| France, Cour administrative d'appel de Paris, 7ème chambre, 10 mai 2022, 21PA01007

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté n° 2020-7988/GNC-Pr du 1er juillet 2020 par lequel le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a mis fin, à compter du 10 juillet 2020, à ses fonctions de praticien à titre probatoire du corps des praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie et d'enjoindre à cette autorité, à titre principal, de le nommer dans un emploi de praticien à titre permanent à compter du 10 juillet 2020 et, à titre subsidiaire, de procéder à sa réintégration juridique à compter de cette même date et de prendre une décision sur sa titularisation après une nouvelle instruction de son dossier, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 6 000 francs CFP par jour de retard.

Par un jugement n° 2000266 du 10 décembre 2020, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 février 2021 et le 7 juin 2021, M. C..., représenté par Me Charlier, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2000266 du 10 décembre 2020 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 2020-7988/GNC-Pr du 1er juillet 2020, à titre principal, en raison de son illégalité interne ou, à titre subsidiaire, en raison de son illégalité externe ;

3°) d'enjoindre au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, à titre principal, de le nommer dans un emploi de praticien à titre permanent à compter du 10 juillet 2020 ou, à titre subsidiaire, de procéder à sa réintégration juridique à compter de cette même date et de prendre une décision sur sa titularisation, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard.

4°) de mettre à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a dénaturé les termes de sa requête ;

- à titre principal, la décision contestée, qui constitue une sanction disciplinaire, repose sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ;

- à titre subsidiaire, elle est entachée d'incompétence, son auteur bénéficiant d'une délégation trop large et reçue en une autre qualité ;

- elle constitue une sanction disciplinaire illégale faute d'avoir été précédée de la communication de son dossier et de la saisine du conseil de discipline et d'être motivée ;

- si elle est regardée comme un refus de titularisation, elle est entachée d'un vice de procédure en raison de la composition irrégulière de la commission médicale d'établissement, du défaut d'évaluation de ses compétences professionnelles et de l'absence de communication de son dossier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2021, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie conclut au rejet de la requête de M. C... et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de ce dernier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée n'est pas une sanction disciplinaire mais un refus de titularisation à l'issue d'une période probatoire et en conséquence, les moyens tirés du défaut de motivation, de l'absence de saisine du conseil de discipline et du défaut de communication de son dossier sont inopérants ;

- les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la délibération n° 72 du 1er août 1997 ;

- la délibération n° 139/CP du 26 mars 2004 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B...,

- les conclusions de M. Segretain, rapporteur public,

- et les observations de Me Ecolivet, représentant M. C....

Considérant ce qui suit :

1. M. C... a été nommé par un arrêté du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie du 9 mai 2019 en qualité de praticien hospitalier au sein du centre hospitalier territorial D... de Nouvelle-Calédonie pour une période probatoire d'une durée d'un an d'exercice effectif de fonctions. Par un arrêté du 1er juillet 2020, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a mis fin à ses fonctions à compter du 10 juillet 2020. Par un jugement du 10 décembre 2020, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté la demande de M. C... tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2020. M. C... relève appel de ce jugement.

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

En ce qui concerne la qualification de la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article 12 bis de la délibération n° 139/CP du 26 mars 2004 portant statut des praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie : " Les praticiens nommés dans les conditions visées au 3 de l'article 6 du présent statut sont nommés pour une période probatoire d'un an d'exercice effectif des fonctions, à l'issue de laquelle ils sont, après avis de la commission médicale d'établissement et de la direction de l'établissement, ainsi que, le cas échéant, de la commission statutaire des praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie : / a) soit nommés dans un emploi de praticien à titre permanent, / b) soit admis à prolonger leur période probatoire pour une nouvelle durée d'un an, / c) soit licenciés pour inaptitude à l'exercice des fonctions en cause. / La commission statutaire des praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie est saisie lorsque l'avis de la commission médicale d'établissement et l'avis de la direction de l'établissement sont divergents à la titularisation. / Les décisions relatives à la nomination d'un praticien à titre permanent, à sa prolongation de période probatoire ou à sa fin de fonctions, sont prononcées par arrêté du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ".

3. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait été alors mis à même de faire valoir ses observations.

4. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.

