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§ France, Conseil d'État, 1 / 2 ssr, 22 novembre 2000, 211285 et 211286

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Sens de l'arrêt : Rejet
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 211285;211286
Numéro NOR : CETATEXT000007997923 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;2000-11-22;211285 ?

Analyses :

COMPETENCE - COMPETENCE A L'INTERIEUR DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE - COMPETENCE DU CONSEIL D'ETAT EN PREMIER ET DERNIER RESSORT - DECISIONS ADMINISTRATIVES DES ORGANISMES COLLEGIAUX A COMPETENCE NATIONALE - CAExistence - Décision de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle à un administrateur provisoire.

17-05-02-07, 54-02-01-01 Un recours dirigé contre la décision de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier, en application des dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité, les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle à un administrateur provisoire a la nature d'un recours pour excès de pouvoir et non celle d'un recours de pleine juridiction. Il relève, par suite et en application des dispositions du 6° de l'article 2 du décret du 30 septembre 1953, de la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort.

DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS - CONVENTION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME - DROITS GARANTIS PAR LA CONVENTION - DROIT A UN PROCES EQUITABLE (ART - 6) - CHAMP D'APPLICATION - CAExclusion - Décision de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier à un administrateur provisoire les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle.

26-055-01-06-01 Eu égard à la nature de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et au fait que la décision qu'elle prend lorsqu'elle désigne un ou plusieurs administrateurs provisoires en application des dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité a le caractère d'une mesure conservatoire et non d'une sanction, une telle décision n'entre pas dans le champ d'application des stipulations de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

RJ1 MUTUALITE ET COOPERATION - MUTUELLES - QUESTIONS GENERALES - CONTROLE DE L'ETAT - CACommission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance - Décision de la commission de confier à un administrateur provisoire les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle - a) Recours dirigé contre cette décision - Recours pour excès de pouvoir - Existence - Conséquence - Compétence du Conseil d'Etat en premier ressort (sol - impl - ) - b) Sanction - Absence - Champ d'application de l'article 6 de la CEDH - Exclusion - c) Contrôle du juge - Contrôle entier (1).

42-01-01-05, 52-041 Décision de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle à un administrateur provisoire.

RJ1 POUVOIRS PUBLICS - AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES - CACommission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance - Décision de la commission de confier à un administrateur provisoire les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle - a) Recours dirigé contre cette décision - Recours pour excès de pouvoir - Existence - Conséquence - Compétence du Conseil d'Etat en premier ressort (sol - impl - ) - b) Mesure de sanction - Absence - Champ d'application de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme - Exclusion - c) Contrôle du juge - Contrôle entier (1).

42-01-01-05, 52-041 a) Un recours dirigé contre cette décision a la nature d'un recours pour excès de pouvoir et non celle d'un recours de pleine juridiction. Il relève, par suite et en application des dispositions du 6° de l'article 2 du décret du 30 septembre 1953, de la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort.

PROCEDURE - DIVERSES SORTES DE RECOURS - RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR - RECOURS AYANT CE CARACTERE - CARecours dirigé contre la décision de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle à un administrateur provisoire - Conséquence - Compétence du Conseil d'Etat en premier ressort (sol - impl - ).

42-01-01-05, 52-041 b) Eu égard à la nature de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et au fait que la décision qu'elle prend lorsqu'elle désigne un ou plusieurs administrateurs provisoires en application des dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité a le caractère d'une mesure conservatoire et non d'une sanction, une telle décision n'entre pas dans le champ d'application des stipulations de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

RJ1 PROCEDURE - POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE - CONTROLE DU JUGE DE L'EXCES DE POUVOIR - APPRECIATIONS SOUMISES A UN CONTROLE NORMAL - CADécision de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de confier à un administrateur provisoire les pouvoirs dévolus au conseil d'administration d'une mutuelle (1).

42-01-01-05, 52-041 c) Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les motifs de la décision.

54-07-02-03 Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur l'existence d'irrégularités graves dans le fonctionnement de la mutuelle de nature à justifier la nomination d'un administrateur provisoire en application des dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité.

