matériel causé par le refus de renouvellement de son agrément et une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral, avec intérêts au taux légal à compter du 25 avril 2011 et capitalisation de ces intérêts ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille jusqu'au quatrième degré inclus et, s'agissant des personnes handicapées adultes, ne relevant pas des dispositions de l'article L. 344-1, une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil général de son département de résidence qui en instruit la demande. / La personne ou le couple agréé est dénommé accueillant familial. / La décision d'agrément fixe, dans la limite de trois, le nombre de personnes pouvant être accueillies. / L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue organisée par le président du conseil général et si un suivi social et médico-social de celles-ci peut être assuré. Tout refus d'agrément est motivé " ; que l'article L. 441-2 du même code prévoit en outre que : " Le président du conseil général organise le contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies... " ; qu'aux termes de l'article R. 441-1 de ce code : " Pour obtenir l'agrément mentionné à l'article L. 441-1 du présent code, la personne ou le couple proposant un accueil à son domicile, à titre habituel et onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes doit : / 1° Justifier de conditions d'accueil permettant d'assurer la santé, la sécurité, le bien-être physique et moral des personnes accueillies ; / 2° S'engager à ce que l'accueil soit assuré de façon continue, en proposant notamment, dans le contrat mentionné à l'article L. 442-1, des solutions de remplacement satisfaisantes pour les périodes durant lesquelles l'accueil viendrait à être interrompu ; / 3° Disposer d'un logement dont l'état, les dimensions et l'environnement répondent aux normes fixées par l'article R. 831-13 et par le premier alinéa de l'article R. 831-13-1 du code de la sécurité sociale et soient compatibles avec les contraintes liées à l'âge ou au handicap de ces personnes ; / 4° S'engager à suivre une formation initiale et continue ; /5° Accepter qu'un suivi social et médico-social des personnes accueillies puisse être assuré, notamment au moyen de visites sur place " ; que l'article R. 441-5 prévoit en outre que : " L'agrément est accordé pour une période de 5 ans. / La décision d'agrément mentionne le nombre, dans la limite de 3, de personnes pouvant être accueillies au domicile de la personne ou du couple, les modalités d'accueil prévues, ainsi que, le cas échéant, la répartition entre personnes âgées et handicapées. " ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 441-7 : " La demande de renouvellement de l'agrément est déposée et instruite dans les mêmes conditions que la demande initiale " ;

3. Considérant que si, en vertu des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles, le président du conseil général est en charge de vérifier que le candidat à l'agrément dispose des capacités requises pour assurer la responsabilité de personnes âgées ou handicapées et offre des conditions d'accueil garantissant la sécurité et le bien-être physique des personnes accueillies, ces dispositions ne l'habilitent pas, dans le silence de la loi et du règlement sur ce point, à fixer une limite d'âge pour l'obtention ou le renouvellement de cet agrément ; que par suite, les dispositions du dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 30 juin 2006, par lequel le président du conseil général de Maine-et-Loire a fixé une limite d'âge pour l'exercice de cette activité à 70 ans, reprises dans le règlement départemental de l'aide sociale du département de Maine-et-Loire approuvé par une délibération du 28 novembre 2011, sont entachées de défaut de base légale ; que, par suite, la décision contestée du 7 janvier 2011 par laquelle le président du conseil général de Maine-et-Loire a refusé de faire droit à la demande de renouvellement de l'agrément en qualité d'accueillante familiale de Mme F...au seul motif du dépassement de cette limite d'âge, est illégale ;

4. Considérant, toutefois, que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ;

5. Considérant que, pour justifier la décision contestée de refus de renouvellement de l'agrément en qualité d'accueillante familiale de MmeF..., le département de Maine-et-Loire soutient que les garanties nécessaires à un accueil sécurisé et garantissant le bien-être des personnes accueillies au domicile de l'intéressée n'étaient plus réunies, en se prévalant des rapports établisCHAFOULAIS par les services départementaux les 31 mars 2003, 29 juin 2004, 7 juillet 2010 et 8 juin 2011, sur le comportement de l'intéressée à l'égard des personnes handicapées adultes accueillies à son domicile ; qu'il résulte de ces rapports que Mme F...conçoit l'accueil familial des personnes âgées ou handicapées comme un gardiennage et une entrave à sa vie sociale, qu'elle a une connaissance limitée du handicap mais n'envisage de suivre des formations que si elles s'avèrent obligatoires, et qu'elle a refusé de coopérer avec les services départementaux dans la démarche d'anticipation du non renouvellement de son agrément après avril 2011 et l'accompagnement des deux personnes accueillies vers une prise en charge par des établissements adaptés ; qu'au regard de ces faits, non sérieusement contestés par MmeF..., le président du conseil général de Maine-et-Loire aurait pris la même décision s'il avait entendu initialement se fonder sur ce motif, qui ne prive la requérante d'aucune garantie procédurale ; qu'il y a lieu, ainsi, de procéder à la substitution de motif demandée ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de sa demande devant le tribunal administratif de Nantes, Mme F...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que ce tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 7 janvier 2011 du président du conseil général de Maine-et-Loire ;

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

6. Considérant qu'en l'absence d'illégalité fautive de la décision du 7 janvier 2011, Mme F...ne peut prétendre à la réparation des préjudices que lui aurait causé cette décision ;

7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par le département de Maine-et-Loire, que Mme F...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes ; que ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées par voie de conséquence ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département de Maine-et-Loire, qui n'est pas la partie perdante, verse à Mme F...la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

9. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme que le département de Maine-et-Loire demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme F...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du département de Maine-et-Loire tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F...et au département de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 20 décembre 2016, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- Mme Loirat, président-assesseur,

- et Mme Rimeu, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 10 janvier 2017.

Le rapporteur,

C. LOIRATLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

V. DESBOUILLONS

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15NT00503