5. Pour refuser de titulariser M. C... à l'issue de sa période probatoire et mettre fin à ses fonctions, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie s'est fondé sur sa manière de servir et en particulier sur les dysfonctionnements dans l'organisation du service que son attitude entraînait, compromettant la permanence et la continuité des soins, en raison du non-respect des plannings, de ses retards, de ses absences, de ses refus de se déplacer ou de répondre aux demandes internes au service ainsi que de son comportement professionnel, à l'origine d'une perte de confiance de l'équipe médicale et paramédicale du service, et de son incapacité à s'intégrer au sein des équipes. Ces faits caractérisent des insuffisances dans l'exercice de ses fonctions par l'intéressé et dans sa manière de servir, alors même qu'ils sont également susceptibles, au moins pour partie, de caractériser une faute disciplinaire. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 1er juillet 2020 serait constitutif d'une sanction déguisée.

En ce qui concerne la légalité externe :

6. Aux termes de l'article 6 de la délibération n° 72 du 1er août 1997 relative à la commission médicale d'établissement des établissements publics territoriaux d'hospitalisation : " La commission médicale siège en formation restreinte dans les cas suivants : (...) / 1°) Lorsqu'elle examine des questions individuelles relatives au recrutement et à la carrière des personnels médicaux. / Cette formation est limitée aux membres visés aux a) et b) des articles 1 et 3 de la présente délibération. / Se joignent à eux, cumulativement dès lors que la commission examine les questions de leur catégorie, les représentants des contractuels et assistants visés au c), d) et e) de l'article 1 de la présente délibération. / (...) / Dans les cas prévus ci-dessus, l'avis est donné hors la présence du membre de la commission médicale d'établissement dont la situation est examinée ou de toute personne ayant avec l'intéressé un lien de parenté ou d'alliance jusqu'au quatrième degré inclus. Les votes ont lieu au scrutin secret ". Aux termes de l'article 1er de cette délibération : " La commission médicale d'établissement est composée comme suit : / a) Tous les chefs de service ou de département ayant été nommés par décision de l'exécutif du Territoire ou par décision du directeur. / b) En nombre égal à celui des membres cités en a), les représentants des praticiens hospitaliers régis par la délibération modifiée n° 139/CP du 26 mars 2004, élus par l'ensemble des praticiens hospitaliers autres que ceux mentionnés en a). / c) Un représentant des médecins contractuels (CDI) régis par l'article 9 de la délibération modifiée n°139/CP du 26 mars 2004, élu par ses collègues, médecins contractuels. / d) Un représentant des assistants spécialistes, régis par la délibération n° 146/CP du 5 novembre 1991, élu par ses collègues, médecins assistants spécialistes. / e) Un représentant des assistants généralistes, régis par la délibération n° 146/CP du 5 novembre 1991, élu par ses collègues, assistants généralistes. / f) Un représentant des attachés effectuant au moins trois vacations par semaine, en fonctions depuis un an au moins à la date du scrutin, élu par ses collègues remplissant les mêmes conditions. / g) Un représentant des internes de spécialité, des résidents de médecine générale et des volontaires de l'aide technique, élu par ses collègues. / h) Avec voix délibérative lorsque les questions à l'ordre du jour concernent la gynécologie-obstétrique et, avec voix consultative pour les autres questions, la sage-femme surveillante chef, à défaut, une sage-femme élue par l'ensemble des sages-femmes ". Aux termes de l'article 3 de cette délibération : " Siègent avec voix consultative à la commission médicale d'établissement : / a) Le directeur de l'établissement. Il peut se faire représenter par un membre de l'équipe de direction de son choix et être assisté par un ou plusieurs de ses collaborateurs. / b) Le médecin-inspecteur territorial de la santé ou son représentant. / c) Le médecin-chef, responsable du service du contrôle médical ou son représentant. / d) Pour le centre hospitalier territorial, le directeur de l'Institut Pasteur ou son représentant / e) Le représentant du comité technique d'établissement ou le représentant du comité technique paritaire, élu en son sein. / f) Le représentant de la commission des soins infirmiers, élu en son sein, après l'installation de ladite commission. / Toutefois, les personnes mentionnées aux c), d), e) et f) ci-dessus ne siègent pas lorsque la commission médicale d'établissement se réunit en formation restreinte ".