Références :


1. Cf. 1997-02-21, Vuillieme, T. p. 1031, s'agissant des pouvoirs analogues détenus par la Commission bancaire


Texte :

Vu 1°), sous le n° 211285, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 août et 6 décembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la MUTUELLE INTER-JEUNES, dont le siège est ... ; la MUTUELLE INTER-JEUNES demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1999/09 du 13 juillet 1999 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance a nommé M. Georges Y... administrateur provisoire de la MUTUELLE INTER-JEUNES pour une période de six mois ;
Vu 2°), sous le n° 211286, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 août et 6 décembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Nordine X..., demeurant 12, pace du Général de Gaulle à Marseille (13001) ; M. X... demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1999/09 du 13 juillet 1999 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance a nommé M. Georges Y... administrateur provisoire de la Mutuelle inter-jeunes pour une période de six mois ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Donnat, Auditeur,
- les observations de la SCP Rouvière, Boutet, avocat de la MUTUELLE INTER-JEUNES et de M. X...,
- les conclusions de Mme Boissard, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes de la MUTUELLE INTER-JEUNES et de M. X... sont dirigées contre la décision du 13 juillet 1999 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance a, en application de l'article L. 531-4 du code de la mutualité, confié les pouvoirs dévolus au conseil d'administration de cette mutuelle à un administrateur provisoire ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant que les requérants soutiennent que l'article L. 531-4 du code de la mutualité, en ce qu'il permet de substituer aux dirigeants élus d'une mutuelle un administrateur provisoire sans demande en ce sens des adhérents, est incompatible avec les stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales aux termes duquel : "1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à ( ...) la protection des droits ( ...) d'autrui" ;
Considérant que la restriction apportée à l'autonomie des organismes mutualistes par la possibilité de nommer un administrateur provisoire trouve son fondement dans la loi ; que la raison d'être d'une telle restriction repose sur le souci du législateur d'éviter que des irrégularités graves ou la persistance de difficultés financières de nature à mettre en cause l'existence même de la mutuelle mettent en péril les droits des adhérents ayant cotisé ; que l'objectif ainsi poursuivi se rattache à la "protection des droits d'autrui" au sens des stipulations précitées du paragraphe 2 de l'article 11 de la convention ; qu'en raison tant de la justification de cette restriction que des garanties prévues par l'article L. 531-4 du code de la mutualité, qui dispose que les administrateurs doivent prendre les mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement régulier de la mutuelle et que leur nomination est limitée à 6 mois, renouvelable une fois, et compte tenu de la marge d'appréciation que l'article 11, paragraphe 2, de la convention réserve au législateur national, les dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité ne sont, en tout état de cause, pas incompatibles avec les stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que les requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que la décision attaquée serait dépourvue de base légale du fait de l'incompatibilité de l'article L. 531-4 du code de la mutualité avec les stipulations précitées de l'article 11 de la convention ;
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le défaut de mention des voies et délais de recours n'entache pas d'irrégularité la décision attaquée ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 531-6 du code de la mutualité : "Dans tous les cas mentionnés aux articles L. 531-2, L. 531-3, L. 531-4 et L. 531-5, la commission statue après une procédure contradictoire. Les intéressés peuvent demander à être entendus. Ils peuvent se faire représenter ou assister ( ...)" ; qu'aux termes des l'article L. 531-3 du code de la mutualité : "Lorsque le fonctionnement d'une mutuelle n'est pas conforme aux dispositions du présent code ouaux dispositions de ses statuts ou qu'il compromet son équilibre financier, la commission peut enjoindre à la mutuelle de présenter un programme de redressement. Si ce programme ne permet pas le redressement nécessaire, la commission peut, après avertissement adressé à la mutuelle, recourir à la procédure prévue à l'article L. 531-4" ; que l'article L. 531-4 du même code prévoit qu' :"En cas d'irrégularité grave constatée dans le fonctionnement d'une mutuelle, ou si des difficultés financières de nature à mettre en cause l'existence d'une mutuelle persistent sans que les instances dirigeantes réussissent à y faire face, la commission peut confier les pouvoirs dévolus au conseil d'administration à un ou plusieurs administrateurs provisoires./ Le ou les administrateurs provisoires prennent toutes les mesures qui s'avèrent nécessaires pour assurer le fonctionnement régulier de la mutuelle et provoquent des élections afin de renouveler le conseil d'administration" ; qu'aux termes de l'article R. 531-4 du code de la mutualité : "Lors de l'audition, le rapporteur, choisi parmi les membres de l'inspection générale des affaires sociales et les agents ou fonctionnaires commissionnés mentionnés à l'article L. 531-1-2, présente l'affaire./ Le président peut faire entendre toute personne dont il estime l'audition utile./ Le secrétaire général et le commissaire du gouvernement peuvent présenter des observations./ Le représentant de la mutuelle et, le cas échéant, son conseil doivent dans tous les cas pouvoir prendre la parole en dernier" ;
Considérant que si les requérants soutiennent que l'un des membres de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ayant siégé le 13 juillet 1999 ne pouvait se prononcer sur la situation de la MUTUELLE INTER-JEUNES au motif qu'un contentieux l'aurait opposé à celle-ci, ce moyen n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle" ; qu'eu égard à la nature de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et au fait que la décision qu'elle prend lorsqu'elle désigne un ou plusieurs administrateurs provisoires en application des dispositions de l'article L. 531-4 du code de la mutualité a le caractère d'une mesure conservatoire et non d'une sanction, le moyen tiré de la violation des stipulations de l'article 6-1 ne peut être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre d'une telle décision ;

