| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 27 octobre 2015, 14MA00828

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la commune de Nîmes à leur verser une indemnité de 222 858 euros en réparation des préjudices résultant de la résiliation unilatérale de la convention d'occupation du domaine public dont ils étaient titulaires pour l'exploitation d'un commerce de petite restauration sur l'esplanade Charles-de-Gaulle.

Par un jugement n° 1102872 du 20 décembre 2013, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. et MmeB....

Procédure devant la Cour :

I°) Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le n° 14MA00279, le 16 janvier 2014, le 22 février 2014, le 13 avril 2015 et le 28 mai 2015, M. et MmeB..., représentés par Me G..., demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de donner acte à Mme B...de son désistement des conclusions de la requête ;

2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 20 décembre 2013 ;

3°) de condamner la commune de Nîmes à payer à M. B...la somme de 222 858 euros assortie des intérêts de droit à compter de la date de la présente requête ;

4°) de mettre à la charge de commune de Nîmes le versement à M. B...de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est recevable en tant qu'elle émane de M.B... ;

- le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a dénaturé les pièces du dossier, l'autorisation d'occuper le domaine public ne procédant pas d'une prétendue convention de 1996 mais d'une permission de voirie conventionnelle accordée à Mme B...le 19 février 2001 ;

- le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation sur ce point ;

- la commune de Nîmes doit indemniser Mme B...du manque à gagner résultant de la résiliation anticipée dans l'intérêt général en date du 28 février 2011 de la permission de voirie du 19 février 2001, à caractère contractuel, de la date d'effet de la résiliation, soit le 1er mars 2011, à la date d'échéance de la permission de voirie, soit le 31 décembre 2016 ;

- M. B...est également fondé à demander une indemnisation en sa qualité de co-exploitant connu par la commune ;

- le projet de travaux n'était pas connu à la date du 1er avril 2001 à laquelle l'activité a commencé ;

- contrairement à ce qu'elle fait valoir, la commune n'a pas tout fait pour leur permettre de poursuivre leur activité commerciale par la mise à disposition d'un nouveau kiosque, mais a imposé des conditions nouvelles bouleversant la relation contractuelle ;

- la commune a commis une faute dès lors que l'intérêt général ne faisait pas obstacle à ce que Mme B...soit autorisée à exploiter le kiosque sur la même dépendance du domaine public ;

- en sa qualité de tiers par rapport aux travaux publics de l'esplanade Charles-de-Gaulle, M. B...est fondé à se placer, à titre subsidiaire, sur le terrain de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques, la mesure de résiliation lui ayant causé un préjudice anormal et spécial ;

- ce dernier fondement étant d'ordre public, il peut être invoqué pour la première fois en appel ;

- le manque à gagner correspond aux revenus tirés de l'exploitation et aux cotisations obligatoires acquittées par le couple, notamment RSI et retraite, pour une somme totale sur la période d'indemnisation évaluée à 251 298 euros, ramenée à 222 858 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 février et 28 avril 2015 la commune de Nîmes, représentée par MeH..., du cabinet Maillots avocats associés, conclut au rejet de la requête, à la réformation du jugement en tant qu'il a mis les frais d'expertise à sa charge, à la condamnation de M. B...au paiement des frais d'expertise pour la somme de 3 675,43 euros, à titre subsidiaire à la réduction de l'indemnité revenant à M. B...et, en tout état de cause, à ce que les entiers dépens ainsi que la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soient mis à la charge de M.B....

Elle soutient que :

- M. B...ne justifie pas d'un intérêt pour agir en l'absence d'un droit lésé ;

- aucune indemnisation n'est due sur le fondement de la convention du 11 juillet 1996 en l'absence de saisine par M. et Mme B...d'un expert préalablement à leur recours, seul l'investissement initial non amorti pouvant en tout état de cause être indemnisé, en vertu de l'article 12 de la convention ;

- par leur connaissance du projet de travaux et leur refus d'occuper un nouveau kiosque mis à leur disposition dans des conditions privilégiées, M. et Mme B...ont commis des fautes de nature à exonérer sa responsabilité ;

- l'autorité de chose jugée s'oppose à une indemnisation au titre d'un dommage de travaux publics ;

- une telle créance est frappée par la prescription quadriennale pour l'année 2006 si on retient un fait générateur des travaux en 2006 ;

- les moyens soulevés par M. B...ne sont pas fondés ;

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en mettant les frais d'expertise à sa charge alors qu'il n'appartenait qu'à M. B...de recourir lui-même à un expert.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'absence de convention d'occupation du domaine public, qui doit nécessairement revêtir un caractère écrit (cf décision du Conseil d'Etat n° 369558 du 19 juin 2015, SIPB).