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 6 que la décision de mettre fin aux fonctions d'un praticien hospitalier, à l'issue d'une année d'exercice effectif des fonctions, est prise après avis de la commission médicale d'établissement siégeant en formation restreinte, donnant ainsi la garantie au praticien concerné que sa situation sera examinée par les chefs de service ou de département et, en nombre égal, les représentants des praticiens hospitaliers élus par l'ensemble des autres praticiens hospitaliers, ainsi que, avec voix consultative, le directeur de l'établissement et le médecin-inspecteur territorial de la santé ou leur représentant. La règle résultant de l'article 6 de la délibération du 1er août 1997, selon laquelle ne doivent pas participer à la délibération de la commission ceux de ses membres ayant un statut différent, constitue pour le praticien une garantie. Il est constant que lors de sa réunion du 5 juin 2020, la commission médicale d'établissement du centre hospitalier territorial D... a examiné la situation de M. C... en formation plénière et non en formation restreinte. Cette irrégularité, qui a privé M. C... d'une garantie, est de nature à entacher d'illégalité la décision contestée du 1er juillet 2020.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, aucune disposition applicable aux praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie ni aucun principe n'imposait à l'administration d'indiquer à M. C..., dans un délai raisonnable avant la fin de sa période probatoire, les compétences qu'il devait améliorer. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté qu'il conteste serait illégal, faute d'avoir été précédé d'une telle mise en garde.

10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le centre hospitalier a confié une mission d'écoute à deux médecins et une psychologue du travail, qui ont conduit une série d'entretiens avec le personnel médical et paramédical du service de néphrologie entre le 27 mai et le 2 juin 2020, dont un entretien avec le requérant et son chef de service. Le rapport rédigé par cette mission le 4 juin 2020, qui se présente comme une synthèse de ces entretiens et est suffisamment précis, fait apparaître les dysfonctionnements existants au sein du service de néphrologie en raison du comportement du requérant, caractérisé par de fréquents retards ou absences, un manque de rigueur et de disponibilité, l'incapacité à s'intégrer et à travailler avec l'équipe en place, ainsi que la priorité donnée par M. C... à ses activités extérieures au détriment du service. Ces éléments, qui sont suffisamment établis et ne sont pas contredits par les témoignages versés au dossier par l'intéressé, attestent de la perte de confiance de l'administration à l'égard du requérant, qui ne pourrait être rétablie même en cas de prolongation de la période probatoire. Ainsi, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts, n'a pas, au vu de l'ensemble de ces circonstances, commis d'erreur manifeste dans l'appréciation des aptitudes de M. C... à exercer, en qualité de titulaire, des fonctions dans le corps des praticiens des établissements hospitaliers de la Nouvelle-Calédonie.

11. En troisième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de légalité externe de la requête, que M. C... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2020 du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et à en demander l'annulation en raison de son illégalité externe.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. L'annulation de la décision attaquée n'implique pas qu'il soit enjoint au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie de nommer M. C... sur un emploi de praticien à titre permanent mais seulement que cette autorité procède à la réintégration juridique de M. C... et prenne une nouvelle décision en vue de sa nomination à titre permanent, de la prolongation de sa période probatoire ou de sa fin de fonctions. Il y a donc lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Il n'y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie la somme que M. C... réclame au titre des frais liés à l'instance qu'il a exposés. Les dispositions de l'article L. 761-1du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C... la somme demandée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2000266 du 10 décembre 2020 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé.

Article 2 : L'arrêté du 1er juillet 2020 du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est annulé.

Article 3 : Il est enjoint au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie de procéder à la réintégration juridique de M. C... à la date de la décision annulée et de prendre une nouvelle décision en vue de sa nomination à titre permanent, de la prolongation de sa période probatoire ou de sa fin de fonctions, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions du gouvernement de Nouvelle-Calédonie présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Délibéré après l'audience du 12 avril 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Fombeur, présidente de la Cour,

- M. Jardin, président de chambre,

- Mme Jurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022.

La rapporteure,

E. B...La présidente de la Cour,

P. FOMBEUR

La greffière,

C. BUOT

La République mande et ordonne au ministre des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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