| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 22 juin 2017, 15BX01245

Vu la procédure suivant :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 7 juillet 2011 par laquelle le conseil municipal de Rodelle a procédé à la désaffectation et au déclassement de 5 m² de la voirie communale, a refusé de les lui vendre et les a cédés à la société civile immobilière (SCI) " Le Mas des Bonnes Méditerranée ".

Par un jugement n° 1103662 du 3 février 2015, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération en tant qu'elle a refusé de vendre à Mme A...les 5 m² de voirie communale déclassés et a autorisé leur vente à la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée ".

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 avril 2015 et le 19 février 2016, la commune de Rodelle, prise en la personne de son maire, représentée par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler les articles 1 et 2 de ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 février 2015 ;

2°) de rejeter la demande de Mme A...;

3°) de mettre à la charge de Mme A...la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- après avoir écarté les autres moyens, les premiers juges ont annulé la délibération litigieuse comme se fondant sur des faits matériellement inexacts. Un tel moyen n'était pas invoqué par la requérante et n'est pas d'ordre public, de sorte que le tribunal a statué ultra petita et en méconnaissance du principe du contradictoire. Si Mme A...soutient que ce moyen se trouvait page 11 de son mémoire en réplique, il s'agit d'un argument développé au soutien du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière. A supposer même que le moyen aurait été d'ordre public, l'absence de communication aux parties entache d'irrégularité le jugement ;

- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le déclassement des 5 m² de voirie n'était pas motivé par la volonté de régulariser la situation de la construction de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée " mais par le souhait de rectifier une erreur du cadastre dans la délimitation du domaine public routier de la commune. Ces 5 m² accueillaient déjà une dépendance, avant même leur classement dans le domaine public communal, et n'étaient pas affectés à la circulation. Ce motif de régularisation est d'ailleurs expressément mentionné dans le rapport du commissaire enquêteur. Ainsi le motif de ce déclassement n'était pas dissimulé. En outre, contrairement à ce qu'ont indiqué les premiers juges, le projet de restauration de la SCI n'emporte pas l'agrandissement du bâtiment en cause, le mur reconstruit s'appuyant sur un mur existant. L'emprise au sol de la construction n'a pas été modifiée ;

- si le prix proposé par Mme A...est supérieur à celui de la vente à la SCI, la commune n'est pas tenue de vendre au mieux offrant et le prix de vente correspond au prix suggéré par les services des Domaines. En l'espèce, le projet de la SCI permet la restauration du bâti de la commune et contribue, de part les activités de l'organisme de formation créé par les gérants de la SCI, au rayonnement du territoire aveyronnais et communal sur lequel se rendent les stagiaires. En comparaison, l'acquisition de Mme A...est uniquement motivée par un souci de valorisation immobilière. Le choix de vendre à la SCI, nonobstant le prix moins élevé, est donc conforme à l'intérêt général ;

- l'appel incident de Mme A...tendant à l'annulation de l'article 3 du jugement attaqué est tardif et donc irrecevable ;

- Mme A...ne peut utilement se prévaloir de l'article R. 141-7 du code de la voirie routière, sa propriété n'étant pas comprise dans l'emprise du projet de déclassement soumis à enquête. En tout état de cause, un tel de vice de procédure n'est pas substantiel puisqu'il ne prive pas l'intéressée d'une garantie et n'a pas d'influence sur le sens de la décision. La circonstance qu'un autre riverain ait reçu la notification prévue à l'article R. 141-7 du code de la voirie routière est sans incidence puisqu'aucune disposition de portée générale ne contraint la commune à instaurer une procédure contradictoire à l'égard de l'ensemble des riverains ;

- lors de la séance, le conseil municipal a d'abord voté le déclassement et n'a qu'ensuite voté sur la question de la vente. Si l'on s'en tient à cette chronologie, la décision de déclassement est devenue exécutoire avant celle relative à la vente. La jurisprudence admet qu'une même délibération puisse procéder au déclassement et à la vente d'une parcelle. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 3111-1 et L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques peut donc être écarté ;

- en l'espèce, le déclassement en cause n'a pas été décidé dans le cadre " d'un changement de tracé de ces voies ou de l'ouverture d'une voie nouvelle " de sorte que l'article L. 112-8 du code de la voirie routière ne peut être utilement invoqué. En tout état de cause, un tel vice de procédure ne serait pas, en l'espèce, substantiel puisque l'intéressée a été avisée du déclassement litigieux et a ainsi pu adresser son offre au conseil municipal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2015, Mme E...A...conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerrannée " la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen d'annulation était invoqué en page 11 du mémoire en réplique. Il ne s'agit nullement d'une inexactitude matérielle des faits mais d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir ;

- s'agissant de la méconnaissance des articles R. 141-4 à R. 141-10 du code de la voirie routière, en tant que propriétaire riverain de la partie de la voie à déclasser elle aurait dû recevoir, en vertu de l'article R. 141-7 du code de la voirie routière, notification du dépôt du dossier d'enquête à la mairie. Si elle n'est pas propriétaire de parcelles comprises dans " l'emprise du projet ", c'est également le cas de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerrannée " qui a pourtant reçu notification ;