Considérant qu'il résulte de la combinaison des articles R. 531-1, deuxième alinéa, R. 531-2, R. 531-4, R. 531-5 et R. 531-6 du code de la mutualité que les règles de quorum et de procédure prévues par ces dispositions ne s'appliquent que lorsque la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance statue en matière disciplinaire ; que la décision par laquelle la commission, en application des dispositions précitées de l'article L. 531-4 du code de la mutualité, nomme un ou des administrateurs provisoires ne constitue pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, une sanction disciplinaire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les décisions attaquées seraient intervenues à l'issue d'une procédure méconnaissant les dispositions de l'article R. 531-4, selon lesquelles "Le secrétaire général et le commissaire du gouvernement peuvent présenter des observations", est inopérant ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 531-6 du code de la mutualité : "Dans tous les cas mentionnés aux articles L. 531-2, L. 531-3, L. 531-4 et L. 531-5, la commission statue après une procédure contradictoire. Les intéressés peuvent demander à être entendus. Ils peuvent se faire représenter ou assister ( ...)" ; que si les requérants soutiennent que la procédure contradictoire prévue par l'article L. 531-6 du code de la mutualité n'a pas été respectée dès lors que les faits reprochés à la MUTUELLE INTER-JEUNES ne lui auraient pas été préalablement communiqués il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée se fonde, pour justifier la nomination d'un administrateur provisoire, soit sur des observations qui figuraient au rapport définitif de contrôle rédigé par la direction régionale des affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France, auxquelles la mutuelle requérante a été mise à même de répondre, soit sur des griefs qui lui ont été communiqués lors de l'audition à laquelle il a été procédé le 13 juillet 1999 ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 531-6 du code de la mutualité ne peut qu'être écarté ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 531-1-1 du code de la mutualité, la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance "veille au respect par les mutuelles des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres./ Elle s'assure que les mutuelles sont toujours en mesure de remplir les engagements qu'elles ont contractés à l'égard des adhérents et qu'elles présentent la marge de sécurité prescrite ( ...)" ; que ces dispositions, ainsi que celles précitées de l'article L. 531-4, ont pour objet de permettre à la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance de prendre, en fonction de la nature et de la gravité des difficultés ou irrégularités constatées dans le fonctionnement administratif ou financier d'une mutuelle, les mesures destinées à remédier aux situations visées par les dispositions législatives précitées ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'examen du fonctionnement de la MUTUELLE INTER-JEUNES a révélé que la composition du conseil d'administration de la mutuelle avait été fixée par une modification de ses statuts sans que celle-ci ne soit soumise, contrairement à ce que prévoit l'article L. 122-7 du code de la mutualité, à l'approbation de l'autorité administrative ; que la mutuelle n'a pas été, en outre, en mesure de justifier certaines des indemnités versées à ses administrateurs au regard des dispositions de l'article L. 125-5 du code de la mutualité, qui prévoient que, sauf délibération de l'assemblée générale : "Les fonctions de membre du conseil d'administration sont gratuites" ; que l'examen de ses comptes a fait apparaître également qu'elle avait détenu une créance sur une même personne morale supérieure à dix pour cent de son actif, contrairement aux dispositions de l'article R. 124-6 du code de la mutualité ; qu'en estimant, au vu de cet ensemble de circonstances, qu'existaient, au sens de l'article L. 531-4 du code de la mutualité, des irrégularités graves dans le fonctionnement de la mutuelle de nature à justifier la nomination d'un administrateur provisoire, la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance n'a pas entaché sa décision d'illégalité ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la MUTUELLE INTER-JEUNES et M. X... ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 13 juillet 1999 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance a nommé M. Georges Y... administrateur provisoire de la MUTUELLE INTER-JEUNES pour une période de six mois ;
Article 1er : Les requêtes de la MUTUELLE INTER-JEUNES et de M. X... sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la MUTUELLE INTER-JEUNES, à M. Nordine X..., à la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et au ministre de l'emploi et de la solidarité.

Références :

Code de la mutualité L531-4, L531-6, L531-3, R531-4, R531-1, L531-1-1, L122-7, L125-5, R124-6
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 1950-11-04 art. 11, art. 6


Publications :

Proposition de citation: CE, 22 novembre 2000, n° 211285;211286
Publié au recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : M. Genevois
Rapporteur ?: M. Donnat
Rapporteur public ?: Mme Boissard
Avocat(s) : SCP Rouvière, Boutet, Avocat

Origine de la décision

Formation : 1 / 2 ssr
Date de la décision : 22/11/2000

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