II°) Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le n° 14MA00828, le 20 février 2014 et les 11 mars, 13 avril, 28 mai 2015 et 26 septembre 2015, Mme B...néeF..., représentée par Me G..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 20 décembre 2013 ;

2°) de condamner la commune de Nîmes à lui payer la somme de 222 858 euros assortie des intérêts de droit à compter de la date de la présente requête ;

3°) de mettre à la charge de commune de Nîmes le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a dénaturé les pièces du dossier, l'autorisation d'occuper le domaine public ne procédant pas d'une prétendue convention de 1996 mais d'une permission de voirie valant contrat d'occupation du domaine public qui lui a été accordée le 19 février 2001 ;

- le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation sur ce point ;

- la commune de Nîmes doit l'indemniser du manque à gagner résultant de la résiliation anticipée dans l'intérêt général en date du 28 février 2011 de la permission de voirie du 19 février 2001, à caractère contractuel, de la date d'effet de la résiliation, soit le 1er mars 2011, à la date d'échéance de la permission de voirie, soit le 31 décembre 2016 ;

- le projet de travaux n'était pas connu à la date du 1er avril 2001 à laquelle l'activité a commencé ;

- contrairement à ce qu'elle fait valoir, la commune n'a pas tout fait pour leur permettre de poursuivre leur activité commerciale par la mise à disposition d'un nouveau kiosque, mais a imposé des conditions nouvelles bouleversant la relation contractuelle ;

- la commune a commis une faute dès lors que l'intérêt général ne faisait pas obstacle à ce qu'elle soit autorisée à exploiter le kiosque sur la même dépendance du domaine public ;

- en sa qualité de tiers par rapport aux travaux publics de l'esplanade Charles-de-Gaulle, elle est fondée à se placer, à titre subsidiaire, sur le terrain de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques, la mesure de résiliation lui ayant causé un préjudice anormal et spécial ;

- ce dernier fondement étant d'ordre public, il peut être invoqué pour la première fois en appel ;

- le manque à gagner correspond aux revenus tirés de l'exploitation et aux cotisations obligatoires acquittées par le couple, notamment RSI et retraite, pour une somme totale sur la période d'indemnisation évaluée à 251 298 euros, ramenée à 222 858 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 février, 20 mars et 28 avril 2015, la commune de Nîmes, représentée par MeH..., du cabinet Maillots avocats associés, conclut au rejet de la requête, à la réformation du jugement en tant qu'il a mis les frais d'expertise à sa charge, à la condamnation de Mme B...au paiement des frais d'expertise pour la somme de 3 675,43 euros, à titre subsidiaire à la réduction de l'indemnité revenant à Mme B...et, en tout état de cause, à ce que les entiers dépens ainsi que la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soient mis à la charge de MmeB....

Elle soutient que :

- aucune indemnisation n'est due sur le fondement de la convention du 11 juillet 1996 en l'absence de saisine par M. et Mme B...d'un expert préalablement à leur recours, seul l'investissement initial non amorti pouvant en tout état de cause être indemnisé, en vertu de l'article 12 de la convention ;

- par leur connaissance du projet de travaux et leur refus d'occuper un nouveau kiosque mis à leur disposition dans des conditions privilégiées, M. et Mme B...ont commis des fautes de nature à exonérer sa responsabilité ;

- l'autorité de chose jugée s'oppose à une indemnisation au titre d'un dommage de travaux publics ;

- une telle créance est frappée par la prescription quadriennale pour l'année 2006 si on retient un fait générateur des travaux en 2006 ;

- les moyens soulevés par Mme B...ne sont pas fondés ;

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en mettant les frais d'expertise à sa charge alors qu'il n'appartenait qu'à Mme B...de recourir elle-même à un expert.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'absence de convention d'occupation du domaine public, qui doit nécessairement revêtir un caractère écrit (cf décision du Conseil d'Etat n° 369558 du 19 juin 2015, SIPB).

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chanon, premier conseiller,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant la commune de Nîmes.

1. Considérant que les requêtes n° 10MA00279 de M. et Mme B...et 14MA00828 de Mme B...sont relatives à un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt ;

2. Considérant que, par jugement du 20 décembre 2013, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir ordonné la réalisation d'une expertise par jugement avant dire droit du 21 juin 2013, a rejeté la demande de M. et Mme B...tendant à la condamnation de la commune de Nîmes à leur verser une indemnité de 222 858 euros en réparation des préjudices résultant de la résiliation unilatérale de la convention d'occupation du domaine public dont ils s'estimaient titulaires pour l'exploitation d'un commerce de petite restauration sur l'esplanade Charles-de-Gaulle ; que M. et Mme B...relèvent tous deux appel de ce jugement ; que, par la voie de l'appel incident, la commune de Nîmes relève appel du jugement en tant que le tribunal a mis les frais d'expertise à sa charge ;

Sur la demande d'aide juridictionnelle dans l'instance n° 14MA00279 :

3. Considérant que, si M. et Mme B...ont présenté une demande aide juridictionnelle à l'appui de leur mémoire introductif d'instance, M. B...a déclaré à la Cour par l'intermédiaire de son conseil, par lettre enregistrée le 26 mai 2015, y renoncer ;

Sur le désistement de Mme B...dans l'instance n° 14MA00279 :

4. Considérant que, par acte enregistré le 22 février 2014, Mme B...a déclaré se désisté de la requête n° 14MA00279 ; que ce désistement, qui doit être regardé comme un désistement d'instance, est pur et simple ; que, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ;

Sur la régularité du jugement :