- faute d'avoir reçu une mise en demeure, elle n'a pu faire jouer son droit de priorité, qu'elle détient en vertu de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière, pour l'acquisition de la portion de voirie déclassée. Elle a néanmoins adressé à la commune une offre d'achat, qui n'a pas été retenue en dépit de son montant plus élevé. Le prix de la cession est inférieur à celui qui aurait été proposé en matière d'expropriation en méconnaissance des dispositions de ce même article ;

- la parcelle déclassée n'a pas été vendue au plus offrant sans que cela soit justifié par un motif d'intérêt général, la volonté de régulariser une construction illégale n'étant pas un motif d'intérêt général. Il n'est pas davantage démontré qu'il s'agissait de rectifier une erreur dans l'identification du domaine public routier au motif que la parcelle déclassée aurait été antérieurement construite, le cadastre napoléonien produit étant illisible. La délibération est donc entachée d'un détournement de pouvoir ;

- il résulte de l'application combinée des articles L. 2141-1 et L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques que la décision de vendre un bien faisant partie du domaine public doit être postérieure à la décision de déclassement, de sorte qu'une même délibération ne peut, eu égard à l'exigence de publicité et de transmission au préfet conditionnant l'opposabilité des délibérations, prononcer le déclassement et décider de la vente d'un bien. Or c'est précisément le cas de la délibération en litige.

Par ordonnance du 31 janvier 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 3 avril 2017 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Paul-André Braud,

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

- et les observations de Me Bouyssou, avocat de la commune de Rodelle ;

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) " Le Mas des Bonnes Méditerranée ", qui est propriétaire d'un ensemble immobilier, composé d'un bâtiment à usage d'habitation et d'une remise, situé sur les parcelles cadastrées section F 5 et F 9 au lieu-dit " La Coste de Rodelle " sur le territoire de la commune de Rodelle, a décidé de réaliser des travaux de réfection de la toiture de ces deux bâtiments et a obtenu à cet effet le 13 avril 2008 une décision tacite de non-opposition à une déclaration préalable de travaux. MmeA..., propriétaire d'une résidence secondaire voisine de la propriété de la SCI, a avisé la commune de Rodelle que les travaux entrepris excédaient ceux déclarés. Après avoir invité la SCI à déposer un dossier de demande de permis de construire, le maire de Rodelle a délivré le 30 septembre 2008 un permis de construire de régularisation. Ce permis de construire a été annulé, à la demande de MmeA..., par un arrêt de la cour de céans en date du 28 octobre 2010 au motif que le projet autorisé empiète, sans autorisation, de façon définitive sur la voie communale, laquelle fait partie du domaine public, en méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. La commune de Rodelle a alors décidé, par un arrêté du 17 février 2011, de soumettre à enquête publique le déclassement de la portion de 5 m² en cause de voirie communale dans la perspective de sa vente à la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée ". Au terme de l'enquête publique, le conseil municipal de Rodelle a, par une délibération du 7 juillet 2011, prononcé le déclassement des 5 m² en cause, refusé de les vendre à Mme A...pour la somme qu'elle avait proposée de mille euros, et les a cédés à la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée " au prix de cent euros. Mme A...a saisi le tribunal administratif de Toulouse afin d'obtenir l'annulation de cette délibération. Par un jugement du 3 février 2015, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération en tant qu'elle a refusé la vente à Mme A...de ces 5 m² et a autorisé cette vente au profit de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée ", et rejeté le surplus des conclusions de Mme A...en ce qui concerne le déclassement. La commune de Rodelle relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé partiellement cette délibération.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Le jugement attaqué a annulé les décisions comprises dans la délibération du 7 juillet 2011 concernant la vente des 5 m² au motif que le refus de vente au profit de Mme A...et la vente au profit de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée " n'étaient pas motivés par le souhait de rectifier " une erreur matérielle " affectant le cadastre mais par la volonté de régulariser les deux illégalités fautives commises par la SCI lors de l'exécution des travaux de réfection de toiture. Le tribunal administratif de Toulouse a ainsi retenu, non une inexactitude matérielle des faits, mais un détournement de pouvoir. La commune de Rodelle soutient que ce moyen n'était pas invoqué et qu'ainsi le tribunal a statué ultra petita et en méconnaissance du principe du contradictoire. Mme A...soutient que ce moyen était invoqué en page 11 de son mémoire en réplique enregistré le 25 janvier 2012. Cependant, en indiquant seulement " Par ailleurs, la volonté de régulariser une situation qui ne trouve son origine que dans la carence de l'autorité municipale ne saurait justifier le fait que Mme A...n'ait pas eu la possibilité d'acquérir la parcelle déclassée " dans ses développements consacrés au moyen tiré de la méconnaissance du droit de préemption des propriétaires riverains institué par l'article L. 112-8 du code de la voirie routière, Mme A...ne peut être regardée comme ayant entendu invoquer un détournement de pouvoir, expression qui par ailleurs ne figure nullement dans ses écritures. Dès lors, en ayant retenu un moyen non invoqué pour annuler partiellement la délibération attaquée, le tribunal a entaché d'irrégularité son jugement, qui doit être annulé dans cette mesure.

Sur la recevabilité de " l'appel incident " :

3. Si la commune de Rodelle soutient que " l'appel incident " formé par Mme A...est tardif, il ressort des écritures de cette dernière que si elle a critiqué à nouveau la procédure suivie pour le déclassement des 5 m² litigieux, elle n'a demandé dans ses conclusions que la confirmation du jugement attaqué en ce qu'il a annulé l'autorisation de vente à la SCI et le rejet de l'appel interjeté par la commune de Rodelle. Ainsi, en l'absence d'appel incident, cette fin de non-recevoir ne peut qu'être rejetée.

Sur la légalité des décisions afférentes à la vente d'une partie de la voirie communale comprises dans la délibération du 7 juillet 2011 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 141-7 du code de la voirie routière : " Une notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite aux propriétaires des parcelles comprises en tout ou partie dans l'emprise du projet, sous pli recommandé, avec demande d'avis de réception lorsque leur domicile est connu ou à leurs mandataires, gérants administrateurs ou syndics. Lorsque leur domicile est inconnu la notification est faite, le cas échéant, aux locataires et preneurs à bail rural. ". Faute d'être propriétaire d'une parcelle comprise dans l'emprise du projet, Mme A...ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article R. 141-7 du code de la voirie routière, quand bien même le dépôt du dossier aurait été notifié à un autre riverain ne disposant pas davantage de la qualité de propriétaire d'une parcelle comprise dans l'emprise du projet.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière : " Les propriétaires riverains des voies du domaine public routier ont une priorité pour l'acquisition des parcelles situées au droit de leur propriété et déclassées par suite d'un changement de tracé de ces voies ou de l'ouverture d'une voie nouvelle (...) ". Mme A...ne peut pas davantage utilement se prévaloir de la priorité instituée par les dispositions précitées de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière dans la mesure où les 5 m² déclassés ne sont pas situés au droit de sa propriété.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ". Aux termes de l'article L. 3111-1 de ce code : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. ". Contrairement à ce que soutient MmeA..., la circonstance qu'une dépendance du domaine public ne puisse être cédée sans avoir fait l'objet d'une décision expresse de déclassement ne fait pas obstacle à ce que le conseil municipal décide par une même délibération de déclasser et de céder une telle dépendance.

7. En dernier lieu, revêt le caractère d'un détournement de pouvoir ou de procédure le fait pour une autorité administrative de prendre un acte, même dans un intérêt public, mais qui n'est pas celui pour lequel les pouvoirs en cause ont été conférés à cette autorité.

8. S'il ressort de la motivation de la délibération du conseil municipal de Rodelle du 17 février 2011 prescrivant la réalisation d'une enquête publique portant sur le déclassement et l'aliénation d'une partie de la voirie communale au lieu-dit La Coste, de l'article 1 de l'arrêté du maire de Rodelle du 15 mars 2011 ordonnant l'ouverture de cette enquête publique, du rapport du commissaire enquêteur dans ses développements consacrés au dossier soumis à l'enquête et de la délibération contestée, que la procédure de déclassement des 5 m² de voirie communale situés au lieu-dit La Coste et leur vente au profit de la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée " a été entreprise dans le but, selon les termes mêmes de la délibération en litige, de " régulariser la situation administrative de l'immeuble conformément à la décision de la cour administrative d'appel de Bordeaux lue en audience publique le 28 octobre 2010 ", cette seule circonstance ne permet pas de la regarder comme prise pour des motifs étrangers à l'intérêt général de la commune ou au droit de la voirie et de la vente de biens communaux, lesquels ont en l'espèce été respectés, ni comme ayant entendu faire échapper la construction aux prescriptions d'urbanisme applicables au permis de construire annulé. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la demande de Mme A...tendant à l'annulation de la délibération du 7 juillet 2011 doit être rejetée. Par voie de conséquence, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Rodelle à ce titre.

Sur les frais exposés en appel et non compris dans les dépens :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Rodelle, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme A...demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A...la somme demandée par la commune de Rodelle au même titre.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 3 février 2015 sont annulés.

Article 2 : La demande et les conclusions d'appel de Mme A...sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Rodelle est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Rodelle, à Mme E...A...et à la SCI " Le Mas des Bonnes Méditerranée ". Copie en sera adressée au commissaire-enquêteur, M. C... B....

Délibéré après l'audience du 24 mai 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. Paul-André Braud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 juin 2017.

Le rapporteur,

Paul-André BRAUDLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Vanessa BEUZELIN

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No 15BX01245