5. Considérant que la circonstance que le tribunal aurait dénaturé les pièces du dossier, en se fondant sur une autorisation d'occuper le domaine public résultant d'une convention du 11 juillet 1996 alors qu'elle procéderait d'une permission de voirie accordée à Mme B...le 19 février 2001, n'est pas de nature à entraîner l'annulation du jugement pour irrégularité par le juge d'appel, mais relève de son bien-fondé ;

Sur les conclusions indemnitaires de M. et MmeB... :

6. Considérant, en premier lieu, que la convention d'occupation du domaine public en date du 11 juillet 1996 dont était titulaire M. E..., auprès duquel les requérants ont acquis, par acte notarié du 14 mars 2001, un kiosque et un fonds de commerce sur l'esplanade Charles-de-Gaule appartenant au domaine public de la commune de Nîmes, ne peut être regardée comme autorisant l'occupation de ce domaine par M. et MmeB..., comme ils l'indiquent d'ailleurs eux-mêmes, dès lors qu'il ne ressort pas des éléments versés au débat, et n'est d'ailleurs pas allégué, que la commune aurait donné son accord écrit au transfert de cette autorisation ;

7. Considérant, en deuxième lieu, que nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ; qu'eu égard aux exigences qui découlent tant de l'affectation normale du domaine public que des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine, l'existence de relations contractuelles en autorisant l'occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l'autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniales ; qu'en conséquence, une convention d'occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit ;

8. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, le 19 février 2001, le conseiller municipal délégué aux foires et marchés de la commune de Nîmes a délivré une attestation indiquant que, sous réserve de production de certaines pièces, " Mme B...née F...(...) sera bénéficiaire à compter du 1er avril 2011 d'une autorisation d'occupation du domaine public sous forme d'une permission de voirie " aux fins d'exploiter le kiosque jusqu'au 31 décembre 2016, au moyen d'un " contrat d'occupation précaire et révocable " ; que, par décision du 20 juillet 2010, la commune a indiqué à M. et Mme B...que leur " autorisation temporaire d'occupation du domaine public sera résiliée le 28 février 2011 " en raison du projet de travaux " Arènes/Esplanade/Feuchères ", et leur a proposé la livraison d'un nouveau kiosque sur un autre emplacement situé à proximité ;

9. Considérant que l'attestation du 19 février 2001 se borne à prendre un engagement de principe conditionnel en fixant seulement la date de fin de l'occupation privative envisagée sans fixer les autres modalités et limites de celle-ci, et notamment la superficie occupée ainsi que le montant de la redevance domaniale ; qu'alors qu'il est constant qu'aucun contrat écrit n'a ensuite été établi entre les parties, la commune a toléré la présence du kiosque sur son domaine public pendant dix ans, délivré des quittances annuelles relatives à l'acquittement de la redevance correspondante et adressé à M. et Mme B...divers courriers évoquant une convention, par laquelle elle se croyait liée aux intéressés ; que ces éléments ne sont pas de nature à caractériser l'existence d'une convention écrite habilitant les intéressés à occuper le domaine public communal, et au demeurant pas davantage d'une permission de voirie à caractère unilatéral ; que, par suite, M. et Mme B...ne peuvent invoquer la faute contractuelle que la commune de Nîmes aurait commise en résiliant la convention dans l'intérêt général ou, en l'absence de faute, obtenir réparation du préjudice résultant de la résiliation unilatérale dans l'intérêt général ;

10. Considérant, en troisième et dernier lieu, que M. et Mme B...soutiennent que, en leur qualité de tiers par rapport aux travaux publics de l'esplanade Charles-de-Gaulle, ils sont fondés à se placer sur le terrain de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques, la mesure de résiliation leur ayant causé un préjudice anormal et spécial ; que, toutefois, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception de chose jugée par le jugement du tribunal administratif de Nîmes devenu définitif du 21 juin 2013 ou l'exception de prescription quadriennale, dès lors qu'ils n'étaient pas régulièrement autorisés à implanter le kiosque sur le domaine public, ce fondement de responsabilité ne peut qu'être écarté ;

11. Considérant qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête de M.B..., que les conclusions indemnitaires de M. et Mme B...doivent être rejetées ;

Sur les frais d'expertise :

12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties (...) " ;

13. Considérant qu'en application de ces dispositions, il y a lieu, dans les circonstances particulières de l'affaire, de laisser les frais d'expertise à la charge de la commune de Nîmes ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande ; que les conclusions incidentes de la commune de Nîmes doivent être rejetées ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Nîmes, partie tenue aux dépens, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées au même titre par M. et Mme B...doivent, dans les circonstances de l'espèce, être rejetées ;

D É C I D E :

Article 1er : Il est donné acte à Mme B...de son désistement d'instance dans l'affaire n° 14MA00279.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête 14MA00279, la requête n° 14MA00828 et le surplus des conclusions de la commune de Nîmes dans les deux affaires sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D...B...née F...et à la commune de Nîmes.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lascar, président de chambre,

- M. Guidal, président assesseur,

- M. Chanon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 27 octobre 2015.

''

''

''

''

2

N° 14MA00279, 14MA00828

bb